新型城鎮(zhèn)化若干問題研究

1、<p>　　新型城鎮(zhèn)化若干問題研究</p><p>　　[摘要]新型城鎮(zhèn)化已成為新時期重要的發(fā)展戰(zhàn)略。本文分析了新型城鎮(zhèn)化推進(jìn)過程中的預(yù)期收益和預(yù)期成本、推進(jìn)過程中的各種利益關(guān)系以及推進(jìn)過程中可能涉及的土地相關(guān)問題。在此基礎(chǔ)上，分析了新型城鎮(zhèn)化可能遭遇的障礙，提出了新型城鎮(zhèn)化得以順利推進(jìn)的必要前提。并提出，在新型城鎮(zhèn)化過程中，應(yīng)遵循帕累托原則、卡爾多改進(jìn)原則、羅爾斯公正原則、可持續(xù)性原則。 </p

2、><p>　　[關(guān)鍵詞]新型城鎮(zhèn)化 城鎮(zhèn)化動力 利益關(guān)系 土地相關(guān)問題 </p><p>　　[中圖分類號]F291 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A [文章編號]1004-6623（2013）04-0007-05 </p><p>　　中共十八大提出了新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的“新四化”目標(biāo)，并提出了相應(yīng)的政策目標(biāo)和具體舉措。穩(wěn)妥地推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，將是未來階段極具關(guān)鍵性

3、的發(fā)展問題。 </p><p>　　一、新型城鎮(zhèn)化基本目標(biāo) </p><p>　　及預(yù)期收益與預(yù)期成本 </p><p>　　新型城鎮(zhèn)化的主要目標(biāo)可以歸納為：構(gòu)建大城市、中小城市、小城鎮(zhèn)、農(nóng)村社區(qū)統(tǒng)籌發(fā)展和協(xié)調(diào)發(fā)展的空間格局；經(jīng)由新型城鎮(zhèn)化的承接，成熟城市產(chǎn)業(yè)及經(jīng)濟(jì)要素向周邊城鎮(zhèn)延伸、輻射、融合，使得成熟城市得以產(chǎn)業(yè)提升、功能優(yōu)化完善并進(jìn)一步發(fā)展；在保護(hù)基礎(chǔ)農(nóng)業(yè)及耕

4、地、生態(tài)環(huán)境為約束的前提下，推進(jìn)農(nóng)村城市化、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)化；實現(xiàn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的去差別化，促進(jìn)城鄉(xiāng)社會的協(xié)調(diào)發(fā)展；推進(jìn)城鄉(xiāng)二元體制的改革，縮小城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)差距，促進(jìn)城鄉(xiāng)人口、勞動力、要素的自由流動和雙向流動。 </p><p>　　城鎮(zhèn)化能否有效而持續(xù)地推進(jìn)，關(guān)鍵要看城鎮(zhèn)化帶來的“整體利益”和“整體成本”，主要包括以下內(nèi)容。 </p><p>　　1 城鎮(zhèn)化發(fā)展有城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、工業(yè)反哺

5、農(nóng)業(yè)、區(qū)域一體化三大動力。這些動力能否真正起到有效的作用，或者說，需要什么樣的機(jī)制才能使這些因素成為真正動力？從要素角度看，城鎮(zhèn)化的動力來源是：既有城市經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展的輻射效應(yīng)和擴(kuò)散效應(yīng)，既有城市區(qū)域過剩資源要素的流入，隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程擬城鎮(zhèn)化區(qū)域及其居民財富資本化之后的預(yù)期升值，周邊分散要素聚集帶來的聚集效應(yīng)，特定時期經(jīng)濟(jì)政策的支持效應(yīng)。從需求角度看，城鎮(zhèn)化的動力來源是：擬城鎮(zhèn)化區(qū)域及其居民預(yù)期收入水平大幅提高，消費水平和消費結(jié)構(gòu)的改進(jìn)帶

6、來的需求，隨著產(chǎn)業(yè)化而聚集人口的需求，擬城鎮(zhèn)化區(qū)域的特色引致城市居民的需求（包括城市居民向擬城鎮(zhèn)化區(qū)域的短中期流動或長期流動）。上述動力來源能否實現(xiàn)，關(guān)鍵在于能否通過人口和要素的聚集帶動經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)規(guī)模的擴(kuò)大、要素使用效率的提高、消費需求水平和規(guī)模的提高，進(jìn)而有效增加農(nóng)村剩余勞動力獲得相對較高收入的就業(yè)機(jī)會。最終體現(xiàn)在城鎮(zhèn)化能否有效增加城鎮(zhèn)化人口的收入水平。 </p><p>　　2 能否使既有城市人口、已入城卻仍沒

7、有擺脫農(nóng)民身份的人口、擬城鎮(zhèn)化區(qū)域人口、短期中期內(nèi)依然居住在農(nóng)村的人口，都有所受益，至少不受到負(fù)面損益？希望達(dá)成的目標(biāo)情形是：農(nóng)村人均耕作土地增加、獲得規(guī)模收益和提高效率的收益，城鎮(zhèn)化的公共設(shè)施的輻射效應(yīng)，農(nóng)產(chǎn)品價格上升所帶來的收益增加，農(nóng)村區(qū)域和農(nóng)民的轉(zhuǎn)移支付、社會福利或公共服務(wù)的增加。 </p><p>　　3 推動城鎮(zhèn)化的資金是否具有持續(xù)性？初始資金從何而來？政策性土地使用指標(biāo)的變現(xiàn)、地方發(fā)行特定用于推動城

8、鎮(zhèn)化的債券、基礎(chǔ)設(shè)施預(yù)期收益的抵押信貸以及其他融資方式，是可能的方式，但能否持續(xù)是必須事先評估和權(quán)衡的關(guān)鍵性問題。另一方面，人口城鎮(zhèn)化的動力是否可持續(xù)？如城市基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)、治安管理等城市社會系統(tǒng)、市容環(huán)境等社會服務(wù)系統(tǒng)以及其他社會基礎(chǔ)設(shè)施，是否會因資金成本過高而無法為居民提供完善的城鎮(zhèn)生活服務(wù)，使得居民總體生活質(zhì)量既低于成熟城市，也低于傳統(tǒng)農(nóng)村。 </p><p>　　4 能否避免超大城市人口過度密集的“大城市病

9、”而減少相應(yīng)的成本？如城市空間過大而導(dǎo)致居民通勤時間過長，進(jìn)而造成不合理的時間成本、交通成本、污染成本，過度物流所造成的各種成本。城鎮(zhèn)化能否對此有所改進(jìn)？ </p><p>　　5 能否有效縮小城鄉(xiāng)收入差距？能否有效解決或遏制因城鄉(xiāng)二元體制而長期積累的社會矛盾？希望達(dá)成的目標(biāo)是：增加處于城市平均收入與農(nóng)村平均收入之間的人口比重（亦即增加中等收入人口比重），從而減少防范社會矛盾爆發(fā)的成本。再者，城鎮(zhèn)化是否會使邊遠(yuǎn)農(nóng)

10、村更加邊緣化，使得非城鎮(zhèn)化居民承受著更大的成本？ </p><p>　　6 生態(tài)環(huán)境，是否會因城鎮(zhèn)化而帶來相應(yīng)的損失？損失可否承擔(dān)？如高消耗高污染的產(chǎn)業(yè)企業(yè)是否會轉(zhuǎn)移到新城鎮(zhèn)，新城鎮(zhèn)的治理污染設(shè)施和管理制度是否會滯后于產(chǎn)業(yè)發(fā)展和居民生活水平的提高，治理污染設(shè)施是否會由于企業(yè)規(guī)模較小或經(jīng)濟(jì)總量規(guī)模較小而無法達(dá)到規(guī)模治理效益、集約治理效益。毋庸諱言，城鎮(zhèn)化將帶來一定程度的“生態(tài)環(huán)境成本”，關(guān)鍵在于城鎮(zhèn)化規(guī)劃時，必須以

11、生態(tài)承載力為依據(jù)，形成具有硬約束性的污染排放總量限制。這樣也就限定了生態(tài)環(huán)境成本的可承受水平。 </p><p>　　二、新型城鎮(zhèn)化過程的利益關(guān)系 </p><p>　　新型城鎮(zhèn)化得以實現(xiàn)的邏輯前提是什么？筆者認(rèn)為最根本的要求是，擬城鎮(zhèn)化區(qū)域的要素收益率要接近城市。擬城鎮(zhèn)化區(qū)域居民的全福利水平，與城市居民相同，預(yù)期收益率趨同，實際收益率趨同。 </p><p>　　

12、城鎮(zhèn)化直接的主體是擬推進(jìn)城鎮(zhèn)化區(qū)域及居民，而同時必然涉及的利益主體還包括既有城市區(qū)域及其居民，依然作為農(nóng)業(yè)區(qū)域的農(nóng)村及其居民。新型城鎮(zhèn)化，應(yīng)以縮小城鄉(xiāng)居民的“差別化”為突破口，主要解決以下問題。 </p><p>　　1 城鎮(zhèn)化居民與原有城鎮(zhèn)居民的無差別化問題。在當(dāng)前二元政策體制下，農(nóng)民轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)居民存在著諸多體制機(jī)制的制約，只有在戶籍制度或戶籍制度所包含的“差別化”有明顯改善的情形下，城鎮(zhèn)化才有可能得以穩(wěn)妥的推

13、進(jìn)，否則都是“有缺陷”的城鎮(zhèn)化。必須明確，城鎮(zhèn)化不是簡單地把低收入的農(nóng)村居民轉(zhuǎn)化為低收入的城鎮(zhèn)居民，也不是為城市工商業(yè)發(fā)展需要提供低價格的勞動力，以及為城市居民提供低價格的服務(wù)，提高擬轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)居民中農(nóng)民群體的公平平等的就業(yè)機(jī)會及其收入水平，是城鎮(zhèn)化的基本目標(biāo)。把已經(jīng)具有穩(wěn)定職業(yè)的“農(nóng)民工”及其家庭轉(zhuǎn)化為無差別的城市居民，實現(xiàn)農(nóng)民工在子女教育、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生等方面享有無差別待遇，是城鎮(zhèn)化政策的首要任務(wù)，對于“城鄉(xiāng)二元政策體系”沒有任

14、何觸及甚至是有所強(qiáng)化的城鎮(zhèn)化政策都是無效的。只有當(dāng)既有的“農(nóng)民工”轉(zhuǎn)化為無差別化的城鎮(zhèn)居民完成后，才有可能不斷吸納新的“農(nóng)民工”并逐步將之轉(zhuǎn)化為無差別化的城鎮(zhèn)居民?！白屴r(nóng)民進(jìn)城進(jìn)得來、留得下、有尊嚴(yán)”，不是一句口號，而是新型城鎮(zhèn)化的基本前提。 　　2 城市、擬城鎮(zhèn)化區(qū)域、農(nóng)村區(qū)域之間的差別弱化問題。新型城鎮(zhèn)化，應(yīng)有明確弱化城鄉(xiāng)分割的既有現(xiàn)狀的政策方向，有效促</p><p>　　3 城鎮(zhèn)化的短期發(fā)展與長期發(fā)展問

15、題。城市發(fā)展過程出現(xiàn)的各種問題：房價高漲、交通擁堵、環(huán)境污染、市民生活壓力不斷增大、農(nóng)民工難以完全融入城市社會等，發(fā)展中小城鎮(zhèn)未必就一定能夠規(guī)避。如果城鎮(zhèn)化也以一種過速方式發(fā)展，即使不是大城市，也同樣會導(dǎo)致類似問題的累積。城鎮(zhèn)化的一個重要目標(biāo)是公共服務(wù)的均等化，但能夠提供公共資源的能力是有限的，如果城鎮(zhèn)化依然高速推進(jìn)，那么公共服務(wù)或者無法均等化，或者是低水平的，或者以拉高房地產(chǎn)價格的方式得到短期的發(fā)展而透支未來。國外關(guān)于城市化研究的一個

16、問題是：低收入群體適合居住在小城鎮(zhèn)，還是適合居住在大城市？有研究表明低收入者更適合居住在大城市。因為在大城市要求每個居民分?jǐn)偟墓卜?wù)成本較低，而小城鎮(zhèn)要求每個居民分?jǐn)偟墓卜?wù)成本則較高，因此只有中高收入者才能負(fù)擔(dān)得起公共服務(wù)分?jǐn)偝杀?。隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，房價高企必然使中國城鎮(zhèn)化也將面臨類似的問題，失地農(nóng)民可能的發(fā)展方向依然是進(jìn)入大城市成為農(nóng)民工、臨時工，而未必能夠在小城鎮(zhèn)安居樂業(yè)。如果把城鎮(zhèn)化作為一個高速發(fā)展的目標(biāo)，那么，在未來一段時

17、期內(nèi)，城鎮(zhèn)化無可避免地演變?yōu)楦鞯卮笠?guī)模城鎮(zhèn)土地開發(fā)，造成資源嚴(yán)重浪費、生態(tài)嚴(yán)重破壞、環(huán)境</p><p>　　4 城鎮(zhèn)化區(qū)域與周邊大中城市的關(guān)系問題。其一，新城鎮(zhèn)的規(guī)劃建設(shè)，在結(jié)構(gòu)、功能、與城市的關(guān)系、產(chǎn)業(yè)方向等方面，要有準(zhǔn)確定位。各個城鎮(zhèn)一定要形成自身無可替代的特色（要持久地堅持這一特色）。其二，要通過適當(dāng)?shù)闹贫葎?chuàng)新，讓潛在投資者和居民，成為新城鎮(zhèn)設(shè)計者、參與者、利益分享者。其三，各個城鎮(zhèn)之所以有可能圍繞城市發(fā)

18、展起來，就是要解決城市現(xiàn)有的各種瓶頸。城鎮(zhèn)的規(guī)劃建設(shè)，從一開始就要避免重蹈城市瓶頸的覆轍。其四，房地產(chǎn)繁榮、商業(yè)繁榮，應(yīng)是新城鎮(zhèn)整體產(chǎn)業(yè)繁榮發(fā)展后的成果。而不是發(fā)展的先行條件。 </p><p>　　三、新型城鎮(zhèn)化過程中的土地問題 </p><p>　　1 地方政府的土地收益及其利益關(guān)系問題，推進(jìn)城鎮(zhèn)化改革，必然涉及農(nóng)村土地制度、城鄉(xiāng)二元戶籍制度改革等一系列重大改革，勢必觸動既得利益群體，

19、首當(dāng)其沖的是地方各級政府的土地利益。之前階段，地方政府主導(dǎo)了土地開發(fā)，并成為了土地利益中的最大既得利益者。而土地征收與出讓價格的“剪刀差”使農(nóng)民的土地收益受損，影響了城鎮(zhèn)化進(jìn)程（確切地說是影響了城鎮(zhèn)化的完善性和可持續(xù)性）。地方政府的土地收益，本應(yīng)用于與教育、社會保障、醫(yī)療等諸多公共服務(wù)掛鉤的農(nóng)村人口城市化方面，使農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口成為無差別的城市人口，但事實上這一土地收益資金被“挪用”于城市建設(shè)的其他方面。新型城鎮(zhèn)化，地方政府的財政負(fù)擔(dān)可想而

20、知。 </p><p>　　2 基本耕地保障的責(zé)任與利益關(guān)系問題，城鎮(zhèn)化過程中，除了農(nóng)村人口的城鎮(zhèn)化之外，還有農(nóng)村土地的“城鎮(zhèn)化”問題。“城鎮(zhèn)化”的土地，無外乎幾種用途：保留為耕地或生態(tài)功能土地；轉(zhuǎn)化為房地產(chǎn)及工商業(yè)用地；轉(zhuǎn)化為交通等基礎(chǔ)設(shè)施用地。不同用途的土地，其經(jīng)濟(jì)利益有著極大的差別，單純從經(jīng)濟(jì)利益角度來看，各個主體都有意愿在城鎮(zhèn)化的名義下將土地轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)利益最高的房地產(chǎn)及工商業(yè)用地。但從國家和宏觀整體的角度

21、來看，保留基本規(guī)模的耕地和生態(tài)功能土地是整體經(jīng)濟(jì)社會正常運行和發(fā)展的必要前提。所以，從宏觀角度來看，基本規(guī)模的耕地和生態(tài)功能土地并不是需不需要保留的問題，而是如何協(xié)調(diào)各種用途土地相關(guān)群體利益關(guān)系的問題。筆者認(rèn)為，“堅守18億畝耕地紅線”是必要的，但是，宏觀經(jīng)濟(jì)應(yīng)當(dāng)通過適當(dāng)?shù)膮f(xié)調(diào)政策措施，使各種用途土地的收益實現(xiàn)均衡。應(yīng)當(dāng)著力解決這樣一些問題：一是基本的耕地面積必須保障。但必須在耕地與其他用地之間，實現(xiàn)同一市場均衡的條件下來保障。而不是通

22、過“18億畝紅線”的強(qiáng)制管制，來強(qiáng)化“歧視性的二元土地制度”，進(jìn)而剝奪農(nóng)民的土地利益。不應(yīng)當(dāng)把堅守耕地紅線的責(zé)任簡單地落實在農(nóng)民身上。二是在同一土地市場均衡的狀況下，糧食的</p><p>　　3 高房價與城鎮(zhèn)化的可持續(xù)性問題。過去的發(fā)展，以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)帶動產(chǎn)業(yè)進(jìn)入、進(jìn)而帶動人口進(jìn)入和區(qū)域繁榮。高房價往往成為城市土地“增值”基本途徑。這個途徑是不可持續(xù)的。以房地產(chǎn)帶動新城鎮(zhèn)繁榮的發(fā)展模式，開發(fā)商的逐利、消費者的從

23、眾消費心理和逐利的投機(jī)心理、政府加快發(fā)展速度的寬松信貸政策，都存在不同程度的非理性÷這種發(fā)展模式的社會后果是：財富畸形地體現(xiàn)到房產(chǎn)業(yè)上，進(jìn)入新城鎮(zhèn)的居民普遍地成為“房奴”——窮畢生之力供房，抑制居民生活品質(zhì)的提高，也使得城鎮(zhèn)化后繼乏力而發(fā)展難以持續(xù)。由此可見，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、吸引產(chǎn)業(yè)進(jìn)入、吸引人口進(jìn)入、土地房產(chǎn)價格，這幾個因素之間應(yīng)尋找到一個協(xié)調(diào)的發(fā)展方式，強(qiáng)化任何一個方面（以任何一個因素為著重點）都必然帶來難以持續(xù)的后果。

24、　　四、城鎮(zhèn)化與擴(kuò)大需求的有效結(jié)合 </p><p>　　以往擴(kuò)大內(nèi)需帶動經(jīng)濟(jì)增長都著眼于城市。而未來一段時期的擴(kuò)大內(nèi)需要著眼于城鎮(zhèn)化。城鎮(zhèn)化最直接的目的是要擴(kuò)大內(nèi)需進(jìn)而帶動經(jīng)濟(jì)增長。制度改革、財政投入、稅收減免是撬動農(nóng)村內(nèi)需必不可少的手段。具體舉措可以考慮以下方面。 </p><p>　　1 要擴(kuò)大新城鎮(zhèn)需求，就必須有效增加新城鎮(zhèn)化居民的收入和周邊農(nóng)村居民收入水平。新城鎮(zhèn)化居民的收入水平

25、提高主要依靠新城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)化帶來的就業(yè)來實現(xiàn)。而周邊農(nóng)村居民的收入水平，除了同家層面上對堅守“耕地”的農(nóng)民作出必要補(bǔ)償外，很重要的一個方面，就是農(nóng)村居民放棄經(jīng)濟(jì)開發(fā)而保護(hù)生態(tài)的“貢獻(xiàn)”，需要得到生態(tài)受益區(qū)域的補(bǔ)償。只有這兩方面的轉(zhuǎn)移支付從制度到實際操作都到位，農(nóng)民收入水平才能夠穩(wěn)步增加，新城鎮(zhèn)的總需求也將相應(yīng)增加。 </p><p>　　2 城鎮(zhèn)化的人口，并不僅僅是為了城市居民日益增長的服務(wù)需求，同時也要讓更多的農(nóng)村

26、居民逐步享受到城市居民的生活水平和服務(wù)水平，農(nóng)村社區(qū)及其非農(nóng)化服務(wù)，是城鎮(zhèn)化的另一方式。在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌公共投資、公共服務(wù)一體化的目標(biāo)下，強(qiáng)化農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施的投資建設(shè)，如安全飲用水工程、無害化垃圾處理工程、醫(yī)療教育養(yǎng)老事業(yè)、生態(tài)維護(hù)工程等，一方面要給農(nóng)村居民帶來更多更好的公共服務(wù)，另一方面則要更多地使用當(dāng)?shù)貏趧恿Σ橹峁╅L期的公共服務(wù)就業(yè)。 </p><p>　　3 農(nóng)村居民單向流向城鎮(zhèn)，是城鎮(zhèn)化的傳統(tǒng)思維。城鎮(zhèn)化

27、是城鄉(xiāng)公共服務(wù)的一體化和均等化前提下的城鎮(zhèn)化。城鄉(xiāng)公共投資、公共服務(wù)一體化與均等化之后，城市居民、農(nóng)村居民可自由選擇居住地并可自由地流動。在這一目標(biāo)下，城鄉(xiāng)雙向流動或許是未來的重要發(fā)展方向。部分城市居民因?qū)τ卩l(xiāng)村環(huán)境質(zhì)量、休閑式農(nóng)耕活動、季節(jié)性休閑等偏好，有“下鄉(xiāng)”的需求。只要土地制度、戶籍制度、社會保障和公共服務(wù)等方面有所變革，那么“農(nóng)村莊同”就極有可能發(fā)展起來，由此而帶動相關(guān)各種服務(wù)的需求，或許能夠帶動農(nóng)村新社區(qū)的發(fā)展。這可能是城鎮(zhèn)

28、化擴(kuò)大內(nèi)需、帶動經(jīng)濟(jì)增長的一種方式。 </p><p>　　4 經(jīng)濟(jì)學(xué)理論表明差別定價有利于擴(kuò)大需求。在可區(qū)分消費需求市場的情形下，實現(xiàn)城鄉(xiāng)產(chǎn)品服務(wù)的差別定價，有利于農(nóng)村消費需求的擴(kuò)張甚至帶動農(nóng)村社區(qū)的形成。如城市與農(nóng)村的用電，可以采取農(nóng)村電價低于城市電價的差別方式，這樣將有利于農(nóng)村居民相關(guān)產(chǎn)品需求的擴(kuò)張。其他方面的消費品，也可以采取類似的差別定價方式來帶動新城鎮(zhèn)的需求。 </p><p>

29、;　　五、協(xié)調(diào)城鎮(zhèn)化相關(guān)利益關(guān)系的基本原則 </p><p>　　筆者認(rèn)為，“城鎮(zhèn)化”應(yīng)當(dāng)是一種促進(jìn)發(fā)展的戰(zhàn)略思路，但不應(yīng)把“城鎮(zhèn)化率”作為具體目標(biāo)來落實?！俺擎?zhèn)化率”更大程度上應(yīng)當(dāng)是發(fā)展和改革的成果，而不應(yīng)是發(fā)展和改革的直接動力。在推進(jìn)城鎮(zhèn)化的過程中，應(yīng)有效協(xié)調(diào)各方面利益關(guān)系。筆者認(rèn)為，在新型城鎮(zhèn)化過程中應(yīng)遵循四個原則，帕累托原則（即，通過城鎮(zhèn)化過程中實現(xiàn)某一方利益時以不損害其他方的利益為前提，如不損害邊遠(yuǎn)農(nóng)村