土地利用規(guī)劃地方分權化法律制度探析

1、<p>　　土地利用規(guī)劃地方分權化法律制度探析</p><p>　　摘要：我國現(xiàn)行土地利用規(guī)劃制度由中央政府單一供給，導致規(guī)劃的決策中心化，地方政府的利益訴求長期被漠視。在土地利用規(guī)劃權日趨地方化的背景下，為了維護地方土地利用規(guī)劃合理的自主權，中央政府應當在維護規(guī)劃法制統(tǒng)一化的前提下，確認地方政府土地利用規(guī)劃決策的主體地位，加強中央和地方互動，完善中央與地方規(guī)劃權力的動態(tài)配置，以規(guī)范、整合地方的利益訴求

2、。 </p><p>　　關鍵詞：土地利用規(guī)劃；地方分權化；中央政府；法律制度 </p><p>　　中圖分類號：D922.34 文獻標識碼：A 文章編號：1672-3104（2013）06?0097?06 </p><p>　　土地利用規(guī)劃是在一定區(qū)域內，根據(jù)國家社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的要求和當?shù)刈匀弧⒔?jīng)濟、社會條件對土地開發(fā)、利用、治理、保護目標，在空間和時間上所作

3、的戰(zhàn)略性布局和統(tǒng)籌安排?！锻恋毓芾矸ā泛汀度珖恋乩每傮w規(guī)劃綱要（2006―2020）》強化了中央對土地利用總體規(guī)劃的控制。土地利用規(guī)劃長期處于集權控制之下，中央規(guī)劃管理部門直接決策，參與地方規(guī)劃編制與審批，而中央的指導也屬于技術性的，規(guī)劃的內容則安排得過細、缺乏彈性。在土地利用規(guī)劃決策權過分集中在中央的背景下，地方政府對規(guī)劃制度的需求無法體現(xiàn)，導致地方政府成為中央政府土地利用規(guī)劃法律政策實施的異己力量。地方政府主導的城市規(guī)劃權和中央

4、政府主導的土地利用規(guī)劃權形成了激烈博弈的局面。筆者認為，土地利用規(guī)劃權的日趨地方化有其實質上的合理之處。在經(jīng)濟轉型背景下，中央政府能否在適度集權模式下充分發(fā)揮地方的優(yōu)勢，通過中央與地方合作，在發(fā)展中協(xié)調中央與地方的權力配置，對提升中央土地利用規(guī)劃權力實施效果具有重大意義。 </p><p>　　一、我國土地利用規(guī)劃權配置的現(xiàn)狀 </p><p><b>　　及弊端 </b&

5、gt;</p><p>　　目前，我國土地利用規(guī)劃權力配置沿用計劃經(jīng)濟體制傳統(tǒng)，即土地利用規(guī)劃的編制、管理權力集中于中央政府。在立法上，《土地管理法》第17條規(guī)定： </p><p>　　“各級人民政府應當依據(jù)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、國土整治和資源環(huán)境保護的要求、土地供給能力以及各項建設對土地的需求，組織編制土地利用總體規(guī)劃?！钡?8條規(guī)定：“下級土地利用總體規(guī)劃應當依據(jù)上一級土地利用總體

6、規(guī)劃編制。地方各級人民政府編制的土地利用總體規(guī)劃中的建設用地總量不得超過上一級土地利用總體規(guī)劃確定的控制指標?！贝送?，《全國土地利用總體規(guī)劃綱要（2006―2020）》提出，地方各級人民政府應按照下級規(guī)劃服從上級規(guī)劃的原則，組織修編土地利用總體規(guī)劃。省級土地利用總體規(guī)劃要強化戰(zhàn)略性和政策性，重點確定本行政區(qū)域土地利用的目標、指標和任務。地級和縣級土地利用總體規(guī)劃要突出空間性和結構性，合理調整土地利用結構和布局，重點明確中心城區(qū)和城鎮(zhèn)建設

7、用地區(qū)的范圍。鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃要提高針對性和操作性，重點將土地用途落實到地塊。由此可見，在土地利用規(guī)劃決策結構方面，中央政府和主要土地利用規(guī)劃決策者存在“中心化”現(xiàn)象，地方?jīng)Q策主體則處于邊緣化地位，從而削弱了其他弱勢決策主體的話語權。中心化現(xiàn)象會產(chǎn)生土地利用規(guī)劃中責權不對稱、言路堵塞、信息無法及時傳遞和反饋等一系列弊端，從而導致土地利用規(guī)劃決策成本的</p><p>　?。ㄒ唬?信息不對稱 </p>

8、;<p>　　中央在土地利用規(guī)劃決策方面的過分集權化會產(chǎn)生信息不對稱。從土地經(jīng)濟學視角看，在權力主導型的宏觀調控制度下，調控的合理性建立在政府掌握充分信息和知識的假定之上。隨著知識的高度開放并走向公共性，這種優(yōu)勢并不必然存在。由于中央政府及職能部門不占有關于土地利用規(guī)劃的全部相關信息，因而不可能制定出一個整合規(guī)劃。土地利用規(guī)劃的整體協(xié)調方式不能掌握其所需要整合的不同城市活動的分散知識。關于適合用作商業(yè)、住宅和工業(yè)發(fā)展適當?shù)?/p>

9、點的知識基本由不同的市場主體所掌握，而這些信息也不可能集中收集到一個中央調制機構。因此，中央政府幾乎沒有理由對土地利用模式進行微觀管 理。[1]中央政府在規(guī)劃決策時所擁有的信息只是各地方總和信息的一部分，因為中央規(guī)劃者是根據(jù)自身的偏好以及編制規(guī)劃的需要來確定所搜集的信息，并排除了自己不感興趣或不易獲取的信息。地方政府的利益訴求在中央的土地利用規(guī)劃編制中被化約，必然會導致中央土地利用規(guī)劃決策缺乏科學性與可行性。 </p>&

10、lt;p>　　（二） 地方利益訴求被忽略 </p><p>　　土地利用規(guī)劃要想達到良好效果，既要體現(xiàn)地方經(jīng)濟發(fā)展的要求，又要在全國范圍內進行土地利用的綜合平衡。這就意味著，中央和地方都要參與到土地利用規(guī)劃編制的過程中，這種中央和地方政府同時參與規(guī)劃的優(yōu)點在于考慮了國家和地方的利益。[2]在中央規(guī)劃集權體制下，地方政府的合理訴求無法在中央的土地利用規(guī)劃法律與政策中得到回應，因而土地利用規(guī)劃法律政策實施過程中

11、難免會發(fā)生中央與地方意志的碰礪、沖撞甚至激烈對抗。中央政府為了強制推行其土地利用規(guī)劃法律政策，難免要加大執(zhí)法力度，扭轉地方政府的不配合、不協(xié)作。在一定條件下，由此產(chǎn)生的問題是在執(zhí)行中央土地利用規(guī)劃法律政策上，地方政府有時以受控制的角色搞“上有政策，下有對策”，表現(xiàn)出反向控制的傾向。在分級調控權的范圍內實施區(qū)域性調控政策時，地方政府會在自身利益驅使下對中央土地利用規(guī)劃調控政策與法律進行歪曲執(zhí)行，如“你有政策我有對策”替代性執(zhí)行、“陽奉陰違

12、”象征性執(zhí)行、“搞土政策”附加性執(zhí)行、“斷章取義”選擇性執(zhí)行，還有“虎頭蛇尾”敷衍性執(zhí)行。以保障性住房規(guī)劃為例，保障性住房規(guī)劃與具體城市有關聯(lián)，并且需要地方政府予以具體實施，說到底，保障性住房規(guī)劃是個地方性的事務。</p><p><b>　　立法模式及其啟示 </b></p><p>　?。ㄒ唬?英國地方土地利用規(guī)劃權制度模式 </p><p&g

13、t;　　1. 中央規(guī)劃權對地方的影響 </p><p>　　英國的規(guī)劃體系為國家層的規(guī)劃政策導則，區(qū)域層的區(qū)域規(guī)劃導則，地方層的結構規(guī)劃、地方規(guī)劃和單一發(fā)展規(guī)劃。在中央政府一級，環(huán)境部是城市規(guī)劃管理的主管，此外，交通部、通商產(chǎn)業(yè)部、歷史遺產(chǎn)部、農(nóng)業(yè)水產(chǎn)部等部門也同時參與地方政府的規(guī)劃指導監(jiān)督。各級地方政府都設有相關的區(qū)域及土地利用規(guī)劃部門進行規(guī)劃管理及開發(fā)控制。地方政府擁有土地利用規(guī)劃的決定權，而中央政府可以通過

14、修改初始規(guī)劃法、發(fā)布規(guī)劃行政文書、規(guī)劃審查結果上訴重審、特殊情況下的自治權限的強行介入、自治權限外特定區(qū)域的設定、補助金制度的設立等途徑，對地方的規(guī)劃管理審查權進行干預。[3]而且，從中央主管部門發(fā)布相關指導性的行政文件的頻率和內容范圍等實際情況看，中央主管部門對地方規(guī)劃制定和實施進行的政策和及時的指導是全面而具體的。從中央政府與地方政府關系來看，英國的土地利用規(guī)劃是在地方自治的前提下，中央政府仍具有較強的影響，中央政府擁有制定與修改政

15、策準則的權力，這也是左右地方政府開發(fā)管制的重要權力。 </p><p>　　2. 地方在規(guī)劃中的自治權 </p><p>　　在英國，開發(fā)管制乃是地方當局接受開發(fā)者的申請并進行決策，決策過程由地方議會聽取地方規(guī)劃師專業(yè)與行政意見后加以決定。此外，地方當局以土地使用政策準備的開發(fā)計劃作為決策的參考，但是開發(fā)計劃并非有法定約束力的計劃。縣委員會和區(qū)委員會都作為地方規(guī)劃當局行使法律授予的權力。根

16、據(jù)2004年《規(guī)劃與強制購買法》，如果在某一區(qū)域內既有縣委員會又有區(qū)委員會，國務大臣可以發(fā)布命令，在該區(qū)域內設立一個聯(lián)合委員會，行使地方規(guī)劃當局的職能。[4]英國的地方規(guī)劃均由地方政府規(guī)劃部門自行編制，地方規(guī)劃內容是全面而詳細的（如卡迪夫1997年地方規(guī)劃），內容涉及從宏觀政策直至地塊規(guī)劃要求等。這種規(guī)劃并沒有三年、五年或十年規(guī)劃目標的概念、而是一年一稿、每年都要根據(jù)社會經(jīng)濟發(fā)展的不同情況進行相應的修改。[5]土地利用規(guī)劃結合地方政府架

17、構的變化，改變過去一套頑固的、例行的和官僚的程序規(guī)劃體系，更強調地方政府效能的發(fā)揮和社會公眾的參與，強調可持續(xù)發(fā)展原則的貫徹執(zhí)行。隨著2004年《規(guī)劃與強制購買法》的頒行，在新的規(guī)劃體系中，國家尺度的規(guī)劃政策導則被更為簡潔的規(guī)劃政策描述取代，區(qū)域尺度的區(qū)域規(guī)劃導則被法定的區(qū)域空間戰(zhàn)略取代，地方</p><p>　?。ǘ?德國土地利用規(guī)劃地方分析化模式 </p><p>　　1. 中央與地

18、方規(guī)劃編制權的共享 </p><p>　　在德國，聯(lián)邦空間規(guī)劃的主體是聯(lián)邦政府城市發(fā)展房屋交通部與各州（通過州空間規(guī)劃）部長聯(lián)席會議共同編制。編制規(guī)劃時要聽取各州的意見。[6]在德國的空間規(guī)劃體系中，區(qū)域規(guī)劃是位于州空間規(guī)劃以下的實現(xiàn)聯(lián)邦州內不同區(qū)域發(fā)展目標的一種功能性規(guī)劃。聯(lián)邦空間規(guī)劃法要求那些包含了多個高度聚集中心的州編制區(qū)域規(guī)劃，并要求區(qū)域規(guī)劃與其上、下級規(guī)劃之間建立“交互反饋機制”。 </p>

19、<p>　　2. 中央政府規(guī)劃權力行使的輔助性原則 </p><p>　　在中央與地方規(guī)劃權力關系中，中央政府的規(guī)劃決策處于地方的輔助地位。中央負責的區(qū)域規(guī)劃與州空間規(guī)劃的任務不完全相同，區(qū)域規(guī)劃以土地利用為核心，旨在完成以下目標：補充和實現(xiàn)具體的聯(lián)邦空間規(guī)劃和州空間規(guī)劃原則、目標；總覽區(qū)域內部的結構和發(fā)展問題，制定特定目標，適當顧及地方政府規(guī)劃；根據(jù)區(qū)域發(fā)展需要，協(xié)調上級項目，并把項目宗旨結合到區(qū)

20、域規(guī)劃中。根據(jù)《聯(lián)邦建設法典》，地方城市土地利用規(guī)劃的任務是計劃和控制涉及建筑及其他用途的土地，是很具體、很獨立的規(guī)劃，而只有在規(guī)劃過程的最后階段才涉及聯(lián)邦州的相關規(guī)定。 </p><p>　　（三） 荷蘭地方土地利用規(guī)劃權制度模式 </p><p>　　根據(jù)歐盟輔助性原則，荷蘭2008年出臺的《空間規(guī)劃法案》也規(guī)定了上述原則。當更高的利益處于危險之中時，中央和地方政府會以比以前更為強勢的

21、手段來干預土地利用規(guī)劃?？梢哉f，荷蘭中央空間規(guī)劃權的關鍵就是協(xié)調，立法更多地賦予了地方政府空間規(guī)劃自治權，后者表現(xiàn)為以開發(fā)為中心、空間規(guī)劃分權、放松管制以及分區(qū)管制外的地方實驗項目。 </p><p>　　1. 以開發(fā)為中心 </p><p>　　空間規(guī)劃以開發(fā)為中心意味著空間規(guī)劃從保持現(xiàn)狀向可持續(xù)發(fā)展的開發(fā)轉變。這導致的一個重要后果就是荷蘭廢除了第四次備忘錄強調的中央政府限制性干預，這為

22、在農(nóng)村建設住房提供了廣闊空間。中央政府不再直接干預規(guī)劃，取而代之的是允許地方政府決定其認為是負責的空間規(guī)劃行為。 </p><p><b>　　2. 分權化 </b></p><p>　　空間規(guī)劃分權化意味著對規(guī)劃任務的重新分配。在《國家空間戰(zhàn)略》中，地方政府、社會團體、市民和私人行為者已經(jīng)明確被邀請參與到土地規(guī)劃中來，從而保證對地方空間規(guī)劃達成共識以及規(guī)劃政策執(zhí)行具

23、有廣泛的支持基礎?！秶铱臻g戰(zhàn)略》加強了地方活力，中央政府只有在國家或國際利益受到威脅時才能對空間開發(fā)設置限制。 </p><p><b>　　3. 放松管制 </b></p><p>　　隨著社會和政治上對中央空間規(guī)劃權的不斷抵觸，地方政府、個人和企業(yè)規(guī)劃自由的呼聲日益高漲。從2008年《空間規(guī)劃法案》實施以來，規(guī)劃權力層級正在逐漸簡化，地方政府的規(guī)劃決策程序變得更

24、加便捷，提升了地方政府規(guī)劃決策的效率。另外，新法案對于中央政府、省級、市級政府的責任分配更加清晰。地方政府出臺的城市法案優(yōu)先權在不斷擴大：中央政府對關鍵城市網(wǎng)絡節(jié)點和阿姆斯特丹南軸以及5個國家關鍵項目――鹿特丹中心、海牙中心、烏特勒之中心、阿納姆、布雷達進行投資建設。所有的城市政府都可以行使土地開發(fā)優(yōu)先權；中央與市政府有權簽署集中發(fā)展城市的合作協(xié)議。在這種合作關系中，中央與地方政府都將不得不做出妥協(xié)與讓步，這意味著中央的規(guī)劃決策必須為地

25、方政府規(guī)劃制定和解釋留有合理的空間。[7] 　　4. 分區(qū)管制外的實驗項目 </p><p>　　由于中央政府本身只能啟動小規(guī)模的建筑工程和活動，因而地方政府的首要義務是保證中央目標的實現(xiàn)。所謂試驗項目是指中央政府采用立法、投資或合作的形式促進與幫助地方規(guī)劃項目的有效實施。因為中央政府當然不能期望將空間規(guī)劃責任轉嫁給地方政府并聽之任之。其目的是為地方政府行使土地利用規(guī)劃權提供清晰的指引，以及在工具性和參與性干預

26、之間完成立法地位的轉換。在該實驗項目中，各層政府均將中央政府視為必要的且權威的空間規(guī)劃參與者，中央與地方政府共同參與空間規(guī)劃決策，以指導程序、提供實驗空間、支持開發(fā)創(chuàng)新能力，提供財政刺激和決定規(guī)劃項目開發(fā)治理。 </p><p>　?。ㄋ模?域外規(guī)劃分權模式對我國的啟示 </p><p>　　英國、德國和荷蘭均為土地利用規(guī)劃立法的代表性國家，對我國具有以下幾點啟示：第一，上述國家土地利用規(guī)

27、劃權配置的立法趨勢表明，在地方自主的格局下，土地利用規(guī)劃權日趨地方化。前述國家的土地利用規(guī)劃法律都采取了中央與地方自上而下與自下而上相結合的規(guī)劃民主互動機制，強調下位規(guī)劃的特色與個性、自主性，防止上位規(guī)劃對下位規(guī)劃的過度限制。第二，中央與地方土地利用規(guī)劃權的配置采用輔助性原則。中央土地利用規(guī)劃不能無限制地對地方土地利用規(guī)劃加以約束，而應為地方土地利用規(guī)劃保留足夠的自主空間。第三，規(guī)劃涉及的事項與地方自主性事務之間關聯(lián)程度越高，地方政府的

28、參與程度就應當越大。土地利用規(guī)劃權在中央和地方合作框架里，國家與地方結成地位對等、互相協(xié)商的合作伙伴；而地方政府在獲得部分土地利用規(guī)劃決定權的同時，也需要承擔相應的規(guī)劃義務。第四，中央與地方規(guī)劃權呈現(xiàn)動態(tài)的配置，立法通過賦予地方土地利用規(guī)劃適度的立法權，使地方政府的規(guī)劃決策隨著地方的社會、經(jīng)濟和環(huán)境變化，富有及時回應性。 </p><p>　　三、構建我國地方土地利用規(guī)劃權 </p><p&g

29、t;<b>　　制度的基本思路 </b></p><p>　?。ㄒ唬?地方政府分享土地利用規(guī)劃權力的意義 </p><p>　　1. 市場經(jīng)濟需要地方參與土地利用宏觀調控 </p><p>　　地方政府參與是土地利用規(guī)劃決策對市場失靈做出的必要回應。在經(jīng)濟轉型背景下，地方政府更加靠近土地市場，在組織上更能體現(xiàn)地方的訴求。將土地利用規(guī)劃權更多留給

30、市場，或者追求縱向行政系統(tǒng)內部的自愿合作，能夠達成多層級政府規(guī)劃管制內的共識。賦予地方政府合理的土地利用規(guī)劃決策權，有助于地方政府基于地方公共利益訴求，密切關注民眾的規(guī)劃權利問題，并為其提供正規(guī)的疏通渠道。實踐證明，賦予地方適度的土地利用規(guī)劃決策權有助于貼近公眾的需要，實現(xiàn)土地利用規(guī)劃目標。 </p><p>　　2. 表達地方發(fā)展的合理訴求 </p><p>　　賦予地方政府參與宏觀調控

31、決策權有利于表達地方合理發(fā)展訴求，其理由是：公共物品是分級次的，不同級次的公共物品從提供的效率來看又是不盡相同的。隨著地區(qū)差異的增大和市場的一體化傾向，中央與地方之間在土地利用規(guī)劃中呈現(xiàn)出極為復雜的利益沖突，將使規(guī)劃權力的配置逐步突破中央集權的管理邊界。[8]在土地利用規(guī)劃中，地方政府的價值性被充分張揚，能夠充分調動其在地方治理中的積極性，實現(xiàn)地方的主體性和責任性，使其在土地開發(fā)系統(tǒng)中依據(jù)所處區(qū)域的社會經(jīng)濟發(fā)展情勢，制定符合地方情況的土

32、地利用政策，應對各種現(xiàn)實的挑戰(zhàn)，完成土地關系調整的權變。 </p><p>　　3. 促進地方的制度實驗與制度創(chuàng)新 </p><p>　　分權改革和市場經(jīng)濟的發(fā)展使地方政府在微觀領域內獲得了較大的配置資源的權力，地方成為相對獨立的行為主體和利益主體。中央政府只有在“中央―地方”這一“委托―代理”關系中設計“激勵相容約束”的制度機制，才可能使地方政府按照自己的期望行事，減少其對策性的道德風險

33、。[9]在土地利用規(guī)劃領域，我國的土地市場化改革的特點是個針對地方放權讓利的過程，也是使地方政府成為“中心”的過程。地方政府土地利用規(guī)劃試驗和試錯的方法已經(jīng)成為土地利用規(guī)劃逐漸適應新挑戰(zhàn)的普遍方法。因為，轉型時期土地利用關系的動態(tài)性使規(guī)劃立法一方面由于經(jīng)驗、理性的局限不可能制定得絕對剛性，不得不選擇富有彈性的規(guī)劃立法；另一方面，由于缺乏足夠的創(chuàng)新知識，中央政府通常要借助地方政府對土地利用規(guī)劃制度進行創(chuàng)新“實驗”，以便對其加以事后的立法追

34、認或立法調試。 </p><p>　?。ǘ?地方土地利用規(guī)劃權改革的制度設計 </p><p>　　1. 賦予地方土地利用規(guī)劃的自治權 </p><p>　　根據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第4條的規(guī)定，“縣級以上地方人民政府應當根據(jù)當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展的實際，在城市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃中合理確定城市、鎮(zhèn)的發(fā)展規(guī)模、步驟和建設標準?！睋?jù)此，立法需要厘清土地利用規(guī)劃權縱向配置的各個層

35、級，土地利用規(guī)劃必須建立在尊重地方自主權、“剩余權力歸地方”的基礎之上，只有在土地利用規(guī)劃政策與地方社會經(jīng)濟發(fā)展目標相適應，地方政府才會積極配合中央政府土地利用規(guī)劃政策的實施。 </p><p>　　我國幅員遼闊，各地土地資源與利用需求差異較大。土地利用規(guī)劃應當因地制宜，中央應當適度放權給地方，以便地方政府能夠對當?shù)厣鐣?jīng)濟發(fā)展需求做出及時回應。借鑒其他國家的成功經(jīng)驗，我國立法應當加強中央和地方政府共同規(guī)劃的責任

36、。首先，國家和省級規(guī)劃應當注重宏觀性、戰(zhàn)略性，國家規(guī)劃明確國家宏觀戰(zhàn)略與目標，提出土地利用規(guī)劃的原則性問題；省級規(guī)劃根據(jù)國家規(guī)劃目標與各省實際提出具體的規(guī)劃條例，國家應給予各省一定的自主權；地市級規(guī)劃應注重協(xié)調性，具有上下溝通的作用。[10]其次，地方政府規(guī)劃參與權具體形式分為多個層次，包括中央政府在行使土地利用規(guī)劃權時應當聽取地方政府的意見，這是較低參與層次的形式；地方土地利用規(guī)劃決策參與程度較高的形式還有參與起草、取得地方政府的同意

37、、組成制定規(guī)劃的共同組織等。最后，對規(guī)劃法律中強制的內容，例如生態(tài)環(huán)境和歷史文化遺產(chǎn)保護的規(guī)劃，地方當嚴格按照中央政府土地利用規(guī)劃實施執(zhí)行；而對于指導性的內容，則可以根據(jù)地方不同的情況尊重地方政府的自主選擇行使土地利用規(guī)劃權力。 </p><p>　　2. 中央與地方規(guī)劃權力的動態(tài)配置 　　《土地利用總體規(guī)劃編制審查辦法》第17條規(guī)定：“省級土地利用總體規(guī)劃，應當重點突出下列內容：……規(guī)劃實施的機制創(chuàng)新。”基于

38、轉型時期土地利用規(guī)劃立法的動態(tài)性，2000年國土資源部出臺的《土地利用規(guī)劃實施管理工作若干意見》提出了深入調查研究，搞好試點示范，積極探索實施規(guī)劃的有效機制和途徑，要求各級土地行政主管部門要根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展需要和客觀情況變化，有針對性地開展調查，研究解決規(guī)劃實施中的問題。近期要重點圍繞實施西部大開發(fā)、加快城市化發(fā)展、加強生態(tài)環(huán)境建設等規(guī)劃實施中出現(xiàn)的新情況、新問題，搞好規(guī)劃實施試點。各省、自治區(qū)、直轄市可以相應開展規(guī)劃實施試點工作。 &

39、lt;/p><p>　　借鑒荷蘭規(guī)劃實驗項目的立法經(jīng)驗，立法者應當明確：即使在可以明確、詳細規(guī)定規(guī)劃權力的情況下，中央土地利用規(guī)劃法律也往往要預留一定的制度創(chuàng)新空間給地方。在經(jīng)濟轉型期，土地利用規(guī)劃立法應當采用 “宜粗不宜細”，使用委任立法、“空白立法”和“例外立法”技術。這種立法技術的彈性適應了轉型時期土地利用規(guī)劃政策多變性的特點，便于地方政府靈活地行使土地利用規(guī)劃權。同時，地方實驗立法如果出現(xiàn)對社會的消極影響，需

40、要及時糾正，以便保持規(guī)劃的公平正義。因此，必須保證地方政府土地利用規(guī)劃權的行使受到中央土地利用規(guī)劃法律與政策的約束和指引。 </p><p>　　3. 加強規(guī)劃中地方與中央的民主互動 </p><p>　　實現(xiàn)目標的行政權力與制度的交往權力可以通過一種功能性權力分立而建立起來。因為民主法治國的任務不僅僅在于平均的分配政治權力，而且通過對它的合理化而剝去其暴力性。[11]中央和地方應當按土地

41、利用規(guī)劃效率原則分配權力，尋找激勵和約束配置的最優(yōu)機制，在地方更具有信息優(yōu)勢和效率時就應給地方更多的規(guī)劃權力空間。從博弈論的視角考察，中央與地方的協(xié)商民主關系實質就是要改變以往的中央與地方“對立”思維，強調二者互動，且在建構公正和互動范式時重視民主原則的作用。民主是手段，互動是目的。通過立法在中央與地方間建立一個集體選擇的平臺，在這樣的平臺上，對權力的分配、行使、監(jiān)督、調整在集體選擇規(guī)則下的完成行為與權力的選擇；各方可以有效地顯示地方的

42、偏好，最大程度地協(xié)調地方利益與全國利益的沖突。[12]因為中央宏觀調控的制度化過程與地方層面的制度化過程經(jīng)常交織在一起，中央制度與地方制度會不可避免地沖突，這些會對中央制度的執(zhí)行產(chǎn)生影響。當中央層面對地方層面已經(jīng)發(fā)揮作用并且已經(jīng)變成制度的方式記錄不充分時，就可能發(fā)生中央/地方制度的不協(xié)調與沖突。查韋斯認為，中央政府與地方政府存在五種互動類型，從最協(xié)調到最不協(xié)調：互補性、適</p><p>　　基于以上分析，我國立

43、法可以借鑒德國空間規(guī)劃法中地方分權的立法經(jīng)驗，加強中央與地方的互動和反饋機制，中央與地方在土地利用規(guī)劃權配置上要注意尋找統(tǒng)一性和多樣性這兩個同樣值得追求的 “黃金分割點”。具體而言，地方政府應當保障中央制定的土地利用規(guī)劃總體目標的實現(xiàn)，中央政府也應當建立與地方政府溝通協(xié)商的程序規(guī)則，傾聽地方政府在土地利用規(guī)劃中的合理訴求。 </p><p><b>　　注釋： </b></p>

44、<p>　?、?例如，2013年，青海要完成17.62萬套保障房建設目標，上海新開工和籌措保障房總體目標為1500萬平方米，江蘇確定的保障房建設計劃包括新增公租房、廉租房15萬套、經(jīng)濟適用房6萬套等。 </p><p><b>　　參考文獻： </b></p><p>　　Stefano Moroni. Rethinking the theory and

45、practice of land-use regulation： Towards nomocracy [J]. Planning Theory， 2010（9）： 147. </p><p>　　操小娟. 土地利用中利益衡平的法律問題研究[M]. 北京： 人民出版社， 2006： 90. </p><p>　　王郁. 國際視野下的城市規(guī)劃管理制度： 基于治理理論的比較研究[M]. 北京：

46、中國建筑工業(yè)出版社， 2009： 36. </p><p>　　朱芒. 現(xiàn)代法中的城市規(guī)劃[M]. 北京： 法律出版社， 2012： 600. </p><p>　　于亞濱， 高晶. 對英國城市規(guī)劃的一點認識[EB/OL]. http：//www.webofcity.com/onews.asp？id=112， 2013?08?12. </p><p>　　謝敏. 德

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48、;p>　　管斌. 混沌與秩序――市場化政府經(jīng)濟行為的中國式建構[M]. 北京： 北京大學出版社， 2010： 159. </p><p>　　歐陽日輝. 宏觀調控中的中央與地方關系[M]. 北京： 中國財政經(jīng)濟出版社， 2008： 219. </p><p>　　宋雅芳. 行政規(guī)劃的法治化： 理念與制度[M]. 北京： 法律出版社， 2009： 187. </p>&l