農(nóng)村公共服務(wù)項目制供給“碎片化”研究.pdf

1、從研究問題來看，本文以農(nóng)村公共服務(wù)項目制供給碎片化現(xiàn)象為起點，展開對農(nóng)村公共服務(wù)項目制供給與碎片化之間關(guān)系的研究。農(nóng)村公共服務(wù)項目制供給碎片化現(xiàn)象是分稅制改革以后，尤其是稅費改革之后，財政資金不斷上移，而農(nóng)村公共服務(wù)供給的任務(wù)主要由地方政府尤其是鄉(xiāng)村基層組織承擔(dān)，導(dǎo)致央地之間財權(quán)與事權(quán)的明顯不匹配現(xiàn)象。中央政府為保證地方政府公共服務(wù)職能的發(fā)揮，維護(hù)基層社會的穩(wěn)定，采用專項資金的方式自上而下調(diào)動各級政府提供公共服務(wù)的積極性，項目制正是在這

2、一歷史背景下成為農(nóng)村公共服務(wù)供給的主要方式。農(nóng)村公共服務(wù)項目供給遵循科層制體系內(nèi)部“條條劃分”和“塊塊劃分”的邏輯，在項目制運作過程中便表現(xiàn)出碎片化現(xiàn)象。農(nóng)村公共服務(wù)項目制供給碎片化在一定程度上適應(yīng)了專業(yè)分工和地區(qū)劃分的需要，但更多的表現(xiàn)為本文所關(guān)注的碎片化所帶來主體不明，資金分散和利益負(fù)責(zé)等問題。
　　從研究假設(shè)來看，項目制依附于科層制體系是本研究的前提假設(shè)。透過農(nóng)村公共服務(wù)項目制供給碎片化現(xiàn)象，我們可以發(fā)現(xiàn)，碎片化問題本質(zhì)上是

3、由政府內(nèi)部過細(xì)的專業(yè)分工和過度地區(qū)劃分所致。整個項目制運作過程包括項目生成、項目實施和項目監(jiān)管，這三個階段實際上都是依附于科層制體系而存在的，缺少科層制體系的組織結(jié)構(gòu)，項目制便無法發(fā)揮作用。項目制運作所包含的三個階段:項目生成、項目實施以及項目監(jiān)管都與科層制體系緊密相連，正是由于項目制依附于科層制體系，才給我們進(jìn)一步研究農(nóng)村公共服務(wù)項目制供給碎片化奠定基礎(chǔ)。
　　從理論基礎(chǔ)來看，農(nóng)村公共服務(wù)項目制供給實際上是政府供給的一種方式，因

4、此受政府運作方式的影響。本文所構(gòu)建的碎片化政府理論是農(nóng)村公共服務(wù)項目制供給碎片化的研究的理論基礎(chǔ)。碎片化政府理論認(rèn)為，碎片化政府或碎片化政府的運作是指科層制體系內(nèi)部過度專業(yè)分工和權(quán)力劃分導(dǎo)致政府間缺乏相互協(xié)調(diào)、溝通和合作，致使政府的整體政策目標(biāo)無法順利達(dá)成的現(xiàn)象。農(nóng)村公共服務(wù)項目制供給碎片化正是由于科層制體系內(nèi)部過度的專業(yè)化分工以及極強(qiáng)的屬地管理意識所導(dǎo)致的。農(nóng)村公共服務(wù)項目經(jīng)過政府職能部門自上而下的條線下達(dá)，形成項目的“條線管理”;不

5、僅如此，項目在條線管理的同時，又受到來自各級政府的管理，形成項目制運作過程中的“塊塊管理”。正是由于項目制運作過程中的“以條為主，以塊為輔、條塊結(jié)合”的管理模式，才形成的所謂的碎片化現(xiàn)象以及由此形成的碎片化問題，而整體性治理理論也正為農(nóng)村公共服務(wù)項目制供給碎片化問題提供了可循的治理路徑。
　　從研究方法上看，本文在文獻(xiàn)梳理的基礎(chǔ)上，構(gòu)建農(nóng)村公共服務(wù)項目制供給碎片化的理論分析框架，并以案例為索引來探討項目制與碎片化之間的內(nèi)在關(guān)系。文

6、獻(xiàn)梳理主要表現(xiàn)在對農(nóng)村公共服務(wù)供給的研究上。事實上，國內(nèi)外對于農(nóng)村公共服供給的研究，無論是在理論層面還是實踐層面都十分豐富，本文正是在此基礎(chǔ)上展開對農(nóng)村公共服務(wù)項目制供給碎片化問題的研究。本文基于碎片化政府理論構(gòu)建文章的分析框架，并在基礎(chǔ)上，將農(nóng)村公共服項目制供給碎片化分為:主體多元化、資金分散化和利益復(fù)雜化，并與項目制運作的三個階段:項目生成、項目實施以及項目監(jiān)管相結(jié)合。指出項目生成是農(nóng)村公共服務(wù)供給碎片化的動力機(jī)制;項目實施過程中體

7、現(xiàn)農(nóng)村公共服務(wù)供給碎片化的具體表現(xiàn);項目監(jiān)管與農(nóng)村公共服務(wù)供給碎片化相互影響。另外，在此基礎(chǔ)上將搜集整理以及實地調(diào)研所得出的案例穿插其中，用案例來說明項目制與碎片化之間的關(guān)系。
　　就研究內(nèi)容而言，本研究的核心部分包括四個方面:一是項目生成與農(nóng)村公共服務(wù)供給碎片化的動機(jī)機(jī)制。從項目主體、專項資金以及主體利益在部門與地區(qū)間的劃分，可以看出項目生成過程依附于科層制體系的部門劃分和地區(qū)劃分構(gòu)成了碎片化的內(nèi)在動力;二是項目實施與農(nóng)村公共服

8、務(wù)供給碎片化的表現(xiàn)形式。項目生成過程是碎片化的內(nèi)在動力，并不存在明顯的碎片化現(xiàn)象，只有在項目具體實施過程中才會有諸如:主體多元化，資金分散化以及利益復(fù)雜化的表現(xiàn);三是項目監(jiān)管與農(nóng)村公共服務(wù)供給碎片化的現(xiàn)實影響。項目監(jiān)管與碎片化的影響之間是相互作用的關(guān)系，項目監(jiān)管不力加劇了碎片化所帶來的對主體、資金以及利益的影響，而碎片化的諸多不良影響在一定程度給項目監(jiān)管帶來重重困難;四是項目優(yōu)化與農(nóng)村公共服務(wù)供給碎片化的治理路徑。針對農(nóng)村公共服務(wù)項目制