行政管理畢業(yè)論文建立和完善我國生態(tài)補償制度的對策思路

1、<p><b>　　本科畢業(yè)論文</b></p><p><b>　　（20 屆）</b></p><p>　　建立和完善我國生態(tài)補償制度的對策思路</p><p>　　所在學院 </p><p>　　專業(yè)班級 行

2、政管理 </p><p>　　學生姓名 學號 </p><p>　　指導教師 職稱 </p><p>　　完成日期 年 月 </p><p><b>　　目 錄</

3、b></p><p><b>　　摘 要1</b></p><p>　　Abstract1</p><p><b>　　前 言2</b></p><p>　　一、生態(tài)補償?shù)慕缍?</p><p>　?。ㄒ唬┥鷳B(tài)補償?shù)亩x2</p><p&

4、gt;　?。ǘ┥鷳B(tài)補償?shù)脑瓌t3</p><p>　?。ㄈ┥鷳B(tài)補償?shù)姆绞?</p><p>　　二、錫林郭勒草原生態(tài)補償政策實踐4</p><p>　?。ㄒ唬┚┙蝻L沙源治理4</p><p>　?。ǘ﹪廪D移戰(zhàn)略4</p><p>　?。ㄈ┙?、休牧、輪牧5</p><p>&

5、lt;b>　?。ㄋ模┥鷳B(tài)移民5</b></p><p>　　三、錫林郭勒草原生態(tài)補償中存在的問題6</p><p>　　（一）缺乏法律保障和規(guī)范的制度體制6</p><p>　?。ǘ┥鷳B(tài)補償方式單一6</p><p>　?。ㄈ┭a償不足，補償標準模糊7</p><p>　?。ㄋ模┥鷳B(tài)補償?shù)?/p>

6、監(jiān)管機制不健全7</p><p>　?。ㄎ澹┭a償缺乏長效性和激勵手段8</p><p>　　四、錫林郭勒草原生態(tài)補償建議8</p><p>　　（一）科學合理的制定補償政策8</p><p>　?。ǘ┩晟粕鷳B(tài)補償?shù)姆芍贫群脱a償程序9</p><p>　?。ㄈ嵭姓哐a助9</p><

7、;p>　?。ㄋ模┙⒑侠淼募顧C制9</p><p>　?。ㄎ澹┩貙捬a償資金來源渠道10</p><p>　?。┘哟蠹夹g投入力度10</p><p><b>　　小 結10</b></p><p><b>　　參考文獻10</b></p><p>　　[

8、摘 要] 生態(tài)補償是近些年來出現(xiàn)的有效保護和治理生態(tài)環(huán)境的新型手段，旨在通過運用行政、市場、法律、經(jīng)濟、技術等綜合手段，對環(huán)境進行治理和保護。由于我國生態(tài)補償?shù)睦碚摵蛯嵺`相對落后，在錫林郭勒草原生態(tài)補償中還存在著法律和相關機制缺失、補償方式單一、缺乏監(jiān)管和激勵機制等制度漏洞。為此，應該克服社會經(jīng)濟發(fā)展的局限性，建立完整的生態(tài)補償?shù)姆芍贫群脱a償程序、實行政策補助、建立合理的激勵機制、拓寬補償資金來源渠道、加入技術投入力度等，完善生態(tài)補償

9、制度，最終實現(xiàn)人與自然的和諧發(fā)展。</p><p>　　[關鍵詞] 錫林郭勒草原；生態(tài)補償；可持續(xù)發(fā)展； </p><p>　　Abstract: The ecological compensation is one of the new method which in recent years the effective protection and management in the

10、ecological environment . Aims to use administration, market, law, economy and technology, comprehensive measures to control and protect the environment. Because our country ecological compensation theory and practice is

11、relatively backward, demonstrated in grassland ecological compensation still exists laws and relevant mechanism loss, unitary compensation method, r</p><p>　　Key words: Xilin Gol Grassland; ecological compen

12、sation; sustainable development; </p><p><b>　　前言</b></p><p>　　內(nèi)蒙古草原是中國重要草原區(qū)之一，是我國北方重要的綠色生態(tài)屏障，具有極其重要的生態(tài)作用和戰(zhàn)略地位。錫林郭勒草原位于內(nèi)蒙古中東部，地處內(nèi)蒙古錫林郭勒盟境內(nèi)，是內(nèi)蒙古草原的重要組成部分，也是世界著名優(yōu)良草原之一。錫林郭勒草原地處華北地區(qū)西風帶，是

13、我國北方一道重要的綠色生態(tài)屏障，是不亞于三北防護林的第二生態(tài)保護帶，對維持整個華北地區(qū)的生態(tài)環(huán)境起著十分重要的作用。錫林郭勒草原畜牧業(yè)歷史悠久，是我國重要的畜牧業(yè)養(yǎng)殖基地，為社會提供了大量的畜產(chǎn)品。然而，在近幾十年經(jīng)濟社會高速發(fā)展的同時，由于一系列的自然和人為原因，錫林郭勒草原生態(tài)系統(tǒng)遭遇前所未有的破壞。而且，隨著近年來牧業(yè)人口不斷增加，牲畜頭數(shù)也迅速增長，人均擁有草場資源不斷減少。長期的過度放牧，導致草場壓力不斷增加，草原退化、沙化嚴

14、重，草場生產(chǎn)力逐年下降，草原生態(tài)系統(tǒng)功能不斷減弱。從2001年起，國家和錫林郭勒盟開始有計劃地對草地資源過度開發(fā)予以補償，旨在建立一種環(huán)境管理機制來調整相關利益主體的環(huán)境利益以及經(jīng)濟利益的分配關系，從而激勵生態(tài)保護行為，維護國家的生態(tài)安全。隨著“京津風沙源治理”、“退耕還林還草”、“圍封轉移”等一系列生態(tài)補償政策的實施</p><p><b>　　一、生態(tài)補償?shù)慕缍?lt;/b></p>

15、;<p>　?。ㄒ唬┥鷳B(tài)補償?shù)亩x</p><p>　　隨著全球環(huán)境問題的日益嚴峻，生態(tài)補償成為國內(nèi)外許多專家學者多年來持續(xù)關注的焦點。由于對生態(tài)補償?shù)谋姸嘌芯空呱婕岸喾N不同的學科，學科之間存在巨大的差異，所以，各學科的研究者從不同角度界定生態(tài)補償，所以，“生態(tài)補償”具有不同的含義。</p><p>　　《環(huán)境科學大辭典》主張，自然生態(tài)補償 (Natural Ecologi

16、c Compensation)就是“生物有機體、種群、群落或生態(tài)系統(tǒng)受到干擾時，所表現(xiàn)出來的緩和干擾、調節(jié)自身狀態(tài)使生存得以維持的能力，或者可以看作生態(tài)負荷的還原能力”［1］。這可以說是關于生態(tài)補償研究的早期的定義了，它所強調的是自然的自我調節(jié)和恢復能力，并沒有人類活動的參與。在以后對生態(tài)補償?shù)难芯窟^程中，各學者的研究內(nèi)容逐步由“自然生態(tài)系統(tǒng)對于干擾的敏感性和恢復能力”轉變?yōu)椤按龠M生態(tài)環(huán)境保護的經(jīng)濟手段和機制”。從21世紀開始，各方面對

17、于生態(tài)補償?shù)母拍罱缍ㄩ_始趨于一致，普遍認為生態(tài)補償除了包括“損害者付費，受益者補償”之外，還應該同時包括對于損害者的懲罰和對保護者的激勵。目前學界普遍流行的生態(tài)補償概念是指，“通過對損害(或保護)資源環(huán)境的行為進行收費(或補償)，提高該行為的成本(或收益)，從而激勵損害(或保護)行為的主體減少(或增加)因其行為帶來的外部不經(jīng)濟性(或外部經(jīng)濟性)，達到保護資源的目的”［2］。</p><p>　?。ǘ┥鷳B(tài)補償?shù)脑?/p>

18、則</p><p>　　生態(tài)補償是實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境與經(jīng)濟社會平衡、穩(wěn)定、可持續(xù)發(fā)展的重要手段，其目的是改變當前發(fā)展經(jīng)濟過程中不計后果的經(jīng)濟發(fā)展觀念，促進區(qū)域平衡和社會公平，實現(xiàn)人與自然協(xié)調可持續(xù)發(fā)展。因此，在平衡各方利益的基礎上建立合理的生態(tài)補償原則是建立生態(tài)補償制度的前提。目前，在世界范圍內(nèi)普遍得到認同的原則是“公平公正原則”、“誰保護、誰受益，誰污染、誰付費原則”和“可持續(xù)性原則”。</p><

19、;p>　　生態(tài)補償?shù)墓皆瓌t不僅包括人類的代內(nèi)公平和代際公平，而且包括人與生物的公平和人與自然環(huán)境的公平。人類的生存發(fā)展依托于自然，人在謀求自身發(fā)展時，不能以破壞自然環(huán)境為代價。同時，環(huán)境資源是人類共有的財富，所有人應該具有平等利用環(huán)境資源的機會和權利。人類在利用自然資源發(fā)展自身的同時，不能損害他人利益，否則就應該給利益受損者相應的補償。</p><p>　　生態(tài)環(huán)境保護者和建設者在保護、建設環(huán)境中的付出應

20、該由受益地區(qū)做出補償；破壞環(huán)境的人也理應為其破壞環(huán)境的行為付出代價，應該向那些因其破壞環(huán)境而受到損失的受害者提供賠償。這一原則體現(xiàn)了生態(tài)環(huán)境的保護者是受益主體，生態(tài)環(huán)境的破壞者是付費主體。這一原則的施行，對因為生態(tài)保護而喪失發(fā)展機會的利益受損害或付出經(jīng)濟代價的地區(qū)或者個人予以合理的經(jīng)濟補償，以平衡他們和受益地區(qū)的經(jīng)濟利益關系，縮短地區(qū)之間的收入差異，實現(xiàn)各地區(qū)的協(xié)調發(fā)展，為那些因保護生態(tài)環(huán)境犧牲自身發(fā)展機會的地區(qū)繼續(xù)保護環(huán)境奠定物質基礎

21、，由以往的“先污染后治理”、“先破壞后整治”的生態(tài)治理模式逐漸向“預防為主”的生態(tài)保護模式轉變。</p><p>　　生態(tài)補償?shù)淖罱K目的是實現(xiàn)人與自然的協(xié)調可持續(xù)發(fā)展。其中，自然系統(tǒng)的可持續(xù)是“自然-經(jīng)濟-社會”這一復合系統(tǒng)的物質基礎。只有在保證自然系統(tǒng)可持續(xù)的前提下，經(jīng)濟和社會才可能實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。生態(tài)補償機制要以防治生態(tài)破壞、走綠色可持續(xù)發(fā)展道路為目標，以生態(tài)環(huán)境的恢復和整治為主要內(nèi)容，以市場調節(jié)為手段，以法

22、律保障為前提，實現(xiàn)自然社會、人類社會、資源社會的和諧發(fā)展。</p><p>　?。ㄈ┥鷳B(tài)補償?shù)姆绞?lt;/p><p>　　目前，在國際上，生態(tài)補償?shù)姆绞街饕袃深悾阂皇且哉徺I為主導的支付體系；二是運用市場手段來實現(xiàn)的生態(tài)補償［3］。</p><p>　　政府主導模式主要指中央和地方政府通過公共財政支付和行政手段等直接對生態(tài)環(huán)境項目建設進行補償，由政府來購買社會需

23、要的生態(tài)環(huán)境服務資源，然后提供給社會成員。購買生態(tài)環(huán)境服務資源的資金主要來自財政、有針對性稅收或者基金、國債、國際援助等。政府主導的公共支付補償模式是目前采取的生態(tài)補償主要模式。政府主導模式可以較好地利用地區(qū)間的有利資源，在區(qū)域統(tǒng)籌方面具有較大優(yōu)勢，但由于受到政府財政能力、管理能力等因素的制約，補償?shù)姆秶脱a償?shù)纳疃扔邢蕖?lt;/p><p>　　以市場為主導的生態(tài)補償方式主要包括自組織的私人交易、開放的市場貿(mào)易和生

24、態(tài)標記。當生態(tài)環(huán)境服務的受益方較少而且很明顯的時候，發(fā)生在受益方和支付方之間的直接交易就是自組織的私人交易，這種交易一般限定在一定的范圍和透明度內(nèi)，常見于較小流域上下游之間、產(chǎn)權比較明確的森林生態(tài)系統(tǒng)與其周邊收益地區(qū)之間等；開放的市場貿(mào)易常用于交易能夠被量化的自然商品(如溫室氣體等)，多數(shù)情況下，買方和賣方的數(shù)量較多不容易確定，但是這種交易必須在政府的明確允許下進行。以市場為主導的生態(tài)補償多具有靈活性強、補償方式多樣和補償充分等特點，但

25、也會受公眾意識的制約。生態(tài)標記是實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境服務付費的間接支付方式，如果消費者愿意以更高的價格購買通過生態(tài)標記認證的產(chǎn)品時，實際上他己經(jīng)為伴隨生產(chǎn)商品時所提供的生態(tài)環(huán)境服務付費了。生態(tài)標記制度是目前國際上普遍實行的環(huán)境友好型產(chǎn)品的認證制度。</p><p>　　二、錫林郭勒草原生態(tài)補償政策實踐</p><p>　　錫林郭勒草原位于內(nèi)蒙古自治區(qū)的中部，主要包括東部草甸草原、中部典型草原、西部

26、荒漠半荒漠草原的三個草原亞帶，草場總面積占全盟土地總面積的95.08%；地貌結構以高平原為主，兼有低丘陵、盆地和沙地，海拔高，距海遠，具有寒冷、風大、雨少的氣候特點。從20世紀70年代開始，錫林郭勒草原生態(tài)環(huán)境急劇惡化，退化沙化草場占草場總面積的60%以上［4］。特別是1999—2001年連續(xù)三年的特大自然災害，使長期積聚的生態(tài)問題集中凸顯：草原植被嚴重退化沙化，沙塵暴頻繁發(fā)生，生態(tài)環(huán)境急劇惡化。特別是由于連年干旱，加上蝗蟲、大風災害頻

27、繁發(fā)生，使錫林郭勒草原成為揚沙和沙塵暴的主要沙源地，直接危及京津乃至華北地區(qū)的生態(tài)安全。在這種情況下，建立草原生態(tài)補償機制、有效恢復草原生態(tài)，就顯得尤為迫切和重要。為了有效治理風沙災害，恢復草原生態(tài)環(huán)境，從2001年開始，國家決定根據(jù)風沙來源啟動京津風沙源治理工程，錫林郭勒盟生態(tài)治理由此展開。</p><p>　　（一）京津風沙源治理</p><p>　　為了轉變畜牧業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營方式，從根本

28、上改善草原地區(qū)生態(tài)環(huán)境，錫林郭勒盟在國家和自治區(qū)的大力支持下，先后啟動實施了以京津周邊風沙源治理為重點的各項生態(tài)建設項目。環(huán)北京地區(qū)防沙治沙試點示范工程自2000年啟動伊始，國家和自治區(qū)就把錫林郭勒盟列入生態(tài)治理的重點區(qū)域。京津風沙源治理工程計劃用10年時間(2001年---2010年)，通過采取多種措施，對已遭破壞的區(qū)域進行恢復，對正面臨危機的區(qū)域進行保護［5］。封沙育林、退牧還草、退牧還林、舍飼禁牧等措施的實施，大大減輕了草原地區(qū)生

29、態(tài)環(huán)境的壓力，明顯改善了錫林郭勒草原的生態(tài)環(huán)境；對現(xiàn)有植被的保護、人工造林、飛播造林、草地治理等生物措施和生態(tài)移民等工程措施，使植被覆蓋率增加，正在遭受或存在潛在沙化危機的土地得到基本治理。以上種種措施的施行，使風沙天氣和沙塵天氣明顯減少，京津及周邊地區(qū)的生態(tài)有了明顯改觀，從整體上減緩甚至消除了土地沙化的擴展趨勢。</p><p><b>　?。ǘ﹪廪D移戰(zhàn)略</b></p>

30、<p>　　隨著國家隊生態(tài)草原的關注，遏制亂放濫牧成為維護草原生態(tài)平衡的重要舉措。從2002年開始，國家和自治區(qū)啟動了以建設項目投入為依托，以“圍封禁牧、收縮轉移、集約經(jīng)營”為主要內(nèi)容的圍封轉移戰(zhàn)略，把錫林郭勒全盟劃分為“四區(qū)六帶十四基點”［6］?！八膮^(qū)”，即圍封禁牧區(qū)、休牧輪牧區(qū)、沙地治理區(qū)和退耕還林還草區(qū)?！傲鶐А保丛跍喩七_克沙地南、北緣和交通干線兩側，建設“四橫兩縱”綠色生態(tài)屏障?！笆幕c”，即對錫林郭勒盟的十四個

31、旗縣區(qū)所在地的城區(qū)周圍有計劃、分步驟地實行圍封禁牧，建設草、灌、喬等多種植被相結合的城市生態(tài)防護體系。在圍封轉移工作開展過程中，錫林郭勒盟制定了“三步九年”的規(guī)劃目標，即第一步:2002年--2004年，30萬公頃草場實行圍封禁牧，250萬公頃草場實行春季休牧，20萬公頃草場實行劃區(qū)輪牧，1.2萬公頃農(nóng)田退耕還林還草；“四區(qū)、六帶、十四基點”綠色生態(tài)防護體系基本成型。累計治理面積100萬公頃以上，占全盟總面積的40%左右；第二步，200

32、5年--2007年，實現(xiàn)全盟可利用草場春季全部休牧，并逐年擴大輪牧區(qū)，推進農(nóng)牧業(yè)集約化、產(chǎn)業(yè)化程度；第三步，2008年--2010年，計劃使荒漠</p><p>　?。ㄈ┙痢⑿菽?、輪牧</p><p>　　自實施圍封轉移戰(zhàn)略開始，錫林郭勒盟就把禁牧、輪牧、休牧作為牧區(qū)長期堅持的一項基本制度，尤其是春季休牧，對草原生態(tài)環(huán)境的改善與維持尤為重要。通過對草原進行大面積圍封，有計劃、分步驟地實

33、行輪牧，對國家投資建設的重點生態(tài)建設項目區(qū)和自然保護區(qū)、生態(tài)恢復禁牧區(qū)、生態(tài)移民遷出區(qū)和封育區(qū)、“四橫兩縱”六條封育帶、“十四基點”建設區(qū)和退耕還林封山育林保護區(qū)這6個區(qū)域和農(nóng)區(qū)長期嚴格禁牧［8］。對于生態(tài)條件相對較好的牧區(qū)，實行草場圍欄化，逐步由游牧變?yōu)榘胗文?，加強棚圈、水利等基礎設施建設，切實實行劃區(qū)輪牧或春季休牧。而在條件優(yōu)越的牧區(qū)，在結合休牧、輪牧的同時，適當推廣農(nóng)牧業(yè)項目，采取牧民自籌，國家和自治區(qū)扶持的方式，加快推進標準化劃

34、區(qū)輪牧，逐步實現(xiàn)“常輪常休”。大力發(fā)展舍飼畜牧業(yè)和特色種植業(yè)，爭取實現(xiàn)牧區(qū)由單一種植業(yè)和游牧業(yè)，向“以種促牧、種養(yǎng)結合、多種經(jīng)營”的生產(chǎn)經(jīng)營的轉變［9］。</p><p><b>　　（四）生態(tài)移民</b></p><p>　　在國家和自治區(qū)人民開始對草原生態(tài)進行保護和改善的同時，錫林郭勒盟在“圍封轉移戰(zhàn)略”的指導下實施了生態(tài)移民工程，引導牧民向水源條件較好、天氣狀況

35、穩(wěn)定、通路、通電的地方集中［10］。以生態(tài)移民、異地搬遷移民、扶貧移民和舍飼禁牧項目為基本點，重點在經(jīng)濟相對較發(fā)達的城鎮(zhèn)周邊或牧民相對集中的農(nóng)牧業(yè)園區(qū)，將部分農(nóng)牧民轉移出來，以從事諸如奶牛養(yǎng)殖、肉牛養(yǎng)殖、大棚蔬菜種植或二、三產(chǎn)業(yè)。在與牧區(qū)牧民公平商議的基礎上，嘗試通過以草牧場經(jīng)營權有償退出的辦法，對自愿轉移并同意買斷草牧場經(jīng)營使用權的牧民，參照國家相關的征用草牧場相關的補償政策，通過一次性有償補助進行合理補償，并進行妥善安置。最大限度的

36、滿足牧民的合理要求，爭取在最大范圍內(nèi)良好運行生態(tài)移民戰(zhàn)略，以徹底解放“傷痕累累”的牧區(qū)草原。</p><p>　　此外，錫林郭勒盟還開展多項活動，如“陽光工程”、“青年進城創(chuàng)業(yè)行動”等對農(nóng)牧民進行培訓，用以引導牧民向城鎮(zhèn)二、三產(chǎn)業(yè)轉移。對生態(tài)移民和徹底禁牧的牧戶，五年內(nèi)免征牧業(yè)稅；生態(tài)移民安置區(qū)內(nèi)從事二、三產(chǎn)業(yè)的牧民，三年內(nèi)免征各種稅費；對搬遷到生態(tài)移民安置區(qū)的貧困戶和喪失基本生產(chǎn)經(jīng)營能力的特困戶，由各旗縣區(qū)人民

37、政府通過民政或社會幫扶等渠道給予基本生活救助；一些地區(qū)還設立了農(nóng)村牧區(qū)人口轉移服務中心等機構，為農(nóng)牧民提供就業(yè)信息或組織職業(yè)培訓［11］。這些措施的制定實施，最大限度的保證了錫林郭勒盟的生態(tài)補償措施的進一步執(zhí)行，使錫林郭勒草原的生態(tài)環(huán)境得到了大范圍的改善，包括錫林郭勒盟在內(nèi)的廣大牧民、京津重地及周邊地區(qū)受益匪淺。</p><p>　　三、錫林郭勒草原生態(tài)補償中存在的問題</p><p>　

38、　隨著生態(tài)補償各項措施的相繼實施，加之各方面人員的共同努力，錫林郭勒草原生態(tài)補償?shù)貐^(qū)的生態(tài)環(huán)境得到了整體上的改善。但是，伴隨著生態(tài)補償成果的顯現(xiàn)，生態(tài)補償實施過程中存在的問題也日益凸顯：補償缺乏法律保障、補償標準模糊、補償力度不足、補償監(jiān)管機制不健全和補償缺乏激勵制度等問題已經(jīng)成為當前和今后生態(tài)保護和改善工作的巨大障礙。</p><p>　?。ㄒ唬┤狈Ψ杀Ｕ虾鸵?guī)范的制度體系</p><p&g

39、t;　　從錫林郭勒盟開始實行生態(tài)補償措施以來，直到現(xiàn)在，當?shù)厝匀粵]有一部統(tǒng)一的有關生態(tài)環(huán)境補償?shù)姆桑鷳B(tài)環(huán)境補償缺乏必要的法律制度的保障。目前，其實行補償措施主要依據(jù)的是一些項目實施條例，以及有關自然資源及環(huán)境保護的規(guī)章和規(guī)范性文件。但是，現(xiàn)有的規(guī)章制度比較零散，涉及的內(nèi)容不全面，由于錫林郭勒草原特殊的地理環(huán)境，其應用的適用性也不強。如《退耕還林條例》和《內(nèi)蒙古自治區(qū)京津風沙源治理工程管理辦法》等，其所規(guī)定的內(nèi)容對于生態(tài)補償方式、依據(jù)

40、、對象、標準、程序以及補償資金籌集機制等都沒有明確的法律規(guī)定和具體操作的程序步驟，造成難以進行有效補償或者補償力度不足等現(xiàn)象，而且這些法律條文都只是規(guī)定了退耕還林的實施范圍和辦法，對于因過度放牧和過量開發(fā)草地所造成的生態(tài)破壞應如何進行生態(tài)補償沒有明文規(guī)定，這成為現(xiàn)行法律體系的一個盲區(qū)。種種現(xiàn)象表明，靠現(xiàn)行的有關生態(tài)補償?shù)姆蓷l文來維系錫林郭勒草原的生態(tài)補償措施的實施，是嚴重缺乏法律支撐的。</p><p>　　再

41、者，目前錫林郭勒盟生態(tài)補償過程中，對利益相關者權利、義務、責任的界定以及補償內(nèi)容、方式和標準的規(guī)定都不明確，導致各利益相關者在利益交集的地區(qū)，無法根據(jù)相關法律來界定自己的責任、權利和利益，這就使得在該地的生態(tài)環(huán)境保護陷入“公有地悲劇”中，也間接導致為生態(tài)環(huán)境建設做出貢獻的農(nóng)牧民沒有得到應有的補償。</p><p>　?。ǘ┥鷳B(tài)補償方式單一</p><p>　　目前錫林郭勒草原的生態(tài)補償方

42、式主要為經(jīng)濟補償，其中的資金由政府支付，包括政府財政轉移支付和專項基金的轉移支付。這種由國家完全負擔生態(tài)補償費用的補償方式，極不利于調動全社會參與生態(tài)保護的積極性，甚至容易使受補償者產(chǎn)生依賴的思想。</p><p>　　我國現(xiàn)行的這種補償方式，是以政府為單一的補償主體，由政府承擔絕大部分的補償資金。其與當前的生態(tài)補償相抵觸的、也是其最大缺點，就是沒有體現(xiàn)“受益者付費”這一原則，使生態(tài)補償資金的來源渠道大大減少［1

43、2］。西北地區(qū)是我國主要的沙塵發(fā)源地，而錫林郭勒草原是京津地區(qū)的重要生態(tài)屏障，也就是說京津地區(qū)是錫林郭勒草原生態(tài)保護的直接受益者。而現(xiàn)行的補償中卻沒有任何資金來源于京津等收益地區(qū)的補償資金。這種補償資金的籌集機制很容易導致受益地區(qū)將生態(tài)保護地區(qū)原住居民為生態(tài)補償做出的犧牲和貢獻忽視。這種完全由中央政府買單的資金補償方式直接造成了受益地區(qū)“搭便車”現(xiàn)象，也使得生態(tài)保護地區(qū)原住居民產(chǎn)生消極情緒，不利于生態(tài)補償?shù)捻樌行嵤?lt;/p&g

44、t;<p>　　當前錫林郭勒盟的生態(tài)補償不僅在資金補償上存在缺點，在技術補償和政策補償?shù)确矫嬉簿嬖谌毕荩?3］。首先，資金問題能否處理得當一直以來就是生態(tài)補償能不能順利實施的首要問題。放眼當前錫林郭勒盟的生態(tài)補償，不僅缺乏多元化的生態(tài)補償資金來源體系，而且缺乏必要的政府引導和社會參與的生態(tài)補償和生態(tài)建設投資、融資機制，從而不能有效的引導國內(nèi)外資金投向生態(tài)建設和環(huán)境保護，進而在生態(tài)補償實施的道路上埋下障礙。其次，移民村的村

45、民的生活普遍得不到有效的改善。政府乃至自治區(qū)應對移民村給予盡可能多的技術支持，成立相應的技術引導、教育部門，專門負責移民生產(chǎn)中的技術問題，這對于穩(wěn)定移民村居民的生活、提高居民的收入水平起著至關重要的作用。最后，生態(tài)補償?shù)膬?yōu)惠政策使受保護區(qū)可以籌集相應的資金，但這些資金應用于生態(tài)型產(chǎn)業(yè)的力度大大不夠，不能形成獨立的自我發(fā)展機制，進一步講，當積累的資金消耗殆盡，自身的發(fā)展又將陷入停滯狀態(tài)。</p><p>　?。ㄈ?/p>

46、補償不足、補償標準模糊</p><p>　　拿生態(tài)移民來講，牧民移出后，國家一次性給予移出牧民2萬元左右的建房補助資金，但實際上，建好住房往往需要5-6萬。由于地方無力解決配套資金，牧民只得自身承擔住房資金大部分。而且移民的生活需要3-5年后才能基本走上正軌，尤其是牧民缺乏生產(chǎn)勞動技能，再加上語言障礙、生活方式差異等問題，使得牧民在短期內(nèi)沒有其他收入渠道，更沒有資金用于發(fā)展生產(chǎn)或從事其他產(chǎn)業(yè)，生活水平也就隨之下降

47、了。目前，國家對移民每人每年給予600元的后期扶持資金補貼，用以解決移民的生產(chǎn)生活問題，但相對于牧民發(fā)展所需要的資金，卻顯得杯水車薪。</p><p>　　關于補償標準的制定，補償多少取決于資源環(huán)境價值的大小。但是，在現(xiàn)有的情況下，就全國范圍來看，還沒有形成完善的資源環(huán)境價值評估體系，生態(tài)價值難以用金錢衡量。資源環(huán)境價值的計算是生態(tài)補償?shù)幕A和前提，也是完善生態(tài)補償制度的重點和難點。由此，業(yè)界人士提出綠色GDP、

48、生態(tài)GDP、人文GDP等概念，來研究資源環(huán)境實物統(tǒng)計、資源耗減數(shù)量、環(huán)境損失估價方法等問題，試圖建立可以量化的自然資源和生態(tài)環(huán)境評價體系，為生態(tài)補償提供實際可操作的價值估算依據(jù)，增強生態(tài)補償?shù)尼槍π院蛯嵱眯裕?4］。目前我國有學者在研究生態(tài)價值的評估計算標準，但只限于理論研究，錫林郭勒草原資源生態(tài)價值的評估計算在具體實踐當中至今仍不清晰。</p><p>　　（四）生態(tài)補償?shù)谋O(jiān)管機制不健全</p>

49、<p>　　我國在生態(tài)環(huán)境保護、建設方面實行本部門上級監(jiān)督、評估本部門下級的工作，沒有形成統(tǒng)一規(guī)范的生態(tài)補償管理體系［15］。由于缺乏獨立的第三方的監(jiān)督和評估，使得生態(tài)補償過程中出現(xiàn)許多紕漏，資金的收取和使用存在漏洞，錫林郭勒草原地區(qū)也不例外。這種監(jiān)督和評估機制很容易造成評估和監(jiān)管的標準不準確，容易出現(xiàn)官官相護、徇私舞弊的現(xiàn)象，而歸根結底，最大受害者就是普通百姓。建立系統(tǒng)的生態(tài)補償資金使用績效考核評估制度，對各項財政專項補償資

50、金的使用進行嚴格的監(jiān)管，并建立相應的獎懲制度，有利于生態(tài)補償資金更好地發(fā)揮激勵和引導作用，有利于強化政府在生態(tài)補償中的主導作用，有利于調動政府和農(nóng)牧民進行生態(tài)保護和維護生態(tài)建設成果的積極性，共同致力于生態(tài)環(huán)境的保護和建設。</p><p>　　例如，據(jù)了解，在多倫縣富泉村，該村本來所有的退耕還林還草戶按國家政策可以拿到每畝每年160元的補貼，但實際發(fā)到牧民手中時卻是80元，這其實存在層層剝皮現(xiàn)象，而牧民們對現(xiàn)行補

51、償標準以及生態(tài)建設支出費用具體情況并不清楚，只能吃“啞巴虧”。</p><p>　?。ㄎ澹┭a償缺乏長效性和激勵手段</p><p>　　目前錫林郭勒草原地區(qū)實施的生態(tài)補償相關政策很多都是短期性的，時間大多為5-8年，缺乏持續(xù)有效的生態(tài)補償政策支持。拿退耕還林還草的補償政策來說，退耕還林還草的補償是希望為生態(tài)保護做出犧牲和貢獻的農(nóng)牧民給予直接的經(jīng)濟補，從而實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境的保護和改善。如錫林郭勒

52、盟現(xiàn)行的退耕還林補償限定補償8年(2001年-2008年)，2008年開始，國家將補償時間延長了8年，但政策的短期性導致許多已經(jīng)退耕保護起來的耕地又開始復墾，很多牧民都是擔心過了補償期限之后的變化。這種短期補償政策實施的效果帶來較大的變數(shù)和風險，導致移民生產(chǎn)生活缺乏必要的保障。尤其是在舊政策將要結束而新政策還未下達時，為了基本的生活和發(fā)展需求，牧民們就會拋棄保護生態(tài)環(huán)境的思想，不再限制自己的生產(chǎn)和開發(fā)，從而更容易破壞草原，這不僅不能改善

53、和保護草原生態(tài)環(huán)境，還可能造成更為嚴重的生態(tài)破壞。</p><p>　　同時，錫林郭勒盟現(xiàn)行的補償制度沒有調動起社會和農(nóng)牧民保護生態(tài)環(huán)境的自覺性和積極性，公眾對生態(tài)保護的參與不夠，生態(tài)補償難以真正體現(xiàn)群眾的利益［16］。農(nóng)牧民只是被動地適應國家相關的生態(tài)保護和恢復政策，有的牧民甚至會偷偷到明令禁止放牧的草場放牧。因此，應該借鑒國外的先進經(jīng)驗，建立相關激勵和獎懲制度，從外部客觀條件著手，促進草地保護、恢復的進行。例

54、如，巴西運用生態(tài)增值稅來調動各方面力量進行生態(tài)建設和保護。具體來說，就是國家將從能源、交通、通訊等商品的商業(yè)交易那里所征集來的稅款中，拿出部分錢款，根據(jù)各地的生態(tài)指標來進行分配，充分體現(xiàn)了“誰破壞誰補償，誰保護誰收益”的原則［17］。因此，錫林郭勒盟地區(qū)應建立明確的激勵、獎懲制度和監(jiān)督、檢舉制度，既要給予為生態(tài)環(huán)境保護做出貢獻的人們適當?shù)莫剟?，也要對違反生態(tài)保護法規(guī)和破壞生態(tài)環(huán)境的人們予以懲戒。這樣，才能充分調動人們的生態(tài)保護的積極性和

55、自覺性。</p><p>　　四、錫林郭勒草原生態(tài)補償建議</p><p>　　在錫林郭勒草原實施生態(tài)補償制度的過程中出現(xiàn)了諸多的問題，這些問題的出現(xiàn)，嚴重阻礙了錫林郭勒草原生態(tài)補償?shù)倪M程。錫林郭勒草原既是我國重要的畜牧業(yè)基地，也是京津地區(qū)重要的生態(tài)屏障。錫林郭勒草原生態(tài)補償實施的好壞程度，在很大程度上影響著京津地區(qū)發(fā)展的好壞。因此，必須采取相應的合理措施，解決這些問題，為生態(tài)補償措施的實

56、施鋪平道路。</p><p>　　（一）科學合理的制定補償政策</p><p>　　草原生態(tài)補償應當按照因地制宜、分類指導的原則，針對不同情況制定合理的草場補償辦法和補償標準，不能籠統(tǒng)的制定補償辦法。主要包括兩個方面：</p><p>　　合理確定補償范圍。建立草原生態(tài)補償機制，應分輕重緩急，有重點、有次序地開展補償工作。在沙化退化嚴重、生態(tài)環(huán)境會進一步惡化的草場大

57、力實行生態(tài)補償；對已經(jīng)實施草原治理、即將到期的項目區(qū)應著手開展后續(xù)補償規(guī)劃。</p><p>　　科學確定補償標準。由于生態(tài)補償涉及到物質和價值判斷等多方面因素，因此，如何確定科學合理的生態(tài)補償標準是一個十分復雜的問題。在確定生態(tài)補償標準的時候，不僅要在主觀上考慮草原生態(tài)保護者的承受能力，還要從客觀上考慮草原的區(qū)域差異性。因此，在確定生態(tài)補償?shù)臉藴蕰r，首先要給予牧民足額的直接成本補償，并要將草原生態(tài)保護機會成本納

58、入補償范圍，根據(jù)經(jīng)濟的發(fā)展狀況，適當增加價值補償。與此同時，應將草原生態(tài)補償?shù)膮^(qū)域劃分的更細一些，使補償標準更能體現(xiàn)區(qū)域的差異性，增強補償標準的科學性。</p><p>　　（二）完善生態(tài)補償?shù)姆芍贫群脱a償程序</p><p>　　目前，生態(tài)補償法律和制度的缺失以及補償程序的不明確是制約生態(tài)補償實施的重要障礙。錫林郭勒盟實施生態(tài)補償?shù)姆梢罁?jù)只是散見于諸如《中國人民共和國環(huán)境保護法》、《

59、中華人民共和國防沙治沙法》、《中華人民共和國草原法》等成文法中的部分條文規(guī)定，還沒有統(tǒng)一規(guī)范的生態(tài)補償法律和生態(tài)環(huán)境補償管理體系，導致生態(tài)補償在實施過程中無法可依［18］。加之缺乏有效的補償監(jiān)督，在資金的收取和使用方面都存在很大的漏洞。另一方面，系統(tǒng)法律體系的缺失，使補償依據(jù)缺乏、補償標準模糊、補償對象不明確、補償程序不完善。因此，有必要盡快制定系統(tǒng)完整的生態(tài)補償法，其中應該包括：加強對生態(tài)環(huán)境資源開發(fā)與管理；保證補償方針、政策、制度和

60、措施的統(tǒng)一協(xié)調；明確生態(tài)環(huán)境補償資金征收、使用、管理制度；科學確定生態(tài)環(huán)境補償標準、補償方式和補償對象；合理界定生態(tài)環(huán)境資源開發(fā)利用過程中不同利益主體之間的關系［19］等，努力將生態(tài)環(huán)境補償納入規(guī)范化、法制化軌道。</p><p><b>　?。ㄈ嵭姓哐a助</b></p><p>　　國家可以在對被補償?shù)貐^(qū)進行相應補償?shù)耐瑫r，實行政策上的優(yōu)惠。對被補償?shù)貐^(qū)給予一

61、定程度的政策傾斜是一種比經(jīng)濟補償更為合理、有效的補償方式。充分發(fā)揮政策的優(yōu)先權和優(yōu)惠待遇，尤其是在資金缺乏的情況下，制定一系列創(chuàng)新性政策，可以很好的達到生態(tài)補償?shù)哪康暮托Ч??？梢酝ㄟ^規(guī)劃引導、項目扶持等方式，扶持錫盟這樣的生態(tài)脆弱和需要實施生態(tài)保護的地區(qū)，為其建立新的經(jīng)濟增長點，加大發(fā)達地區(qū)、收益地區(qū)對于重要生態(tài)功能區(qū)改善環(huán)境的投資，政策上傾斜于發(fā)展生態(tài)型產(chǎn)業(yè)、環(huán)保型產(chǎn)業(yè)［20］。通過這種政策的傾斜和實施差別待遇，激發(fā)保護資源環(huán)境、發(fā)展

62、生態(tài)產(chǎn)業(yè)的主動性和積極性。</p><p>　?。ㄋ模┙⒑侠淼募顧C制</p><p>　　目前我國生態(tài)補償制度缺乏相關的激勵機制，基本上都是國家和各級政府實施和行動，缺乏全社會的廣泛參與。目前的生態(tài)補償政策沒有調動全社會，尤其是企業(yè)和個人，參與生態(tài)建設的積極性，許多社會資源被浪費。一方面，企業(yè)不能在生態(tài)建設中看到經(jīng)濟利益當然不會投資實施生態(tài)建設。另一方面，實際參與生態(tài)補償?shù)膫€人也是在當

63、地政府的領導下被動地實施國家下達的任務，許多牧民甚至迫于生計，在晚上偷偷地把牲畜趕到己經(jīng)圍封的草場上放牧。缺乏激勵獎懲制度無法調動全社會的積極性和主動性，政府可以考慮將補償資金以租金、工資或者是生態(tài)建設獎勵等形式發(fā)放給社會和個人，用經(jīng)濟的手段調動一切可利用的社會資源，使得全社會參與到生態(tài)建設的隊伍中［21］?，F(xiàn)有的生態(tài)補償缺少利益驅動、利益聯(lián)結、利益平衡和利益補償，無法打破貧困地區(qū)的“貧困-生態(tài)破壞-更貧困”的惡性循環(huán)。</p&g

64、t;<p>　?。ㄎ澹┩貙捬a償資金來源渠道</p><p>　　資金補償一般是最為主要的補償方式。生態(tài)環(huán)境保護是一項需要大量資金投入的事業(yè)，并且投入的資金在短期內(nèi)難有直接的經(jīng)濟利益回報，有時甚至根本不會給投資者帶來直接的經(jīng)濟利益。我國經(jīng)濟實力不強，政府短時間內(nèi)難以拿出更多的資金進行生態(tài)補償，而其他融資渠道，例如企業(yè)投資和個人基金等形式也很不完善，生態(tài)建設中經(jīng)濟反哺生態(tài)的模式有待逐步建立?，F(xiàn)階段錫盟地

65、區(qū)面臨補償嚴重不足的情況，就應該建立多元化的生態(tài)補償資金來源體系，加緊拓寬生態(tài)補償資金籌集渠道，逐步建立政府引導、市場推進、社會參與的生態(tài)補償和生態(tài)建設投融資機制，積極引導國內(nèi)外資金投向生態(tài)建設和環(huán)境保護。可以運用社會捐贈、發(fā)行福利彩票、爭取國際援助、受益的經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)稅收直接補償保護地區(qū)原住民等方法籌集資金［22］。按照“誰投資誰受益”的原則，支持鼓勵社會資金參與對生態(tài)建設、環(huán)境污染整治的投資。積極利用國債資金、開發(fā)性貸款以及國際組織

66、和外國政府的貸款或贈款，努力形成多元化的資金格局。逐步構建以政府財政為主導，以市場運作為輔助的生態(tài)補償基金來源，拓寬資金來源渠道。</p><p>　　（六）加大技術投入力度</p><p>　　就技術方面來說，首先，以目前的科技發(fā)展水平，許多生態(tài)補償政策涉及的技術問題難以解決，這不但阻礙了補償標準的制定，也制約了生態(tài)環(huán)境補償工作的順利開展。國家必須開發(fā)和引進新的科學技術，從根本上改變生態(tài)

67、補償測量方面技術缺陷的現(xiàn)狀。再次，移民移出后首要解決的是盡快轉變移民的生產(chǎn)生活方式，短時間內(nèi)掌握新的飼養(yǎng)和種植技術，對于移民地生產(chǎn)技術指導尤為重要。由于轉移出的牧民絕大部分面臨改變生產(chǎn)方式的問題，牧民掌握新的生產(chǎn)技術需要一定的時間和專業(yè)人員的技術指導。因此，穩(wěn)定而有效地生產(chǎn)技術支持對于穩(wěn)定移民、增加移民收入起著決定性作用。至于技術支持部門的技術人員，我建議可以從國家科研機關或者各地高校中進行選拔，實行周期制輪換，即為科研工作者提供了實踐

68、機會，也為農(nóng)牧民解決生產(chǎn)中遇到的困難提供方便，一舉兩得。</p><p><b>　　六、小結</b></p><p>　　錫林郭勒草原作為我國重要的畜牧業(yè)生產(chǎn)基地，擁有著豐富的自然資源和生態(tài)資源。并且，由于其是我國京津地區(qū)的重要生態(tài)屏障，地理位置非常重要。錫林郭勒草原地區(qū)的生態(tài)補償機制的順利實施，關系到我國的長遠發(fā)展。為此，國家、地方政府、企業(yè)以及個人必須對其過度重

69、視，積極主動參與到生態(tài)保護中，從行動上支持生態(tài)補償措施的實施，實現(xiàn)人與自然的協(xié)調、和諧、可持續(xù)發(fā)展。</p><p><b>　　[參考文獻]</b></p><p>　?。?］環(huán)境科學大辭典編委會.環(huán)境科學大辭典[M].中國環(huán)境科學出版社.1991.3</p><p>　?。?］毛顯強，鐘瑜，張勝.生態(tài)補償?shù)睦碚撎接慬J].中國人口·

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