從中美比較視角看我國(guó)行政立法程序的改進(jìn)

1、<p>　　從中美比較視角看我國(guó)行政立法程序的改進(jìn)</p><p>　　摘 要 從中美比較的角度來看，當(dāng)前我國(guó)行政立法程序主要存在著規(guī)定行政立法程序的立法位階不高、立法程序的種類較少、公眾無立法動(dòng)議權(quán)、法律規(guī)定不具體及公眾參與程度低等問題。本文針對(duì)這些問題，合理借鑒美國(guó)行政立法程序的有益經(jīng)驗(yàn)，就提高我國(guó)行政立法程序的立法層次和公眾參與程度，改進(jìn)和完善我國(guó)行政立法程序提出可資借鑒的建議。 </p&g

2、t;<p>　　關(guān)鍵詞 立法程序 行政立法 公眾參與 </p><p>　　作者簡(jiǎn)介：余興鳳，西南政法大學(xué)2014級(jí)憲法學(xué)與行政法學(xué)專業(yè)碩士研究生。 </p><p>　　中圖分類號(hào)：D920.4 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009-0592（2015）07-151-02 </p><p>　　現(xiàn)代國(guó)家行政機(jī)關(guān)的立法職能對(duì)公民生活的影響極其廣泛和深入，

3、但同時(shí)又存在一些問題。如何有效開展行政立法活動(dòng)，切實(shí)體現(xiàn)社會(huì)各類群體的利益，維護(hù)行政相對(duì)人或行政相關(guān)人的權(quán)益，需要行政法學(xué)界在理論與實(shí)踐中進(jìn)行長(zhǎng)期探索。值得關(guān)注的是，美國(guó)獨(dú)特的行政立法程序助其順利實(shí)現(xiàn)了行政立法活動(dòng)的目標(biāo)。下文從中美比較的視角，將我國(guó)與美國(guó)的行政立法程序進(jìn)行對(duì)比并展開了一系列的深入分析。 </p><p>　　一、中美行政立法程序的比較 </p><p>　　（一）在規(guī)制行

4、政立法程序的方法上 </p><p>　　美國(guó)政府機(jī)構(gòu)履行的一項(xiàng)最重要的職能是制定規(guī)章，而怎樣對(duì)規(guī)章制定活動(dòng)進(jìn)行規(guī)制是其首先面臨的困難。對(duì)此，美國(guó)確定了通過成文法的方式對(duì)規(guī)章制定的程序進(jìn)行規(guī)制，亦即美國(guó)聯(lián)邦政府的行政立法程序集中規(guī)定在《聯(lián)邦行政程序法》中，此外，美國(guó)國(guó)會(huì)并沒有規(guī)定更多的程序規(guī)則。 </p><p>　　在20世紀(jì)末期，隨著行政法規(guī)和行政規(guī)章的數(shù)量增加和地位提升，我國(guó)制定并公

5、布了規(guī)制行政立法程序的《立法法》、《行政法規(guī)制定程序條例》和《規(guī)章制定程序條例》。十二屆全國(guó)人大三次會(huì)議首次審議修改了《立法法》，對(duì)規(guī)制行政立法程序起到一定的指導(dǎo)作用。除了成文法的正式規(guī)則外，我國(guó)行政立法程序中還存在著許多非正式規(guī)則。 </p><p>　?。ǘ┰谛姓⒎ǔ绦虻姆N類上 </p><p>　　美國(guó)主要有五類立法程序，即正式程序、非正式程序、混合程序、協(xié)商程序、例外程序。比較

6、嚴(yán)格的是正式程序，它只有在法律有特別規(guī)定的時(shí)候方可運(yùn)用。而普遍適用的法規(guī)制定程序是非正式程序。將正式程序與非正式程序相結(jié)合，就構(gòu)成了混合程序，在這種程序下，可以通過同時(shí)運(yùn)用口頭、書面及其他類似的方法來表達(dá)各類群體的意見。協(xié)商程序通常也稱為“管制談判”，主要是指行政立法草案由各方當(dāng)事人判斷協(xié)商形成。相對(duì)而言，較簡(jiǎn)易的程序是例外程序，它是指在一些法規(guī)的制定過程中，可以不適用非正式程序的某些環(huán)節(jié)甚至是全部環(huán)節(jié)。 </p><

7、;p>　　根據(jù)《行政法規(guī)制定程序條例》和《規(guī)章制定程序條例》兩部行政法規(guī)來看，我國(guó)行政立法程序大體上可分為一般程序和特殊程序兩類。一般程序，是指行政立法活動(dòng)要按照立項(xiàng)、起草、審查、決定與公布、解釋與備案的程序逐步進(jìn)行。特殊程序的特殊之處是行政立法活動(dòng)在起草階段應(yīng)當(dāng)公諸于眾，廣泛征求大家的意見。我國(guó)的一般程序和特殊程序程序基本上相當(dāng)于美國(guó)的非正式程序。 </p><p>　?。ㄈ┰谛姓⒎ǔ绦虻闹饕h(huán)節(jié)上

8、</p><p>　　盡管中美兩國(guó)行政立法程序存在很多不同，難以進(jìn)行比較，但可以以行政立法程序的主要環(huán)節(jié)為切入點(diǎn)，找出各自在行政立法程序中的特點(diǎn)和差異。 </p><p>　　1.立法程序的啟動(dòng)以及立法草案的形成。美國(guó)行政立法程序的啟動(dòng)方式有四種：一是公眾的申請(qǐng)；二是行政機(jī)關(guān)決定；三是國(guó)會(huì)提出要求或者建議；四是法院提出建議或者作出判決。提出行政立法草案主要有行政機(jī)關(guān)提出立法建議稿和行政機(jī)關(guān)

9、與立法調(diào)整對(duì)象共同形成立法草案兩種形式，而提出的立法草案是否形成，則又有行政機(jī)關(guān)自由裁量和與被管理者協(xié)商談判兩種方式。 </p><p>　　在我國(guó)，啟動(dòng)行政立法程序的是“國(guó)務(wù)院有關(guān)部門”，亦即享有規(guī)章制定權(quán)的行政機(jī)關(guān)所屬的工作部門或機(jī)構(gòu)。根據(jù)《規(guī)章制定程序條例》第11條，可以知道“起草規(guī)章可以邀請(qǐng)有關(guān)專家、組織參加，也可以委托有關(guān)專家、組織起草?！钡瞧鸩菪姓ㄒ?guī)卻不能有此種情形。 </p>&l

10、t;p>　　2.立法分析與審查。1981年里根總統(tǒng)的12291號(hào)行政命令規(guī)定了行政立法要求分析的內(nèi)容，之后管理與預(yù)算局?jǐn)U大了要求分析的重點(diǎn)，要求在建議法規(guī)正式通告前60天連同建議法規(guī)，管制分析報(bào)告送管理與預(yù)算總局?！稖p輕公文負(fù)擔(dān)》、《管制柔性法》等也對(duì)立法分析進(jìn)行了相關(guān)規(guī)定。 </p><p>　　我國(guó)對(duì)行政立法的分析主要體現(xiàn)在《行政法規(guī)制定程序條例》第16條和《規(guī)章制定程序條例》第17條中，都是要求起草單

11、位在將送審稿報(bào)送審查時(shí)要一并提交說明和有關(guān)材料；對(duì)立法的審查主要體現(xiàn)在《行政法規(guī)制定程序條例》第17至第25條和《規(guī)章制定程序條例》第18至第26條，是對(duì)行政立法送審稿進(jìn)行審查所需進(jìn)行的步驟的規(guī)定，規(guī)定得相當(dāng)抽象。 </p><p>　　3.立法草案的公告或者預(yù)告、公眾參與。在美國(guó)，除法定例外情況，行政立法草案或建議法規(guī)必須公布于《聯(lián)邦登記》。且其對(duì)通告所涉及的問題、通告標(biāo)準(zhǔn)及內(nèi)容都有明確而具體的規(guī)定。關(guān)于公眾參

12、與，包括咨詢、聽取意見以及聽證會(huì)等方式，且聽證是屬于正式程序的內(nèi)容，聽取意見包括提交書面意見和一般的聽取口頭意見。 </p><p>　　而我國(guó)《行政法規(guī)制定程序條例》第19條第二款和《規(guī)章制定程序條例》第15條都是關(guān)于聽取意見的規(guī)定，但對(duì)于如何公布，如何征求意見以及怎樣開展聽證會(huì)等并沒有一個(gè)確切的程序和保障。 </p><p>　　4.行政立法的決定和公布。在恰當(dāng)考慮公眾提出的相關(guān)意見后

13、，規(guī)章制定機(jī)關(guān)必須將其制定的規(guī)章公布于《聯(lián)邦登記》，這是成為正式規(guī)章的必經(jīng)程序。非正式程序的最后一個(gè)環(huán)節(jié)為向社會(huì)公布正式規(guī)章?！堵?lián)邦行政程序法》規(guī)定，必須作出一個(gè)簡(jiǎn)要的說明，并將其納入正式規(guī)章中。該規(guī)定旨在把制定規(guī)章的根據(jù)和目的寫入正式規(guī)章的序言中，體現(xiàn)公眾參與的真實(shí)狀況，并將該說明作為法院審查規(guī)章是否違憲的依據(jù)。但是如果某一規(guī)章的制定按照法律規(guī)定必須根據(jù)聽證記錄作出，就不需要作出相關(guān)說明。 </p><p>　

14、　我國(guó)《行政法規(guī)制定程序條例》第26至第30條及《規(guī)章制定程序條例》第27條至第32條對(duì)行政立法的決定和公布做了相關(guān)規(guī)定，但并沒有規(guī)定在公布正式規(guī)章時(shí)，要作出任何關(guān)于制定規(guī)章的根據(jù)和目的說明，公眾參與并未體現(xiàn)到立法文件中。 　　二、中美行政立法程序之比較結(jié)果及分析 </p><p>　　上述對(duì)比可看出，美國(guó)的行政立法程序是以公眾參與為核心、富有多種立法種類的程序，而我國(guó)的行政立法程序中則存在著如下方面的問題：

15、</p><p>　?。ㄒ唬┰谝?guī)制行政立法程序的方法上 </p><p>　　相比而言，美國(guó)規(guī)制行政立法程序的方法比我國(guó)更有統(tǒng)攝力，這主要體現(xiàn)在規(guī)范性文件的位階上。我國(guó)的立法存在先天性的“正式規(guī)則不足”，非正式規(guī)則的存在使得行政立法中的復(fù)雜性和隨意性并存，立法中的“制度化”程度明顯偏低，極不利于提高我國(guó)行政立法質(zhì)量。 </p><p>　?。ǘ┰谛姓⒎ǔ绦虻姆N類

16、上 </p><p>　　相對(duì)美國(guó)而言，我國(guó)的行政立法程序種類較少，難以滿足我國(guó)諸多行政立法活動(dòng)的要求，與我國(guó)立法實(shí)踐中的具體步驟不相符。且由于在行政立法的聽證過程中，對(duì)怎樣處理公眾意見沒有做出詳細(xì)規(guī)定，使得公眾意見的表達(dá)得不到體現(xiàn)，嚴(yán)重打擊了公眾參與立法的熱情。 </p><p>　?。ㄈ┰谛姓⒎ǔ绦虻乃膫€(gè)主要環(huán)節(jié)上 </p><p>　　與美國(guó)規(guī)章制定啟動(dòng)主

17、體較為原則和廣泛不同，我國(guó)享有行政立法的啟動(dòng)權(quán)的主體僅限于具體列舉的行政機(jī)關(guān)所屬的工作部門或機(jī)構(gòu)，除此以外的其他任何主體均不享有行政立法的啟動(dòng)權(quán)。而且公民能參加起草的也只有規(guī)章的限定情形，該階段的公眾參與幾乎可以說不存在。 </p><p>　　此外，我國(guó)對(duì)行政立法的分析以及審查之規(guī)定不夠具體，抽象的法律條文所具有的可操作性極弱，在實(shí)踐當(dāng)中自然缺乏公眾的有效參與，行政立法文件是否符合相關(guān)主體的切身利益可想而知。對(duì)

18、立法草案的公布和征求意見提出了原則要求，但卻缺少具體程序，沒有確認(rèn)公眾的參與權(quán)、且沒有相關(guān)的責(zé)任規(guī)定。 </p><p>　　在行政立法的決定和公布環(huán)節(jié)，我國(guó)并沒有規(guī)定在公布正式規(guī)章時(shí)，要作出任何關(guān)于制定規(guī)章的根據(jù)和目的說明，公眾參與并未體現(xiàn)到行政立法的文件中。 </p><p>　　三、改進(jìn)和完善我國(guó)行政立法程序的建議 </p><p>　　隨著我國(guó)法治進(jìn)程的加快

19、，我國(guó)的行政立法程序有了長(zhǎng)足的發(fā)展。但我國(guó)行政立法程序存在的問題直接反映了其在實(shí)然狀況與應(yīng)然狀況之間存在的差距，需要我們?cè)诜此嫉幕A(chǔ)上借鑒其他國(guó)家尤其是美國(guó)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，對(duì)之進(jìn)行不斷改進(jìn)和完善。 </p><p>　?。ㄒ唬┨岣咝姓⒎ǔ绦虻牧⒎▽哟?</p><p>　　控制和監(jiān)督行政權(quán)、保障公民的合法權(quán)益，這是行政程序法的重要功能之一。但是如果只有行政機(jī)關(guān)進(jìn)行自我監(jiān)督，則等于人大放棄了對(duì)

20、行政的控制。我國(guó)是一個(gè)成文法傳統(tǒng)的國(guó)家，作為法律非正式淵源的慣例和判例對(duì)行政的監(jiān)督幾乎起不到什么作用。我國(guó)關(guān)于行政立法程序制度的立法可以通過兩種方式，即規(guī)定在《行政程序法》或者單行立法中。就當(dāng)下的國(guó)情而言，后者比前者更為可取。 </p><p>　?。ǘ┨岣咝姓⒎ǔ绦虻墓妳⑴c程度 </p><p>　　公眾參與是民主的重要體現(xiàn)。行政立法活動(dòng)中的公眾參與程度直接反映了立法的民主性，其不

21、僅能有效防止和減少行政在該立法過程中的恣意妄為，而且能切實(shí)保障社會(huì)公眾尤其是行政相對(duì)人合法權(quán)益不受侵犯。 </p><p>　　1.賦予行政相對(duì)人行政立法動(dòng)議權(quán)。目前我國(guó)享有行政立法動(dòng)議權(quán)的僅限于行政機(jī)關(guān)自身，行政相對(duì)人只享有對(duì)行政法規(guī)提出審查建議的權(quán)利，而沒有被賦予行政立法動(dòng)議權(quán)。行政立法雖然是一種行政機(jī)關(guān)主導(dǎo)的活動(dòng)，但是賦予行政相對(duì)人行政立法動(dòng)議權(quán)，不僅能夠有效滿足我國(guó)民主立法的需要、吸納社會(huì)公眾意見和建議，

22、還能有效保障公民尤其是行政相對(duì)人的合法權(quán)益。當(dāng)然，這并不意味著行政相對(duì)人會(huì)威脅到行政機(jī)關(guān)的主導(dǎo)地位。行政機(jī)關(guān)對(duì)行政相對(duì)人的動(dòng)議，應(yīng)在積極耐心聽取動(dòng)議的前提下，認(rèn)真考慮該行政立法動(dòng)議的原因及意義，綜合分析與立法相關(guān)的一切因素，作出明確而適當(dāng)?shù)拇饛?fù)，且尤其要注重說明其采納或不予采納的理由。 </p><p>　　2.完善行政立法的公告程序。我國(guó)行政立法程序中公告的限于一定范圍內(nèi)的行政立法草案，其中行政法規(guī)草案的公布范

23、圍更窄。我國(guó)應(yīng)當(dāng)建立一項(xiàng)行政立法公告制度，將行政立法起草前的預(yù)告、立法草案的公告都包含在內(nèi)，確定公告的范圍、公告的內(nèi)容、公告的期間、公告的方式等，明確公告之后公眾參與的具體途徑，不斷完善行政立法的公告程序。 </p><p>　　3.健全行政立法聽證制度。目前我國(guó)的行政立法并不受行政立法聽證記錄的影響，聽證比較形式化，對(duì)行政立法活動(dòng)發(fā)揮的作用微乎其微。對(duì)關(guān)系到重大公共利益的行政立法，應(yīng)當(dāng)實(shí)行案卷排他原則，必須根據(jù)

24、聽證記錄制定行政立法。此外，應(yīng)將聽證和公開征求意見結(jié)合起來，明確在聽證過程中主持人和參加人的各項(xiàng)權(quán)利，并具體規(guī)定聽證會(huì)、座談會(huì)、論證會(huì)等形式的程序，以更好地實(shí)現(xiàn)公眾參與聽證的效果。 </p><p>　　4.強(qiáng)化行政立法中公眾參與的意識(shí)。首先，作為行政立法主體的行政機(jī)關(guān)方面，必須意識(shí)到公眾參與對(duì)行政立法活動(dòng)起到的作用，不僅應(yīng)為公眾參與提供良好的條件，主動(dòng)聽取公眾的意見或建議，而且還應(yīng)將行政立法的有效性與是否有公眾

25、參與、公眾參與程度聯(lián)系起來。其次，作為公眾參與的公民、法人或其他組織方面，應(yīng)充分意識(shí)到自己參與行政立法的重要性，知道不參與行政立法可能所會(huì)帶來的不良后果――行政立法可能會(huì)損害到自己的合法權(quán)益。 </p><p><b>　　參考文獻(xiàn)： </b></p><p>　　[1]畢雁英.憲政權(quán)力架構(gòu)中的行政立法程序.北京：法律出版社.2010. </p><

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