公立中小學(xué)校轉(zhuǎn)制的困境與出路

1、<p>　　公立中小學(xué)校轉(zhuǎn)制的困境與出路 </p><p>　　摘 要：我國(guó)的公立中小學(xué)校轉(zhuǎn)制與世界教育市場(chǎng)化改革潮流有著內(nèi)在的一致性，它既借鑒了國(guó)有企業(yè)改革的經(jīng)驗(yàn)，也是為了解決基礎(chǔ)教育經(jīng)費(fèi)不足、教育資源配置效率低等問題而進(jìn)行的一次教育創(chuàng)新。目前轉(zhuǎn)制學(xué)校存在的問題主要集中在轉(zhuǎn)制的目的、轉(zhuǎn)制試點(diǎn)學(xué)校的選擇、轉(zhuǎn)制學(xué)校的性質(zhì)走向、管理、師資、產(chǎn)權(quán)等幾個(gè)方面，需要政府加以規(guī)范，明晰轉(zhuǎn)制學(xué)校產(chǎn)權(quán)歸屬，明確政府與學(xué)

2、校的責(zé)、權(quán)、利關(guān)系，并通過各種補(bǔ)償途徑減少由轉(zhuǎn)制所帶來的教育不公平問題。</p><p>　　關(guān)鍵詞：轉(zhuǎn)制 產(chǎn)權(quán) 教育資源配置</p><p>　　公立中小學(xué)校轉(zhuǎn)制作為我國(guó)教育體制改革的一部分，始于20世紀(jì)90年代初。經(jīng)過10年的摸索，我們?nèi)〉昧艘恍┏晒e累了一些經(jīng)驗(yàn)，為中小學(xué)辦學(xué)體制的多樣化改革提供了可資借鑒的范例和思路。但隨著轉(zhuǎn)制學(xué)校數(shù)量的增多，由轉(zhuǎn)制引發(fā)的很多問題也越來越引起人們的

3、關(guān)注。如轉(zhuǎn)制的目的何在？轉(zhuǎn)制學(xué)校屬于何種性質(zhì)？其出路在何方？轉(zhuǎn)制學(xué)校的高收費(fèi)會(huì)不會(huì)導(dǎo)致教育不公平？政府在轉(zhuǎn)制學(xué)校的管理中扮演什么角色？等等。這些問題能否得到有效解決，將關(guān)系到轉(zhuǎn)制學(xué)校的生存和發(fā)展。</p><p><b>　　一、背景</b></p><p><b>　　（一）國(guó)際背景</b></p><p>　　20世紀(jì)

4、80年代，英、美等西方發(fā)達(dá)國(guó)家在公共管理領(lǐng)域掀起了一場(chǎng)追求“三E”(Economy,Efficiency and Effectiveness,即經(jīng)濟(jì)、效率和效益）的“新公共管理”改革運(yùn)動(dòng)。改革的核心在于將市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入公共管理領(lǐng)域，以轉(zhuǎn)變僵化的官僚組織形式，提高效率，改善服務(wù)質(zhì)量。與此相應(yīng)，人們對(duì)公立學(xué)校的“兩低一高”（即低效率、低質(zhì)量和高消耗）現(xiàn)象也提出了尖銳的批評(píng)，認(rèn)為“是現(xiàn)行公立學(xué)校所占有的近乎壟斷的地位，才使得無效使用資源成為

5、可能”。因此他們強(qiáng)烈要求改變政府壟斷公立教育的局面，主張引入市場(chǎng)機(jī)制來改造公立學(xué)校，建立一個(gè)消費(fèi)者主導(dǎo)的體制，以擴(kuò)大家長(zhǎng)和學(xué)生的教育選擇權(quán)利。于是在新自由主義思想的主導(dǎo)下，教育的市場(chǎng)化改革拉開帷幕，“學(xué)券制”、“特許學(xué)?！?、“公助學(xué)額計(jì)劃”、“直接撥款公立學(xué)校”等政策相繼出臺(tái)，教育“已經(jīng)或正在實(shí)施由公共服務(wù)品向市場(chǎng)購(gòu)買品的轉(zhuǎn)變”[1]。</p><p>　　“公共教育的市場(chǎng)化、民營(yíng)化改革雖然一直爭(zhēng)議不斷，但是在相

6、當(dāng)多的國(guó)家中這種改革一直以很快的速度在發(fā)展?！盵2]這場(chǎng)以競(jìng)爭(zhēng)為核心、以效率為目標(biāo)的改革，不僅改變了人們對(duì)教育性質(zhì)的傳統(tǒng)看法，而且促使人們重新認(rèn)識(shí)政府和學(xué)生、家長(zhǎng)在學(xué)校教育中的角色定位。正如聯(lián)合國(guó)教科文組織在1993年《世界教育報(bào)告》中所說：“80年代全世界朝某種形式的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變并采取措施控制公開開支的增長(zhǎng)。沒有幾種教育制度完全不受這種全球性變化的影響。雖然還沒有一個(gè)國(guó)家走得那么遠(yuǎn)，把國(guó)立學(xué)校像國(guó)營(yíng)工業(yè)企業(yè)那樣加以私有化，但是，使教育

7、在某種程度上關(guān)心‘顧客的選擇’、響應(yīng)‘市場(chǎng)支配力量’，盡管傳統(tǒng)上是國(guó)家資助的活動(dòng)，但使它少一點(diǎn)官僚主義、多一點(diǎn)效益的觀念在世界各個(gè)地區(qū)已經(jīng)得到普及?！蔽覈?guó)的公立中小學(xué)校轉(zhuǎn)制改革，與這場(chǎng)世界性的教育改革潮流有著內(nèi)在的一致性，可以說是在立足本國(guó)實(shí)踐基礎(chǔ)上借鑒別國(guó)經(jīng)驗(yàn)的產(chǎn)物。</p><p><b>　　（二）國(guó)內(nèi)背景</b></p><p>　　改革開放以來，我國(guó)逐步建立

8、了以公有制為主體，多種經(jīng)濟(jì)成分共同發(fā)展的經(jīng)濟(jì)制度。黨的十四大確定我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)是建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，表明我們已經(jīng)從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)二元對(duì)立的思維中解脫出來，對(duì)“市場(chǎng)”概念開始從批判轉(zhuǎn)向接受。隨著經(jīng)濟(jì)體制和政治體制改革的深化，要求教育體制也要相應(yīng)進(jìn)行改革，逐步建立起以政府辦學(xué)為主體，社會(huì)各界共同參與的多元化辦學(xué)格局，以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。</p><p>　　從教育自身來看，長(zhǎng)期以來基礎(chǔ)教育主要依靠

9、國(guó)家財(cái)政撥款，資金來源渠道單一，致使教育資源供給嚴(yán)重不足。據(jù)聯(lián)合國(guó)教科文組織1991年統(tǒng)計(jì)，中國(guó)公共教育支出約占世界的1.04％，三級(jí)正規(guī)教育學(xué)生數(shù)卻占世界的17.9％，人均教育經(jīng)費(fèi)只有10.13美元，相當(dāng)于發(fā)展中國(guó)家平均數(shù)的1／3。而在教育經(jīng)費(fèi)的分配上，又主要向高等教育傾斜，因此教育資源供給不足就成為基礎(chǔ)教育發(fā)展的最大制約因素。隨著國(guó)民收入分配的重點(diǎn)從國(guó)家向個(gè)人轉(zhuǎn)移，個(gè)人收入在國(guó)民收入中所占比例不斷提高，國(guó)家、集體、個(gè)人在國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值

10、中所占比重，1978年分別為32.1％、17.9％、50％，1992年分別為12.9％、22.4％、64.7％[3]。個(gè)人收入水平的提高，為居民承擔(dān)部分教育成本提供了可能。</p><p>　　與教育經(jīng)費(fèi)短缺并存的是教育資源配置的低效率。由于學(xué)校體制僵化，學(xué)校的管理權(quán)力主要掌握在教育行政部門手中，導(dǎo)致管理的權(quán)限不但高度集中，而且科層化、官僚化，學(xué)校機(jī)構(gòu)臃腫，缺乏應(yīng)變能力和創(chuàng)新能力。而學(xué)校自身也養(yǎng)成了一種依賴心理，

11、缺乏成本和效率意識(shí)，也缺少有效的激勵(lì)制度，吃“大鍋飯”現(xiàn)象嚴(yán)重，使得教育資源的配置效率十分低下。</p><p>　　要解決上述問題，一方面要改革教育投資體制，改變過去國(guó)家包辦教育的做法，吸收社會(huì)資金進(jìn)入教育領(lǐng)域，實(shí)現(xiàn)教育投資體制的多元化。另一方面要改革教育管理體制和運(yùn)行機(jī)制，在加強(qiáng)宏觀管理的同時(shí)，堅(jiān)決實(shí)行簡(jiǎn)政放權(quán)，擴(kuò)大學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)，引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，以提高資源使用效率。公立中小學(xué)校轉(zhuǎn)制就是對(duì)此進(jìn)行的一次改革

12、嘗試。</p><p><b>　　二、現(xiàn)狀與問題</b></p><p>　　以1993年黃菊同志在上海教育工作會(huì)議上的講話精神為指導(dǎo)，上海、天津兩地率先開始進(jìn)行公立中小學(xué)校轉(zhuǎn)制改革。1994年《國(guó)務(wù)院關(guān)于&lt;中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要&gt;的實(shí)施意見》提出：“基礎(chǔ)教育主要由政府辦學(xué)，同時(shí)鼓動(dòng)企事業(yè)單位和其他社會(huì)力量按國(guó)家的法律和政策多渠道、多形式

13、辦學(xué)，有條件的地方，也可以實(shí)行‘民辦公助’、‘公辦民助’等形式，”</p><p>　　1996年《全國(guó)教育事業(yè)“九五”計(jì)劃和2010年發(fā)展規(guī)劃》提出：“現(xiàn)有公辦學(xué)校在條件具備時(shí)，也可酌情轉(zhuǎn)為‘公辦民助’學(xué)?；颉褶k公助’學(xué)校?！贝撕?，在《國(guó)家教委《關(guān)于規(guī)范當(dāng)前義務(wù)教育階段辦學(xué)行為的若干原則意見》(1997)和《教育部關(guān)于義務(wù)教育階段辦學(xué)體制改革試驗(yàn)工作若干意見的通知》(1998)等文件中，都明確表示允許設(shè)立“公

14、辦民助”和“民辦公助”學(xué)校。轉(zhuǎn)制學(xué)校自覺不自覺地被納入“公辦民助”、“民辦公助”范躊，從而獲得了政策上的支持，公立中小學(xué)校轉(zhuǎn)制開始“名正言順”地在全國(guó)10多個(gè)省份開展起來。到目前為止，全國(guó)已有上千所公立學(xué)校進(jìn)行轉(zhuǎn)制，并保持著快速增長(zhǎng)的勢(shì)頭。在一些地方，轉(zhuǎn)制學(xué)校數(shù)量已超過民辦學(xué)校，成為教育領(lǐng)域中不可忽略的生力軍。</p><p>　　經(jīng)過10年的發(fā)展、探索，公立中小學(xué)校轉(zhuǎn)制取得了不少成果，主要表現(xiàn)為：(1)轉(zhuǎn)制學(xué)校

15、基本實(shí)現(xiàn)了教育經(jīng)費(fèi)從政府撥款為主向?qū)W校自籌為主的轉(zhuǎn)變，減輕了國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)；(2)轉(zhuǎn)制學(xué)校辦學(xué)條件有了很大改善，學(xué)校規(guī)模擴(kuò)大了，資源使用效率提高了；(3)學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)或多或少都有了一定程度的擴(kuò)大，辦學(xué)體制更加靈活；(4)很多轉(zhuǎn)制學(xué)校已經(jīng)樹立了市場(chǎng)辦學(xué)意識(shí)，開始更加關(guān)注學(xué)生和家長(zhǎng)需求，走特色化辦學(xué)之路。</p><p>　　但與此同時(shí)，對(duì)于轉(zhuǎn)制中各種問題的爭(zhēng)議也從未停止過，歸納起來主要有以下幾個(gè)方面：</p&

16、gt;<p><b>　　1.轉(zhuǎn)制目的的悖離</b></p><p>　　從前述背景來看，公立中小學(xué)校轉(zhuǎn)制主要是通過改革教育投資體制、管理體制和運(yùn)行機(jī)制，拓寬資金來源渠道和提高資金使用效率，最終實(shí)現(xiàn)教育服務(wù)質(zhì)量的整體提升。因此，提高教育服務(wù)質(zhì)量和教育資源配置效率是公立中小學(xué)校轉(zhuǎn)制的最終目的，轉(zhuǎn)制的核心在于使學(xué)校的所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)相分離。然而在現(xiàn)實(shí)中，很多學(xué)校校長(zhǎng)將轉(zhuǎn)制目的僅僅理解

17、為教育投資體制的改革，至于學(xué)校辦學(xué)體制有沒有變化、學(xué)校有沒有更多的自主權(quán)，他們覺得無關(guān)緊要，這顯然是悖離了轉(zhuǎn)制的目的。</p><p>　　即使就教育投資體制而言，轉(zhuǎn)制的初衷是為了拓寬資金來源渠道，走多元化辦學(xué)路子，特別是要鼓勵(lì)投資者投資辦學(xué)。然而現(xiàn)實(shí)是，很多轉(zhuǎn)制學(xué)校的教育經(jīng)費(fèi)，從依靠政府撥款變?yōu)橐揽繉W(xué)生交費(fèi)，辦學(xué)者的資金投入微乎其微，教育經(jīng)費(fèi)來源渠道依然單一。以北京市為例，在1996年至1999年間，轉(zhuǎn)制學(xué)校學(xué)

18、雜費(fèi)占學(xué)?？偸杖氲?2.8％，贊助費(fèi)占13.4％，主管部門撥款占 17.7％，舉辦者投入占3％，社會(huì)捐集資占10％。也就是說，由學(xué)生交納的學(xué)雜費(fèi)和贊助費(fèi)就占了學(xué)?？偸杖氲?6.2％，而舉辦者投入僅占3％。同期公辦學(xué)校學(xué)雜費(fèi)在總收入中的比例為15.5％，政府撥款的比例為64.8％。轉(zhuǎn)制的結(jié)果實(shí)際上是將原來由政府投資的責(zé)任轉(zhuǎn)嫁到學(xué)生身上，轉(zhuǎn)制的主要目的演變成了“高收費(fèi)”，這也是當(dāng)前轉(zhuǎn)制學(xué)校備受批評(píng)的主要原因。</p><

19、p>　　2.轉(zhuǎn)制學(xué)校的性質(zhì)及走向不明確</p><p>　　對(duì)于轉(zhuǎn)制學(xué)校的性質(zhì)，有人認(rèn)為類似于美國(guó)的特許學(xué)校，在性質(zhì)上仍屬于公立學(xué)校；有人認(rèn)為轉(zhuǎn)制學(xué)校按民辦學(xué)校機(jī)制運(yùn)作，應(yīng)將其納入民辦學(xué)校范疇，事實(shí)上很多地方在教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)中都把轉(zhuǎn)制學(xué)校放在民辦學(xué)校之列；有人說轉(zhuǎn)制學(xué)校是“私生子”，既不屬于公立學(xué)校，也不屬于民辦學(xué)校；也有人認(rèn)為轉(zhuǎn)制學(xué)校是公立與民辦兩類學(xué)校優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的結(jié)果，是運(yùn)用“雜交”技術(shù)而獲得的一個(gè)新“

20、品種”[4]。無論是“私生子”還是“雜交品種”，轉(zhuǎn)制學(xué)校顯然都有別于傳統(tǒng)的公立學(xué)校和民辦學(xué)校。從轉(zhuǎn)制學(xué)校的資產(chǎn)來源看，其性質(zhì)既有“公”的成分，又有“私”的成分，可以說是一種“混合制”學(xué)校。如果按照公立學(xué)校的辦法進(jìn)行管理，必然使轉(zhuǎn)制學(xué)校失去自身特色，那么轉(zhuǎn)制的意義也就不復(fù)存在了。如果按照民辦學(xué)校的辦法進(jìn)行管理，轉(zhuǎn)制學(xué)校將很難享受到各種政策優(yōu)惠，轉(zhuǎn)制對(duì)投資者的吸引力也將大大弱化。因此，如何定位轉(zhuǎn)制學(xué)校的性質(zhì)，將關(guān)系到轉(zhuǎn)制學(xué)校的生存和發(fā)展，也

21、是當(dāng)前爭(zhēng)議最多的問題之一。</p><p>　　與此相關(guān)的另一個(gè)問題是轉(zhuǎn)制學(xué)校的走向問題，對(duì)此也存在不同的意見。第一種意見認(rèn)為，轉(zhuǎn)制學(xué)校是一個(gè)過渡階段，是教育體制改革的一個(gè)階段性目標(biāo)，轉(zhuǎn)制的最終目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)公立學(xué)校向民辦學(xué)校的轉(zhuǎn)化；第二種意見認(rèn)為，轉(zhuǎn)制學(xué)校吸收了公立學(xué)校和民辦學(xué)校的雙重優(yōu)點(diǎn)，是在公立學(xué)校和民辦學(xué)校之外的第三條道路。轉(zhuǎn)制學(xué)校到底何去何從，也是擺在我們面前的現(xiàn)實(shí)問題。</p><p&

22、gt;　　3.轉(zhuǎn)制試點(diǎn)學(xué)校的選擇有爭(zhēng)議</p><p>　　由于轉(zhuǎn)制學(xué)校仍然處于試驗(yàn)階段，缺乏統(tǒng)一規(guī)范，因此在轉(zhuǎn)制學(xué)校的選擇上各地也是多種多樣。天津以重點(diǎn)校、示范校和實(shí)驗(yàn)校轉(zhuǎn)制居多，上海以薄弱校轉(zhuǎn)制為重點(diǎn)，還有相當(dāng)一部分是新建校轉(zhuǎn)制。北京結(jié)合重點(diǎn)中學(xué)初高中分離的改革，依托重點(diǎn)中學(xué)原來的初中部，或者直接依托一些辦學(xué)質(zhì)量較高、社會(huì)聲譽(yù)好的學(xué)校，將一些基礎(chǔ)薄弱學(xué)校進(jìn)行“轉(zhuǎn)制”。應(yīng)該說，通過多種形式進(jìn)行轉(zhuǎn)制，對(duì)于我們?nèi)?/p>

23、、客觀地認(rèn)識(shí)轉(zhuǎn)制效果是有益的，但也造成了一定程度的混亂。那么，究竟應(yīng)該選擇哪些學(xué)校進(jìn)行轉(zhuǎn)制最為合適？ </p><p>　　從政府角度來說，自然希望選擇薄弱校轉(zhuǎn)制，因?yàn)闊o論是從教育公平的價(jià)值尺度出發(fā)還是從改造薄弱校的現(xiàn)實(shí)出發(fā)，選擇薄弱校轉(zhuǎn)制都是一種理想的選擇。因此，《教育部關(guān)于義務(wù)教育階段辦學(xué)體制改革試驗(yàn)工作若干意見的通知》就明確指出：“進(jìn)行‘公辦民助’、‘民辦公助’等辦學(xué)體制改革的試驗(yàn)，應(yīng)該主要選擇基礎(chǔ)薄弱學(xué)校

24、進(jìn)行?！钡灿腥苏J(rèn)為，應(yīng)該讓部分好學(xué)?！跋雀黄饋怼?，然后帶動(dòng)薄弱學(xué)校的發(fā)展。北京市第十一中學(xué)校長(zhǎng)李金初就明確表示：“基礎(chǔ)不薄弱的可以改，基礎(chǔ)薄弱的也可以改。不光是可以改，而且一定要改?！盵5]</p><p>　　無論是選擇重點(diǎn)校轉(zhuǎn)制還是薄弱校轉(zhuǎn)制，都各有其利弊。一般來說，重點(diǎn)校轉(zhuǎn)制憑借其原有的良好聲譽(yù)，能夠確保高質(zhì)量的生源，轉(zhuǎn)制見效最快，也是投資者的首選目標(biāo)。但可能會(huì)拉大與薄弱校之間的差距，造成有錢人壟斷優(yōu)質(zhì)教

25、育資源，悖離教育公平的目標(biāo)?！氨M管節(jié)約下來的資金政府轉(zhuǎn)而投向其他學(xué)校，特別是薄弱學(xué)校，但客觀上并不能幫助薄弱學(xué)校走出困境，自然也難以縮小強(qiáng)弱校之間的差距，因?yàn)楸∪鯇W(xué)校經(jīng)教育主管部門調(diào)濟(jì)得到的只是一杯羹而已?！盵6]以天津市為例，轉(zhuǎn)制學(xué)校經(jīng)費(fèi)尤其是學(xué)費(fèi)的使用，只有10％—15％交區(qū)教育局，用以資助薄弱學(xué)校建設(shè)[7]。選擇薄弱校轉(zhuǎn)制有助于改善教育質(zhì)量，縮小校際差距，但對(duì)于投資者而言又是最不被看好的，因?yàn)楸∪鯇W(xué)校基礎(chǔ)較差，轉(zhuǎn)制后收費(fèi)卻更高，對(duì)

26、家長(zhǎng)來說自然難有吸引力，投資的風(fēng)險(xiǎn)也最大。目前很多地方為了貫徹“主要選擇基礎(chǔ)薄弱的學(xué)校進(jìn)行轉(zhuǎn)制”的原則，多采用“先改造、后轉(zhuǎn)制”的辦法，即政府先投入大量資金用于改造薄弱學(xué)校，使其在軟硬件方面均達(dá)到一定的水平之后再進(jìn)行轉(zhuǎn)制。顯然，薄弱校轉(zhuǎn)制已名不符實(shí)了。</p><p>　　4.轉(zhuǎn)制學(xué)校管理中的責(zé)、權(quán)、利不明確</p><p>　　公立中小學(xué)校轉(zhuǎn)制的內(nèi)容之一就是促進(jìn)教育管理體制的分權(quán)化，即將

27、部分原來由政府掌握的管理權(quán)力下放到學(xué)校，擴(kuò)大學(xué)校在校內(nèi)管理、經(jīng)費(fèi)使用、教育教學(xué)組織和人事分配等方面的自主權(quán)。但是目前學(xué)校與政府對(duì)于如何分配轉(zhuǎn)制后的權(quán)力，認(rèn)識(shí)還十分混亂，加上轉(zhuǎn)制學(xué)校在性質(zhì)和歸屬問題上模糊不清，致使轉(zhuǎn)制學(xué)校在管理上也存在責(zé)、權(quán)、利不明確，政校關(guān)系不清晰，轉(zhuǎn)制學(xué)校的辦學(xué)行為不規(guī)范等問題。比如在收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)上，有的地方由政府統(tǒng)一規(guī)定，有的地方由學(xué)校自行確定；在校長(zhǎng)任用上，有的地方由政府委任，有的地方由學(xué)校董事會(huì)聘任；等等。另外，在

28、政校關(guān)系中還存在兩種極端情況：一是以放權(quán)為借口對(duì)轉(zhuǎn)制學(xué)校放任自流；二是政府害怕“一放就亂”，除了收費(fèi)政策放開外其他方面一切照舊。轉(zhuǎn)制學(xué)校之所以也陷入這種“一統(tǒng)就死、一放就亂”的尷尬境地，主要原因在于缺乏統(tǒng)一的規(guī)范和健全的監(jiān)督體制，特別是放權(quán)后如何監(jiān)督校長(zhǎng)的辦學(xué)行為。</p><p>　　學(xué)校轉(zhuǎn)制后，校長(zhǎng)的權(quán)力擴(kuò)大了，校長(zhǎng)需要承擔(dān)的責(zé)任也更大了，對(duì)校長(zhǎng)的素質(zhì)要求也相應(yīng)更高了。校長(zhǎng)不能再用過去那種管理公立學(xué)校的方法來

29、管理轉(zhuǎn)制學(xué)校，必須變被動(dòng)、消極的“等、靠、要”為主動(dòng)、積極的經(jīng)營(yíng)學(xué)校，樹立市場(chǎng)意識(shí)和服務(wù)意識(shí)，積極協(xié)調(diào)學(xué)校與政府、社區(qū)、家長(zhǎng)之間的關(guān)系，對(duì)市場(chǎng)變化要有敏銳的感應(yīng)能力。對(duì)于轉(zhuǎn)制學(xué)校的校長(zhǎng)而言，籌集經(jīng)費(fèi)是其主要任務(wù)之一，因此在學(xué)校事務(wù)管理上，不能事無巨細(xì)一把抓，要學(xué)會(huì)授權(quán)，善于調(diào)動(dòng)全體員工的積極性。然而，綜觀現(xiàn)有的轉(zhuǎn)制學(xué)校，有多少校長(zhǎng)能達(dá)到這些要求呢？有些校長(zhǎng)以為自己權(quán)力擴(kuò)大了就可以為所欲為，動(dòng)不動(dòng)就拿“1分鐘走人”來嚇唬人，無論大事小事都

30、要由自己拍板定奪，轉(zhuǎn)制放權(quán)變成了校長(zhǎng)專制。還有一些校長(zhǎng)由政府任命，工作調(diào)動(dòng)頻繁，容易產(chǎn)生急功近利思想，短期辦學(xué)行為突出，嚴(yán)重?fù)p害了學(xué)生的合法權(quán)益。</p><p>　　5.轉(zhuǎn)制學(xué)校的產(chǎn)權(quán)不清晰</p><p>　　公立中小學(xué)校轉(zhuǎn)制會(huì)不會(huì)造成國(guó)有資產(chǎn)的流失，這是目前很多人關(guān)注的問題。有人認(rèn)為轉(zhuǎn)制學(xué)校的資產(chǎn)和今后的資產(chǎn)增值均屬于國(guó)家所有，因此不存在國(guó)有資產(chǎn)流失的問題；[8]但也有人擔(dān)心由于缺乏

31、必要的監(jiān)督，辦學(xué)者會(huì)利用國(guó)有資產(chǎn)“中飽私囊”。學(xué)校資產(chǎn)到底歸誰所有？由誰對(duì)學(xué)校資產(chǎn)的保值、增值負(fù)責(zé)？如何做到既能調(diào)動(dòng)辦學(xué)者的投資積極性，又能避免辦學(xué)者濫用資源謀取私利？回答這些問題的關(guān)鍵在于明確轉(zhuǎn)制學(xué)校的產(chǎn)權(quán)問題。</p><p>　　產(chǎn)權(quán)即財(cái)產(chǎn)所有權(quán)。產(chǎn)權(quán)是否明晰不僅影響到產(chǎn)權(quán)主體的利益，還會(huì)嚴(yán)重影響資源配置的效率。對(duì)于轉(zhuǎn)制學(xué)校而言，其財(cái)產(chǎn)使用權(quán)歸屬學(xué)校，這點(diǎn)已無疑義。但在財(cái)產(chǎn)的占有權(quán)、收益權(quán)和處分權(quán)方面還沒有

32、給予明確的界定。很多人認(rèn)為轉(zhuǎn)制不是轉(zhuǎn)所有制，學(xué)校資產(chǎn)和資產(chǎn)增值都?xì)w國(guó)家所有，這顯然無視投資者的利益，勢(shì)必會(huì)影響辦學(xué)者的投資積極性和為學(xué)校資產(chǎn)保值、增值所做的努力程度。目前在轉(zhuǎn)制學(xué)校經(jīng)費(fèi)中，辦學(xué)者投入比例極小，很重要的原因就在于沒有明確規(guī)定投資者的產(chǎn)權(quán)利益。</p><p>　　6.轉(zhuǎn)制學(xué)校的師資結(jié)構(gòu)有待優(yōu)化</p><p>　　從目前轉(zhuǎn)制學(xué)校來看，其師資來源主要有三：一是將轉(zhuǎn)制前的原有師資

33、進(jìn)行裁減和重新組合，教師編制仍屬國(guó)家，教師工資由學(xué)校財(cái)政自行負(fù)擔(dān)；二是聘請(qǐng)有經(jīng)驗(yàn)的退休教師；三是聘請(qǐng)其他學(xué)校在崗教師做兼職。而很多轉(zhuǎn)制學(xué)校為了節(jié)約成本，聘請(qǐng)的退休教師和兼職教師在師資隊(duì)伍中占了很大比例。在教師隊(duì)伍年齡結(jié)構(gòu)上，中老年教師占了很大比重，教師平均年齡偏大。據(jù)“上海市民辦中小學(xué)師資現(xiàn)狀調(diào)查與對(duì)策研究”課題組對(duì)上海市8個(gè)區(qū)的抽樣調(diào)查，退休教師在轉(zhuǎn)制學(xué)校中的比例為小學(xué)37％，初中12.8％，高中45.9％;轉(zhuǎn)制學(xué)校教師的平均年齡為小

34、學(xué)34歲，初中41歲，高中42歲。[9]雖然一些校長(zhǎng)也想引進(jìn)一批年輕教師，但由于學(xué)校還沒有完全的人事聘任權(quán)，加上教師編制難以解決，因此還無法真正做到教師“能上能下、能進(jìn)能出”。</p><p>　　7.教育公平問題凸顯</p><p>　　目前，由公立中小學(xué)校轉(zhuǎn)制引發(fā)的教育公平問題的爭(zhēng)議主要集中在以下兩個(gè)方面：第一，如何保證家庭貧困的學(xué)生也能享受到優(yōu)質(zhì)教育資源？隨著越來越多的重點(diǎn)學(xué)校加入到

35、轉(zhuǎn)制學(xué)校行列。學(xué)生要想享受到優(yōu)質(zhì)教育資源，必須交納一筆相當(dāng)可觀的費(fèi)用，這對(duì)于家庭貧困的學(xué)生來說是一個(gè)沉重的負(fù)擔(dān)。第二，如何保證轉(zhuǎn)制學(xué)校與公立學(xué)校和民辦學(xué)校的公平競(jìng)爭(zhēng)？現(xiàn)在轉(zhuǎn)制學(xué)校同時(shí)享有公辦和民辦兩種政策優(yōu)惠，既有財(cái)源可資利用，又有生源可供挑選，勢(shì)必會(huì)拉大校際之間的差距，特別是與民辦學(xué)校之間的差距，這對(duì)于公立學(xué)校或民辦學(xué)校而言都是不公平的，對(duì)于這些學(xué)校中的學(xué)生而言也是不公平的， 但我們跳出這種就公平論公平的視界來看，上述問題實(shí)際上

36、涉及到教育決策過程中，在公平與效率兩種取向之間如何抉擇的問題。在現(xiàn)實(shí)中，公平與效率既可能一致，也可能不一致。在公平與效率難以完全一致的情況下，如何在二者之間進(jìn)行抉擇，要根據(jù)具體情況進(jìn)行價(jià)值判斷。目前我國(guó)基礎(chǔ)教育的主要矛盾在于優(yōu)質(zhì)教育資源的供給與需求之間的矛盾，只要這一矛盾存在，教育不公平現(xiàn)象就不可避免，因此教育的發(fā)展也應(yīng)遵循“效率優(yōu)先、兼顧公平”的原則。公立中小學(xué)校轉(zhuǎn)制以提高效率為核心內(nèi)容，以達(dá)到擴(kuò)大優(yōu)質(zhì)</p><

37、p><b>　　三、政策建議</b></p><p>　　盡管當(dāng)前我國(guó)的轉(zhuǎn)制學(xué)校還存在種種不足，但它畢竟代表了基礎(chǔ)教育改革的一種走向，其積極意義需要得到肯定。因此，我們不能采用簡(jiǎn)單的取締或回避的做法，而應(yīng)該以積極的態(tài)度去解決轉(zhuǎn)制學(xué)校存在的各種問題，使之不斷完善。這需要在兩個(gè)層面做出努力：第一個(gè)層面是觀念層面，需要正確認(rèn)識(shí)轉(zhuǎn)制的內(nèi)涵和意義，將投資體制、管理體制和運(yùn)行機(jī)制的改革視為轉(zhuǎn)制改革

38、中不可或缺的整體，把轉(zhuǎn)制的最終目的定位于提高教育服務(wù)質(zhì)量和教育資源配置效率，不能將轉(zhuǎn)制簡(jiǎn)單地等同于“高收費(fèi)”；第二個(gè)層面是政策層面，主要通過完善相關(guān)的配套政策，規(guī)范轉(zhuǎn)制學(xué)校的辦學(xué)行為。具體而言：</p><p>　　1.加強(qiáng)規(guī)范、合理引導(dǎo)，整頓不規(guī)范辦學(xué)行為</p><p>　　經(jīng)過十年的發(fā)展，轉(zhuǎn)制過程中的很多核心問題已經(jīng)暴露出來，比如轉(zhuǎn)制學(xué)校的性質(zhì)、走向，轉(zhuǎn)制學(xué)校的選擇，轉(zhuǎn)制的程序等。這

39、些問題帶有很大的普遍性，因此需要教育行政部門制定相應(yīng)的條例加以規(guī)范，以避免轉(zhuǎn)制的混亂、無序。從原則上來說，應(yīng)該允許各種類型的學(xué)校進(jìn)行轉(zhuǎn)制，但必須限定轉(zhuǎn)制學(xué)校收費(fèi)上限，鼓勵(lì)辦學(xué)者投資辦學(xué)，努力降低收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，真正實(shí)現(xiàn)教育投資體制的多元化。另外，轉(zhuǎn)制學(xué)校的選擇應(yīng)符合學(xué)校布局結(jié)構(gòu)調(diào)整需要，應(yīng)考慮到當(dāng)?shù)鼐用竦慕?jīng)濟(jì)承受能力和學(xué)校自身的實(shí)際情況，避免盲目跟風(fēng)。</p><p>　　轉(zhuǎn)制學(xué)校必須擁有獨(dú)立的法人地位，實(shí)現(xiàn)校園校舍獨(dú)

40、立、事業(yè)法人獨(dú)立、財(cái)務(wù)管理獨(dú)立、教學(xué)管理獨(dú)立，這是硬性要求，不能放寬。但目前很多具有分校性質(zhì)的轉(zhuǎn)制學(xué)校，主要依賴于重點(diǎn)學(xué)校或示范學(xué)校師資、設(shè)備、社會(huì)信譽(yù)等優(yōu)勢(shì)，因此對(duì)“四獨(dú)立”的要求并不積極，對(duì)于這些學(xué)校應(yīng)該予以整頓；對(duì)于以純粹“高收費(fèi)”為目的的“校中?！焙汀耙恍芍啤币獔?jiān)決取締；要防止變轉(zhuǎn)制為“賣?！?，造成國(guó)有資產(chǎn)流失。</p><p>　　2.明確政府責(zé)任，建立健全監(jiān)督機(jī)制</p><p&

41、gt;　　基礎(chǔ)教育具有很強(qiáng)的公益性和外部效益，發(fā)展基礎(chǔ)教育始終是政府的主要責(zé)任，這點(diǎn)不容質(zhì)疑，轉(zhuǎn)制不能成為地方政府壓縮教育經(jīng)費(fèi)的借口。學(xué)校轉(zhuǎn)制后，政府要將教學(xué)組織、人事安排、經(jīng)費(fèi)使用等權(quán)力逐步下放給學(xué)校，但這并不是說政府就可以放任不管了。只是政府的角色從微觀管理者轉(zhuǎn)向宏觀決策者，政府的職責(zé)體現(xiàn)在：(1)為轉(zhuǎn)制學(xué)校發(fā)展創(chuàng)造一個(gè)良性的制度環(huán)境，包括制定相關(guān)的規(guī)章制度、為學(xué)校發(fā)展提供支持性服務(wù)和政策優(yōu)惠等；(2)運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段、法律手段對(duì)轉(zhuǎn)制學(xué)

42、校進(jìn)行宏觀調(diào)控，引導(dǎo)轉(zhuǎn)制學(xué)校依法辦學(xué)；(3)建立健全監(jiān)督機(jī)制，包括年度財(cái)務(wù)審核、辦學(xué)質(zhì)量評(píng)估等，規(guī)范轉(zhuǎn)制學(xué)校的辦學(xué)行為；(4)重新分配教育資源，將轉(zhuǎn)制節(jié)約下來的經(jīng)費(fèi)重點(diǎn)向薄弱學(xué)校傾斜，同時(shí)加大對(duì)貧困地區(qū)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度。</p><p>　　3.明確轉(zhuǎn)制學(xué)校產(chǎn)權(quán)歸屬，鼓勵(lì)辦學(xué)者投資辦學(xué)</p><p>　　從轉(zhuǎn)制學(xué)校的財(cái)產(chǎn)來源看，主要包括三個(gè)方面：</p><p>

43、;　　(1)政府投入部分，包括由政府投入修建的校舍、場(chǎng)地，購(gòu)買的儀器設(shè)備，以及由此累積的學(xué)校品牌等無形資產(chǎn)；(2)辦學(xué)者新增投入部分；(3)學(xué)雜費(fèi)收入、社會(huì)捐贈(zèng)收入以及通過校辦產(chǎn)業(yè)、社會(huì)服務(wù)自行創(chuàng)收的收入。根據(jù)“誰投資。誰擁有產(chǎn)權(quán)”的原則，應(yīng)對(duì)學(xué)校資產(chǎn)歸屬進(jìn)行分別界定。政府投入部分資產(chǎn)歸國(guó)家所有，辦學(xué)者新增投入部分資產(chǎn)歸辦學(xué)者所有，但不得隨意撒出。學(xué)校發(fā)展過程中收益積累形成的資產(chǎn)歸學(xué)校所有，學(xué)校解散后由政府統(tǒng)籌安排，用于發(fā)展教育事業(yè)。

44、</p><p>　　另外，我國(guó)新頒布的《民辦教育促進(jìn)法》中明確規(guī)定：“出資人可以從辦學(xué)結(jié)余中取得合理回報(bào)”，轉(zhuǎn)制學(xué)校應(yīng)該參照這一辦法，允許投資者有一定的合理回報(bào)，并擬定出“回報(bào)”的具體比例，以鼓勵(lì)投資者投資辦學(xué)。要改變目前轉(zhuǎn)制學(xué)校中經(jīng)費(fèi)結(jié)構(gòu)單一的局面，變單一依靠學(xué)生收費(fèi)為投資者投資、學(xué)生收費(fèi)和政府撥款三條渠道并重的多元融資體系，以免學(xué)校將投資責(zé)任完全轉(zhuǎn)嫁到學(xué)生身上。</p><p>　　

45、4.設(shè)立獎(jiǎng)、助、貸補(bǔ)償制度，確保貧困學(xué)生也能享受到優(yōu)質(zhì)教育</p><p>　　轉(zhuǎn)制學(xué)校的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該控制在一定的范圍內(nèi)，對(duì)于部分家庭貧困的優(yōu)秀學(xué)生，應(yīng)該設(shè)立獎(jiǎng)學(xué)金和助學(xué)金補(bǔ)償制度，確保這些學(xué)生不會(huì)因?yàn)榻?jīng)濟(jì)困難而被拒之門外。校長(zhǎng)應(yīng)該認(rèn)識(shí)到，學(xué)校之間的競(jìng)爭(zhēng)就是學(xué)校品牌的競(jìng)爭(zhēng)，而學(xué)校品牌建立在學(xué)生的未來發(fā)展上，從這個(gè)意義上來說，這些家庭貧困的優(yōu)秀學(xué)生也是學(xué)校的財(cái)富。</p><p>　　另外，

46、銀行也可以考慮為中小學(xué)生提供學(xué)習(xí)貸款，使家庭貧困學(xué)生也有機(jī)會(huì)享受到優(yōu)質(zhì)教育服務(wù)。當(dāng)然，由于中小學(xué)生與大學(xué)生不一樣，他們今后的去向很難確定，如何評(píng)估他們的還貸能力，降低銀行風(fēng)險(xiǎn)，還有待于研究。但我們相信，隨著社會(huì)誠(chéng)信制度的建立，中小學(xué)生貸款學(xué)習(xí)有望成為現(xiàn)實(shí)。</p><p><b>　　參考文獻(xiàn)：</b></p><p>　　[1]蔣國(guó)華。西方教育市場(chǎng)化：理論、政策與實(shí)

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48、，汪明。對(duì)我國(guó)公辦中小學(xué)校改制的調(diào)查與研究[J].教育發(fā)展研究，1999,(4).</p><p>　　[5]李金初。走出公立學(xué)?！稗D(zhuǎn)制”認(rèn)識(shí)的誤區(qū)[J].教育發(fā)展研究，1999,(4).</p><p>　　[6]葉之紅，汪明：對(duì)我國(guó)公辦中小學(xué)校改制的調(diào)查與研究[J].教育發(fā)展研究，1999,(4).</p><p>　　[7]關(guān)于天津市解決“擇校問題”的調(diào)查研究