中國檢察改革回顧

1、<p><b>　　中國檢察改革回顧</b></p><p>　　中國檢察制度自1949年創(chuàng)建至今走過了60余年的發(fā)展歷程，期間改革相生相伴，構(gòu)成了制度發(fā)展的重要路徑依賴。檢察制度與檢察改革的發(fā)展同時(shí)也是中國法治實(shí)踐進(jìn)程的真實(shí)展現(xiàn)。歷史孕育著未來，檢察改革的歷史發(fā)展是中國檢察制度內(nèi)生演化的實(shí)踐展開。本文側(cè)重刑事檢察領(lǐng)域?qū)z察改革進(jìn)行宏觀回顧，通過界定檢察改革，總結(jié)改革的實(shí)踐樣態(tài)、背

2、景推動(dòng)、發(fā)展階段與成果，對中國法治建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)價(jià)值等，試圖展現(xiàn)檢察改革的實(shí)踐發(fā)展邏輯和發(fā)展場景，檢視檢察改革研究與發(fā)展，為推動(dòng)中國特色檢察制度的創(chuàng)新發(fā)展奠定研究基礎(chǔ)。 </p><p>　　一、檢察改革的界定 </p><p>　　什么是檢察改革？早在10年前關(guān)于司法改革的討論中曾經(jīng)提及這一“改革觀”問題。[1]近十幾年來，司法改革得到了全面發(fā)展，什么是改革的追問似乎不再突出。然而，當(dāng)我們繼

3、往開來、面對新一輪改革之際，什么是改革，如何看待改革，這樣的原初問題顯得依然重要?；仡櫄v史可以看到，相對于理論界定，實(shí)踐發(fā)展對改革本身做了更全面生動(dòng)的詮釋。對其歷史樣態(tài)進(jìn)行抽象和描述，是對改革進(jìn)行整合研究的前提，也是從生成的角度進(jìn)行制度研究的重要基礎(chǔ)。 </p><p>　　（一）檢察改革是制度內(nèi)生發(fā)展的實(shí)踐場景 </p><p>　　什么是檢察改革，這涉及兩個(gè)問題，一是檢察改革的范圍。是

4、涉及檢察的改革還是檢察機(jī)關(guān)推行的改革？前者認(rèn)為涉及檢察制度與實(shí)踐的改革都是檢察改革，不僅指改革實(shí)踐還包括相關(guān)立法修改，可以說是廣義的檢察改革概念；后者則將“檢察”視為改革主體而認(rèn)為檢察改革僅限于檢察機(jī)關(guān)發(fā)動(dòng)的改革。本文認(rèn)同第一種理解，認(rèn)為這種廣義概念涵蓋實(shí)踐與相關(guān)立法，有助于統(tǒng)攬分析改革的歷史與貢獻(xiàn)。按此，涉及檢察的改革不論改革的發(fā)動(dòng)主體是誰都是檢察改革，地方檢察機(jī)關(guān)自己推行而沒有被中央司法改革之頂層設(shè)計(jì)規(guī)劃吸納的、游離在主流改革話語之

5、外的改革創(chuàng)新，也在其中。為討論方便起見，這種概念使用暫不涉及合法性條件的判斷。這一定義涉及的另一問題是制度生成以及改革的價(jià)值分析。即從制度生成角度看，檢察改革是制度創(chuàng)新發(fā)展的路徑和動(dòng)態(tài)過程展現(xiàn)，這個(gè)過程是多元素的互動(dòng)集合過程。 </p><p>　?。ǘz察改革是檢察制度創(chuàng)新發(fā)展的手段和過程 </p><p>　　這是檢察改革的功能定義。這要提及兩點(diǎn)，一是概念區(qū)分。改革與制度發(fā)展在現(xiàn)實(shí)層

6、面有重合，特別是當(dāng)我們持廣義改革觀，即認(rèn)為改革是包括立法修改在內(nèi)的涉及檢察的改革的時(shí)候。為揭示改革的貢獻(xiàn)以及制度發(fā)展過程，需要側(cè)重將改革作過程性觀察，因此其有別于抽象意義和結(jié)果意義上的制度發(fā)展，是手段和過程。二是功能界定。中國檢察制度創(chuàng)建本身是典型的國家制度創(chuàng)新成果。由于制度創(chuàng)建在當(dāng)時(shí)呈現(xiàn)框架性和相當(dāng)?shù)闹贫纫浦蔡卣鳎狈唧w制度的支撐，缺乏實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的積累，決定了當(dāng)時(shí)以至今日檢察制度發(fā)展的探索性以及改革的同步性。60年中國檢察制度的發(fā)展歷

7、程同時(shí)也是檢察改革的歷程。檢察改革承載著制度定型化建構(gòu)與發(fā)展運(yùn)行的使命，這是60年檢察改革的基本動(dòng)力和內(nèi)在發(fā)展邏輯，也是其核心價(jià)值所在。中央兩輪集中推動(dòng)司法改革以來，檢察改革完成了司法改革規(guī)劃任務(wù)，奠定了刑事訴訟法、民事訴訟法修改的實(shí)踐基礎(chǔ)，并通過立法修改實(shí)現(xiàn)了以訴訟監(jiān)督為重心的法律監(jiān)督職能的鞏固與強(qiáng)化，而這正是中國特色社會主義檢察制度創(chuàng)新發(fā)展的集中體現(xiàn)。 </p><p>　?。ㄈz察改革的內(nèi)容涉及制度創(chuàng)新、

8、體制改革和工作機(jī)制創(chuàng)新 </p><p>　　首先要區(qū)分改革、創(chuàng)新、改良等詞語。改革，是把事物舊的、不合理的部分改成新的、能適應(yīng)客觀情況的，如改革管理體制等。創(chuàng)新，是拋開舊的，制造新的，或者指創(chuàng)造性。改良，則指去掉事物的個(gè)別缺點(diǎn)，使其更適合要求，以及改善的意思?？梢?，改革與改良語義上相近，只是應(yīng)用領(lǐng)域和改變程度上有所不同，前者通常用在制度和機(jī)制等社會制度方面，后者則多強(qiáng)調(diào)技術(shù)性問題或者總體效果上的評判。改革與創(chuàng)新

9、的差別在于改革強(qiáng)調(diào)改造，創(chuàng)新強(qiáng)調(diào)拋開舊的和強(qiáng)調(diào)創(chuàng)造性。由此，改革（含改良）與創(chuàng)新是相連也相對的概念。籠統(tǒng)地講，制度創(chuàng)新可以是改革的前提和基礎(chǔ)，改革通常可以包含局部的制度創(chuàng)新。從該角度看，新中國檢察制度的創(chuàng)建是典型的國家制度建設(shè)意義上的制度創(chuàng)新，是宏觀檢察改革的開端、前提和基礎(chǔ)。后續(xù)的一系列改良和發(fā)展包括體制改革和工作機(jī)制創(chuàng)新等可用檢察改革統(tǒng)稱之。[2] </p><p>　　再來觀察改革的內(nèi)容。以建國初期為例，這

10、是檢察改革十分頻繁和活躍的時(shí)期，其中較為全面地展現(xiàn)了檢察改革的基本樣態(tài)和內(nèi)容：一是制度創(chuàng)新。1949年頒布的《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》和《中華人民共和國中央人民政府組織法》，規(guī)定了我國檢察機(jī)關(guān)的性質(zhì)、體制和在國家體系中的地位。1949年12月20日頒布試行的《中央人民政府最高人民檢察署試行組織條例》作為新中國第一部有關(guān)檢察制度的單行法規(guī)，較為全面地規(guī)定了包括檢察機(jī)關(guān)的職權(quán)、領(lǐng)導(dǎo)體制、內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)制度、內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置以及檢察權(quán)行使與其他有

11、關(guān)機(jī)關(guān)的關(guān)系等我國檢察制度的基本內(nèi)容，標(biāo)志著社會主義中國檢察制度體系和基本工作制度的正式確立。自此建立了我國前所未有的新型檢察制度，為以后檢察制度的發(fā)展和改革提供了制度依托和前提?？梢哉f，此后沒有這種意義上的制度創(chuàng)新。這是宏觀中國檢察改革的開始。[3]二是檢察體制改革。彼時(shí)檢察工作以探索發(fā)展為主要內(nèi)容，體制改革和機(jī)制創(chuàng)新十分活躍。如1951年通過的《最高人民檢察署暫行組織條例》和《各級地方人民檢察署組織通則》將檢察機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)體制從《試行

12、組織條例》規(guī)定的垂直領(lǐng)導(dǎo)改為雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，可以稱之為較早的檢察體制改革。三是機(jī)制創(chuàng)</p><p>　?。ㄋ模z察改革的樣態(tài)包括立法修改、實(shí)踐創(chuàng)新、典型試驗(yàn)等 </p><p>　　這是從分析角度所做的抽象區(qū)分，因?yàn)?者總體上并不能截然分開。立法修改是檢察改革的最終也是最高形態(tài)，是最有效的改革創(chuàng)新，是制度發(fā)展的合法性標(biāo)志。實(shí)踐創(chuàng)新即通常所說的改革實(shí)踐。典型試驗(yàn)則是一種特殊的改革形式，自始有

13、之，如建國初期，1954年最高人民檢察署召開第二屆全國檢察工作會議，強(qiáng)調(diào)要積極地有計(jì)劃有步驟地建設(shè)各項(xiàng)檢察業(yè)務(wù)制度，提出要認(rèn)真進(jìn)行檢察工作的重點(diǎn)試驗(yàn)，切實(shí)培養(yǎng)出一大批具有基點(diǎn)示范作用的地方人民檢察署，以取得系統(tǒng)經(jīng)驗(yàn)，全面推動(dòng)。1954年6月12日中央批準(zhǔn)了第二屆全國檢察工作會議文件，并在批文中強(qiáng)調(diào)了檢察工作的典型試驗(yàn)等問題。[6]彼時(shí)的典型試驗(yàn)屬于檢察系統(tǒng)內(nèi)部發(fā)動(dòng)的探索，而近10年來，有學(xué)者參與的改革試驗(yàn)在兩輪司法改革過程中風(fēng)生水起，表

14、現(xiàn)出更為廣泛的主體參與性，影響深及立法與實(shí)踐，是制度創(chuàng)新發(fā)展的重要路徑之一，是檢察改革的重要樣態(tài)。 　?。ㄎ澹└母锏陌l(fā)動(dòng)主要有上下和內(nèi)外兩種觀察角度 </p><p>　　一是將改革主體視為一個(gè)集合體，改革采取自上而下或者自下而上兩種方式推進(jìn)。二是將改革主體大致分為內(nèi)外兩部分，按此，改革分為3種發(fā)動(dòng)路徑，即來自體制內(nèi)部的改革、來自體制外部的改革和內(nèi)外結(jié)合的改革。如學(xué)者和社會參與的改革試驗(yàn)等是典型的內(nèi)外結(jié)合的改革

15、。依第一種觀察角度看，我國建國初期的體制改革、以及近年來的中央關(guān)于司法體制與工作機(jī)制改革的部署，都是有組織的自上而下地發(fā)動(dòng)改革。自下而上地探索，是檢察改革的常態(tài)，早如建國初期的免予起訴制度之產(chǎn)生和發(fā)展，近如主訴檢察官辦案責(zé)任制、附條件不起訴、附條件逮捕、刑事和解等等，都屬于自下而上形成和推進(jìn)的工作機(jī)制創(chuàng)新，屬于內(nèi)生形態(tài)的檢察改革，是典型的制度內(nèi)生模式。這類改革盡管有些沒有被中央的改革規(guī)劃所包含，但是對于檢察制度特別是檢察實(shí)踐發(fā)展具有更為

16、實(shí)際的影響。第二種觀察，是進(jìn)一步分析改革主體及其對改革的發(fā)動(dòng)作用。這兩類各有意義，前者是封閉系統(tǒng)的觀察，也是傳統(tǒng)的研究方法，對于技術(shù)分析更為方便。后者則更為開放，有助于在實(shí)踐場景下對改革做制度生成之現(xiàn)實(shí)分析。盡管這其中會有交叉，但是依此大致可以對檢察改革的演進(jìn)過程進(jìn)行解析，發(fā)現(xiàn)其中的交互關(guān)系、各自的價(jià)值與局限，以及不</p><p>　?。z察改革的主體是多元復(fù)合體 </p><p>

17、　　檢察改革主體可以分為發(fā)動(dòng)主體、參與主體兩部分。一般而言，發(fā)動(dòng)主體主要包括國家主體和檢察機(jī)關(guān)自身，前者包括立法機(jī)關(guān)和黨的領(lǐng)導(dǎo)，是國家主體的代表，后者指檢察系統(tǒng)。參與主體包括，相關(guān)的司法機(jī)關(guān)和部門，社會和學(xué)界，以及訴訟參與人等。這些主體在改革中的地位和作用以及對于改革的期待均有所不同。從合法性的角度看，檢察改革的發(fā)動(dòng)主體只能是作為國家代表的立法機(jī)關(guān)、黨的領(lǐng)導(dǎo)以及檢察機(jī)關(guān)自身，其中黨的領(lǐng)導(dǎo)主要體現(xiàn)在方向和政策指引上，檢察機(jī)關(guān)的改革一般限于

18、工作機(jī)制創(chuàng)新，涉及體制改革的內(nèi)容則只能由立法機(jī)關(guān)決定。就參與主體而言，有關(guān)司法機(jī)關(guān)和部門主要是基于其工作制度與檢察制度的相互關(guān)聯(lián)而參與改革，是檢察改革的配合與制約力量，是第一類參與主體。第二類參與主體是學(xué)界，主要是基于理論研究成果、學(xué)術(shù)視野優(yōu)勢以及研究取向而參與改革。有鑒于實(shí)際參與程度和影響力及本身與改革結(jié)果沒有直接的利害關(guān)系等因素，學(xué)者參與改革創(chuàng)新受到越來越多的重視，一定程度上提高了檢察改革的理論自覺性，同時(shí)也對近年檢察改革的特質(zhì)有相

19、當(dāng)?shù)挠绊?。第三類參與主體是包括犯罪嫌疑人和被告人在內(nèi)的訴訟當(dāng)事人以及其他訴訟參與人。他們可能是參與者，更是相關(guān)人和直接受益者</p><p>　?。ㄆ撸z察改革是在憲法制度和訴訟制度二元維度上推進(jìn)的法治實(shí)踐探索 </p><p>　　檢察職能作為現(xiàn)代傳統(tǒng)的司法職能之一，主要在訴訟中實(shí)現(xiàn)。檢察體制改革和工作機(jī)制創(chuàng)新問題大多屬于訴訟程序完善范疇，受到訴訟原理和訴訟規(guī)律的支配。這些訴訟原理和規(guī)律

20、或者通過域外立法的引入與實(shí)踐印證，或者通過對改革實(shí)踐的理論指引和檢討，發(fā)揮對檢察改革的規(guī)制作用，決定了檢察改革的合法理性和合普適規(guī)律性。另一方面，基于我國檢察制度的特殊性質(zhì)及其在國家政治制度中的重要地位，檢察改革在根本上受到憲法制度的規(guī)制。這構(gòu)成了中國檢察改革的政治特性。國家政治體制改革的目標(biāo)、原則等總體框架和思路、進(jìn)程對檢察改革具有深刻影響，檢察改革在推進(jìn)方式和界限方面的政治性和合法性要求較為突出，客觀上決定了中國檢察改革一定程度的保

21、守性。與審判制度等其他司法制度改革不同，檢察制度建立之初的制度移植特性、后續(xù)發(fā)展中面臨的西方法治模式的影響，使得中國化問題始終是檢察制度發(fā)展的核心問題，堅(jiān)持中國道路成為客觀發(fā)展邏輯。因此，檢察改革更加強(qiáng)調(diào)憲法定位和中國國情。在合理性與合法性、國際司法通例與中國特色之間尋求平衡，決定了中國檢察改革的稟賦和走向，也展現(xiàn)了中國法治實(shí)踐的特色。這也正是對檢察改革和檢察制度進(jìn)行內(nèi)生性觀察的價(jià)值所在。 </p><p>　　

22、二、檢察改革的背景推動(dòng) </p><p>　　本文認(rèn)為，中國檢察改革60年的發(fā)展，主要有3個(gè)方面的背景推動(dòng)，即社會發(fā)展變遷、中國檢察制度的實(shí)際發(fā)展?fàn)顩r以及中央對于司法改革的政治發(fā)動(dòng)。這些背景在不同的方面決定了檢察改革的稟賦與成就。 </p><p>　?。ㄒ唬﹪野l(fā)展與社會變遷推動(dòng)檢察改革取得三段論發(fā)展 </p><p>　　檢察改革肇始于檢察制度創(chuàng)建之時(shí)，推動(dòng)檢察

23、制度以及檢察改革發(fā)展的根本力量是國家與社會發(fā)展，這可以分為3個(gè)歷史階段進(jìn)行觀察： </p><p>　　第一個(gè)時(shí)期是建國以后至1978年的30年。這是國家探索建立新的國家制度的過程，檢察制度面臨同質(zhì)發(fā)展訴求。制度選擇、探索發(fā)展和建設(shè)、乃至后來的思想混亂與倒退直至制度取消，展現(xiàn)的是新中國發(fā)展對于檢察制度的選擇和孕育，以及法律制度移植后的現(xiàn)實(shí)發(fā)展要求。這一時(shí)期檢察改革雖然沒有在政策層面被突出提及，卻在實(shí)踐中通過制度選

24、擇的反復(fù)、工作機(jī)制的全面探索、業(yè)務(wù)工作的探索試驗(yàn)、組織機(jī)構(gòu)的摸索建立等典型的改革創(chuàng)新形式演繹了檢察改革歷史上的第一個(gè)活躍時(shí)期，推動(dòng)中國檢察制度完成了經(jīng)由制度移植的模式選擇任務(wù)。 </p><p>　　第二個(gè)時(shí)期是1978年黨的十一屆三中全會以后至黨的十五大之前。此時(shí)國家實(shí)行改革開放，經(jīng)濟(jì)社會和文化領(lǐng)域都發(fā)生了重要的歷史變遷。20年間，經(jīng)濟(jì)、社會和文化等方面的變革與發(fā)展推動(dòng)檢察制度實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型發(fā)展。1978年檢察

25、制度恢復(fù)重建以后，順應(yīng)社會發(fā)展需要，持續(xù)推進(jìn)檢察改革。與社會變革的動(dòng)因及其由內(nèi)而外的、摸著石頭過河的發(fā)展道路相適應(yīng)，檢察改革在該時(shí)期也呈現(xiàn)出與前30年不同的特點(diǎn)，更偏重工作機(jī)制的創(chuàng)新，自下而上的改革十分活躍。改革的核心成就，是進(jìn)一步鞏固了檢察制度的基本架構(gòu)和社會功能，完善了檢察權(quán)運(yùn)行程序，基本完成了現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型建構(gòu)。 </p><p>　　第三個(gè)時(shí)期是黨的十五大以來。1997年黨的十五大召開，提出要繼續(xù)推進(jìn)政治體制

26、改革，進(jìn)一步擴(kuò)大社會主義民主，健全社會主義法制，依法治國，建設(shè)社會主義法治國家。提出要推進(jìn)司法改革，從制度上保證司法機(jī)關(guān)依法獨(dú)立公正地行使審判權(quán)和檢察權(quán)。1999年，依法治國被寫入了憲法，國家進(jìn)入建設(shè)社會主義法治國家的歷史進(jìn)程。在中國特色社會主義理論體系和社會主義法律體系建立的過程中，司法改革得到中央的集中推進(jìn)。檢察改革從中得到了前所未有的、自上而下的發(fā)動(dòng)。檢察機(jī)關(guān)自覺推進(jìn)了旨在增強(qiáng)檢察工作社會功能的一系列改革創(chuàng)新，如刑事和解、附條件不

27、起訴、不起訴聽證、刑事被害人救助、取保候?qū)徶贫雀母镌囼?yàn)等。這十幾年的檢察改革，是國家深化經(jīng)濟(jì)和政治體制改革，實(shí)踐依法治國和建設(shè)社會主義法治國家的重要體現(xiàn)，成為常態(tài)檢察工作方式。以鞏固檢察制度的憲法定位、強(qiáng)化檢察職能的法治功能、加強(qiáng)法律監(jiān)督和自身監(jiān)督為核心，檢察改革得到全面推進(jìn)。以刑事訴訟法和民事訴訟法修改為標(biāo)志，以訴訟監(jiān)督為重心的法律監(jiān)督職能的鞏固和強(qiáng)化構(gòu)成了中國檢察制度創(chuàng)新發(fā)展的最新歷史成就，由此實(shí)現(xiàn)了檢察制度現(xiàn)代化發(fā)展過程中的中國化