完善大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)應(yīng)注意把握的幾個問題

1、<p>　　完善大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)應(yīng)注意把握的幾個問題</p><p>　　摘要：大學(xué)內(nèi)部權(quán)力主體的角色與定位影響著大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。目前我國高校中存在政治權(quán)力與行政權(quán)力邊界不清、行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力沖突、民主管理權(quán)力乏力等現(xiàn)象。要完善大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，就必須堅持黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制，在完善體制機(jī)制上做好文章，認(rèn)真探索教授治學(xué)的體制機(jī)制，繼續(xù)推進(jìn)民主管理監(jiān)督機(jī)制，大力構(gòu)建權(quán)力保障機(jī)制。 </p>

2、;<p>　　關(guān)鍵詞：高等教育；大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)；體制機(jī)制 </p><p>　　中圖分類號：G647 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1672-4038（2014）01-0009-05 </p><p>　　伴隨著我國高等教育管理體制和辦學(xué)體制的變化，現(xiàn)有的大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)已無法很好地適應(yīng)外部環(huán)境的變化，大學(xué)內(nèi)部存在政治權(quán)力與行政權(quán)力職責(zé)不明、行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力運行沖突、民主管理

3、權(quán)力弱化等問題。完善大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，關(guān)鍵是要解決大學(xué)內(nèi)部權(quán)力沖突與制衡問題，以體制與機(jī)制建設(shè)保障大學(xué)內(nèi)部利益主體各項權(quán)利的實現(xiàn)。 </p><p>　　一、大學(xué)治理結(jié)構(gòu)的歷史變遷及基本內(nèi)涵 </p><p>　　完善大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，我們有必要對大學(xué)治理的歷史背景進(jìn)行一番探討。英語中的治理（Governance）源于拉丁文“Gubemare”和希臘文“Kybermaien”，原指對船的掌

4、舵、操控。20世紀(jì)70年代。契約關(guān)系理論研究專家威廉姆森在企業(yè)研究中首先提出了“治理結(jié)構(gòu)”的概念。并將其定義為“契約關(guān)系的穩(wěn)定性和可靠性在其中得以決定的組織框架”，“治理”一詞開始進(jìn)入公眾視野。20世紀(jì)90年代初期，隨著全球化問題專家羅西瑙的治理理論的提出，“治理”成為一種引領(lǐng)國際社會的學(xué)術(shù)思潮被廣泛運用于政治學(xué)、法學(xué)、社會學(xué)等領(lǐng)域。大學(xué)治理（University Governance）的概念雖然源自公司治理研究，但思想?yún)s萌芽于中世紀(jì)的

5、行會學(xué)校。例如：行會學(xué)校中的每個成員都可以充分表達(dá)意見，直接行使權(quán)利，而“領(lǐng)導(dǎo)人的作用主要在于協(xié)調(diào)，使各成員約束自己的行為，服從團(tuán)體的價值觀念和規(guī)范”。然而，真正從治理視角對大學(xué)所進(jìn)行的研究在西方歷史上也并不算久遠(yuǎn)。1973年，卡耐基高等教育委員會將大學(xué)治理定義為“作決策的結(jié)構(gòu)和過程”。美國學(xué)者伯恩鮑姆則將大學(xué)治理的內(nèi)涵解釋為“平衡董事會和行政機(jī)構(gòu)擁有的基于法定的權(quán)力、教師擁有的</p><p>　　與國外相比，

6、我國對大學(xué)治理的研究起步較晚，主要是從張維迎《大學(xué)的邏輯》一書問世后才開始受國內(nèi)同行關(guān)注。張維迎在其著作中正式提出了大學(xué)治理的定義，他指出“大學(xué)的目標(biāo)也需要通過一整套的制度安排來實現(xiàn)，這些制度安排就是治理結(jié)構(gòu)”。國內(nèi)也有學(xué)者認(rèn)為，“治理結(jié)構(gòu)是一個組織中各利益群體的相互關(guān)系，它通過權(quán)力的配置和運作機(jī)制來達(dá)到關(guān)系的平衡，以保障組織的有效運行并實現(xiàn)其根本目的?！贝髮W(xué)治理結(jié)構(gòu)是大學(xué)治理的重要組成部分，大學(xué)治理通常內(nèi)在地包含了治理結(jié)構(gòu)、管理體制等

7、元素，學(xué)術(shù)界通常不對這兩個術(shù)語進(jìn)行嚴(yán)格區(qū)分。 </p><p>　　一般意義上，大學(xué)治理結(jié)構(gòu)分為外部治理結(jié)構(gòu)（主要是協(xié)調(diào)政府、市場與大學(xué)問的關(guān)系）與內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)（主要是協(xié)調(diào)大學(xué)內(nèi)部不同利益群體間的關(guān)系）。由于歷史傳統(tǒng)原因，英、德、美等國的政府、社會等外部環(huán)境與大學(xué)的關(guān)系相對成熟，權(quán)力邊界也較為明晰，因而對治理結(jié)構(gòu)的研究主要集中在大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，尤其是大學(xué)內(nèi)部權(quán)力制衡機(jī)制方面。國內(nèi)則主要從利益相關(guān)者、權(quán)力沖突等視

8、角對大學(xué)治理問題進(jìn)行了研究?？偟膩碚f，對大學(xué)內(nèi)部權(quán)力的關(guān)注始終是國內(nèi)外研究關(guān)注的焦點。權(quán)力作為大學(xué)的重要資源和組織機(jī)構(gòu)運行的著力點，它的配置與運用直接影響大學(xué)治理成效。然而長期以來，在我國“官本位”思想影響下，我國大學(xué)內(nèi)部政治權(quán)力、行政權(quán)力、學(xué)術(shù)權(quán)力、民主管理權(quán)力的運行出現(xiàn)了某種失衡，一定程度上影響了高校治理結(jié)構(gòu)的完善和大學(xué)發(fā)展目標(biāo)的實現(xiàn)。因此，認(rèn)真地對大學(xué)發(fā)展中的一些問題進(jìn)行梳理、歸納，對于完善大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)、落實現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)具

9、有重要意義。 </p><p>　　二、大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的現(xiàn)狀與問題 </p><p>　　大學(xué)作為一個非營利性的公共組織，它的內(nèi)部存在校、院、系等不同等級與領(lǐng)導(dǎo)、執(zhí)行、學(xué)術(shù)等不同層面的權(quán)力關(guān)系。不同權(quán)力主體根據(jù)在大學(xué)中的地位及其權(quán)力資源推動著大學(xué)的日常運行，然而當(dāng)前，大學(xué)內(nèi)部出現(xiàn)了一定程度的黨政權(quán)力邊界不清、學(xué)術(shù)權(quán)力弱化以及民主管理權(quán)力乏力等現(xiàn)象，成為完善大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的主要障礙。 &

10、lt;/p><p>　　1.政治權(quán)力與行政權(quán)力的混淆 </p><p>　　大學(xué)內(nèi)部的領(lǐng)導(dǎo)體制與運行機(jī)制是大學(xué)內(nèi)部治理的核心，也是完善大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵。新中國成立以來，我國高校內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)體制的變化和反復(fù)就反映了完善大學(xué)內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)體制的艱巨性、復(fù)雜性，直到《高等教育法》頒發(fā)后才最終確立了“黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制”。同時，《高等教育法》第三十九條、四十一條分別對黨委的主要職責(zé)、校長的主要職權(quán)進(jìn)行

11、了規(guī)定。在法律上，黨委作為高校政治領(lǐng)導(dǎo)核心，主要負(fù)責(zé)把握學(xué)校社會主義辦學(xué)方向、學(xué)校發(fā)展重大事項決策等工作。以校長為首的行政領(lǐng)導(dǎo)體系通過各項行政權(quán)力的落實，全面完成辦學(xué)任務(wù)。但由于法律對黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)與校長全面負(fù)責(zé)的具體內(nèi)容缺乏規(guī)定以及對政治權(quán)力、行政權(quán)力邊界的模糊規(guī)定，在實踐層面很容易造成大學(xué)內(nèi)部管理體制上的多頭領(lǐng)導(dǎo)現(xiàn)象。例如：黨委書記主持黨委會的召開，負(fù)責(zé)學(xué)校重大決策，這使黨委書記在邏輯上處于“一把手”地位，而校長主持召開校長辦公會，全

12、面負(fù)責(zé)學(xué)校工作又在事實上導(dǎo)致了校長的“一把手”地位。這使實踐中黨委的“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”和校長的“全面負(fù)責(zé)”處于平行狀態(tài)，容易產(chǎn)生工作上的交叉，出現(xiàn)某些工作雙重管理而某些工作又無人管，一定程度上影響了高校辦學(xué)質(zhì)量的提升。 </p><p>　　2.行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力的沖突 </p><p>　　隨著市場的變化和大學(xué)功能的拓展。單純的教師群體已無法較好回應(yīng)外界社會的需求，大學(xué)也日漸成為按照科層制原則

13、運行的“由政治單位組成的聯(lián)盟”。網(wǎng)然而，以科層制管理為主的行政管理體制在為高校帶來效率的同時，也產(chǎn)生了諸多難以克服的弊病。例如：管理人員與學(xué)術(shù)人員基于不同的價值追求，形成了觀念迥異的文化沖突，即講究效率的集體文化和自由的個體文化的沖突。學(xué)術(shù)群體希望進(jìn)一步提升學(xué)術(shù)權(quán)力的影響力，減少行政干預(yù)，而行政管理人員則希望通過行政指揮，保證大學(xué)的高效運行，兩大群體價值訴求的差異性造成行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力間的沖突，沖突的結(jié)果往往是行政系統(tǒng)基于提高效率的思

14、考直接或間接對學(xué)術(shù)權(quán)力的運用進(jìn)行一定程度的干預(yù)。以減少大學(xué)運行可能面臨的風(fēng)險。事實上造成了行政人員在我國高校內(nèi)部管理中的核心地位，強(qiáng)化了行政主導(dǎo)和官本位的校園文化，相對弱化了學(xué)術(shù)人員對學(xué)術(shù)事務(wù)、學(xué)術(shù)活動及學(xué)術(shù)關(guān)系施加影響的權(quán)力。 　　3.民主管理權(quán)力的乏力 </p><p>　　長期以來，我國大學(xué)和政府在行政上的隸屬關(guān)系造成了大學(xué)內(nèi)部管理機(jī)構(gòu)、管理人員更多只是對作為大學(xué)舉辦者和投資者的上級政府負(fù)責(zé)，而較少受校內(nèi)

15、師生的制約與監(jiān)督，師生發(fā)揮管理、監(jiān)督的權(quán)力范圍較為有限。盡管《高等教育法》《教師法》《高校學(xué)生管理規(guī)定》等文件都確認(rèn)了師生通過教職工代表大會、學(xué)生代表大會等組織參與大學(xué)民主管理的合法性，但事實上，由于缺乏相應(yīng)的權(quán)力資源和法律、制度保障，大學(xué)師生在我國大學(xué)內(nèi)部管理中并沒有實質(zhì)性權(quán)力，教師代表大會、學(xué)生代表大會往往成了高校內(nèi)部政治權(quán)力、行政權(quán)力的補充或民主管理在形式上的需要。另外，從內(nèi)部管理體制看，雖然學(xué)生也是大學(xué)的主人，但由于長期以來對學(xué)

16、生權(quán)力的忽視，一定程度上造成了學(xué)生在大學(xué)中主體地位的弱化，大學(xué)生在與大學(xué)內(nèi)部其他權(quán)力主體的博弈中往往處于弱勢地位。 </p><p>　　三、完善大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的幾點思考 </p><p>　　“大學(xué)治理結(jié)構(gòu)的主要使命是化解大學(xué)在外部多角關(guān)系與內(nèi)部多角關(guān)系框架內(nèi)所面臨的失衡風(fēng)險，重建大學(xué)變化中的力量平衡”。很顯然。簡單的思想動員和行政調(diào)控已經(jīng)無法有效地協(xié)調(diào)高校內(nèi)的這些矛盾。要改變這一狀況

17、，關(guān)鍵是要在大學(xué)內(nèi)部重新構(gòu)建政治權(quán)力、行政權(quán)力、學(xué)術(shù)權(quán)力、民主管理權(quán)力間的相互制衡機(jī)制。完善大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)就必須科學(xué)合理地建構(gòu)大學(xué)內(nèi)部權(quán)力關(guān)系及其工作機(jī)制，實現(xiàn)各個權(quán)力群體決策權(quán)的合理配置及與權(quán)力相匹配的組織體系、機(jī)制。 </p><p>　　1.進(jìn)一步明晰黨政權(quán)責(zé)范圍，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制 </p><p>　　高校實行“黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制”有其歷史必然性。一方面，這是我們黨

18、和國家經(jīng)過長期探索總結(jié)出來的歷史經(jīng)驗，這一管理體制對我國高等教育的健康發(fā)展具有重要意義：另一方面，“這種運行機(jī)制體現(xiàn)了集體領(lǐng)導(dǎo)與個人負(fù)責(zé)相結(jié)合的原則，有利于充分發(fā)揮決策層與執(zhí)行層的作用”。 </p><p>　　完善大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，關(guān)鍵是對黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制進(jìn)一步完善。首先要在法律規(guī)定上對黨政權(quán)責(zé)的運行范圍、邊界進(jìn)行明晰，使該體制既體現(xiàn)黨委集體決策的領(lǐng)導(dǎo)作用，又體現(xiàn)校長作為行政主要負(fù)責(zé)人的執(zhí)行力。具體而言，

19、黨委的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力是一種政治方向的把握權(quán)，主要是把握社會主義辦學(xué)方向、維護(hù)學(xué)校穩(wěn)定全局及對行政系統(tǒng)進(jìn)行監(jiān)督。校長的行政權(quán)力是一種執(zhí)行權(quán)力，主要是具體執(zhí)行學(xué)校學(xué)科發(fā)展、教學(xué)、人事等管理事務(wù)，同時接受黨委領(lǐng)導(dǎo)與監(jiān)督。從某種意義上說，黨委重在解決“做什么”，校長重在解決“怎么做”，前者重宏觀方向上的把握，后者更偏重具體事務(wù)的執(zhí)行。其次，妥善處理好黨委與校長的關(guān)系。黨委在行使政治權(quán)力、領(lǐng)導(dǎo)學(xué)校全局性工作時要注意“度”的把握，充分尊重并支持校長獨立負(fù)

20、責(zé)地行使職權(quán)。校長也要充分尊重黨委對學(xué)校重大行政事務(wù)的決策，在黨委的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，依法負(fù)責(zé)地行使行政管理職權(quán)。事實上，黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制內(nèi)在地包含了黨委與校長協(xié)調(diào)配合的工作機(jī)制，黨委的重大行政決策只有通過以校長為首的行政體系才能得到高效執(zhí)行，而校長的執(zhí)行也只有在黨委的領(lǐng)導(dǎo)下。才能保證辦學(xué)不偏離社會主義方向。最后，可嘗試構(gòu)建大學(xué)董事會。根據(jù)大學(xué)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)特</p><p>　　2.協(xié)調(diào)好行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力的關(guān)系。完

21、善教授治學(xué)的體制機(jī)制 </p><p>　　從世界知名大學(xué)的發(fā)展經(jīng)驗看，先進(jìn)的管理水平和高度的學(xué)術(shù)自由是推動其快速發(fā)展的兩大支點。高水平的管理對維系大學(xué)高效運行、營造優(yōu)良學(xué)術(shù)環(huán)境的重要性不言而喻。然而大學(xué)不同于政府機(jī)關(guān)，大學(xué)的生命力在于保持學(xué)術(shù)自由，實現(xiàn)學(xué)術(shù)繁榮。因此，既要保持大學(xué)組織的高效運行，又要保持大學(xué)學(xué)術(shù)的先進(jìn)性，必須協(xié)調(diào)好行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力的關(guān)系，使行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力不能相互之間出現(xiàn)越位、錯位或失位。

22、</p><p>　　首先，要協(xié)調(diào)好行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力的關(guān)系。行政權(quán)力作為一種服務(wù)于學(xué)術(shù)發(fā)展的權(quán)力，要準(zhǔn)確定位，充分尊重學(xué)術(shù)權(quán)力，不干涉學(xué)術(shù)事務(wù)，使“學(xué)者的活動必須只服從真理的標(biāo)準(zhǔn)，而不受任何外界壓力”。㈣學(xué)術(shù)權(quán)力也不能無視行政權(quán)力的存在，要充分認(rèn)識到行政權(quán)力是保障學(xué)術(shù)權(quán)力運行、改善學(xué)術(shù)條件的重要手段，兩者對于大學(xué)的發(fā)展是同等重要，缺一不可的。其次，提升以學(xué)術(shù)委員會為主體的學(xué)術(shù)組織權(quán)力運行的規(guī)范化水平，完善教授治

23、學(xué)的體制機(jī)制。大學(xué)作為探索高深學(xué)問的場所，大學(xué)教授作為研究高深學(xué)問者應(yīng)擁有對學(xué)術(shù)事務(wù)的最高決策權(quán)，“只有將學(xué)術(shù)問題的決策權(quán)回歸學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)，切實履行其職能，學(xué)術(shù)權(quán)力提升才能得到保障”。因此，大學(xué)應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化學(xué)術(shù)委員會的學(xué)術(shù)地位。嘗試以學(xué)術(shù)委員會統(tǒng)領(lǐng)學(xué)科評定委員會、職稱委員會、教授委員會等學(xué)術(shù)組織，并通過制定規(guī)范性文件對其與行政組織的關(guān)系、其內(nèi)部自身性質(zhì)地位、決策權(quán)限等進(jìn)行明確，進(jìn)一步增強(qiáng)學(xué)術(shù)人員對學(xué)術(shù)資源的配置和使用權(quán)，要在體制上為學(xué)術(shù)權(quán)力

24、參與學(xué)校的決策管理定位，使之制度化和規(guī)范化，以避免隨意性。最后，以更好地發(fā)揮學(xué)術(shù)權(quán)力的作用為依據(jù)，建立咨詢與決策結(jié)果告知機(jī)制。事實上，教授參與學(xué)校學(xué)術(shù)事務(wù)的熱情取決于</p><p>　　3.處理好黨政權(quán)力與民主權(quán)力的關(guān)系，推進(jìn)民主管理與監(jiān)督機(jī)制 </p><p>　　黨的十八大報告提出“完善黨務(wù)公開、政務(wù)公開制度。保障人民知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)，是權(quán)力正確運行的重要保證”。完善大

25、學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，作為大學(xué)利益相關(guān)主體的師生民主管理與監(jiān)督權(quán)不可忽視，保障師生參與學(xué)校管理、監(jiān)督，確保師生對學(xué)校管理活動的知情權(quán)是民主管理與監(jiān)督的前提。 </p><p>　　首先，高校要按照黨的十八大要求，完善黨務(wù)公開、政務(wù)公開制度，堅持權(quán)力運行的公開化。高校黨政權(quán)力在行使權(quán)力過程中應(yīng)依法將權(quán)力運用依據(jù)、過程及結(jié)果通過網(wǎng)絡(luò)、公告欄等定期向?qū)W校利益相關(guān)者公開，增強(qiáng)社會公眾、師生對公共權(quán)力行使的知情權(quán)。其次，高校黨政

26、決策要堅持走群眾路線，凡涉及群眾切身利益的校級決策都要充分聽取群眾意見，保障師生群體的參與權(quán)。學(xué)校要進(jìn)一步加強(qiáng)對教職工代表大會、學(xué)生代表大會等民主參與形式的管理，加強(qiáng)規(guī)章制度建設(shè)，使民主管理與監(jiān)督做到有法可依、有章可循，切實賦予師生民主管理權(quán)力；要進(jìn)一步提升教授、學(xué)科帶頭人在教職工代表大會中的比重，提高教職工代表大會參會人員素質(zhì)，使教職工代表大會、學(xué)生代表大會等成為校內(nèi)重要監(jiān)督機(jī)構(gòu)，真正形成以權(quán)利制約權(quán)力的機(jī)制。此外，學(xué)校還要充分發(fā)揮咨

27、詢專家委員會等群體參與學(xué)校發(fā)展規(guī)劃的咨詢、監(jiān)督作用，積極調(diào)動各級基層黨組織、無黨派人士參與民主管理的工作積極性，使其與教職工代表大會、學(xué)生代表大會等一起構(gòu)成學(xué)校的監(jiān)督機(jī)制。 </p><p>　　事實上，完善大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)涉及大學(xué)內(nèi)部多元主體間利益的重新分配，涉及大學(xué)內(nèi)部管理體制與機(jī)制的完善和改革，是一項需要長期堅持的系統(tǒng)工程。因此，高校應(yīng)以貫徹落實《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》為契機(jī)，充分發(fā)揮章程在完善大學(xué)內(nèi)部