公司并購中政府行為規(guī)范問題探析

1、<p>　　公司并購中政府行為規(guī)范問題探析</p><p>　　摘要： 公司并購中屢有不規(guī)范的政府干預行為，如自利動機、職能不清、多元化目標和過度干預，有可能侵犯公司和股東利益、降低并購績效甚至妨礙并購的市場化運作。規(guī)范政府行為需要在政府定位、政府職能、政企關(guān)系和激勵與約束機制等方面做出進一步努力。 </p><p>　　關(guān)鍵詞： 公司并購； 政府行為； 規(guī)范 </p>

2、;<p>　　中圖分類號： F271 文獻標識碼： A 文章編號： 1673-9973（2013）02-0022-04 </p><p>　　經(jīng)濟全球化趨勢下世界范圍內(nèi)的公司并購浪潮日益高漲。我國作為世界第二大經(jīng)濟體，公司并購浪潮必然充斥整個經(jīng)濟市場，并購的規(guī)模和影響力也會越來越大。我國轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟加新興經(jīng)濟的雙重特性，決定了政府對公司并購的干預不可避免。然而，在政府對公司并購進行干預與控制的過程中，不

3、規(guī)范的政府行為所導致的并購非市場化運行現(xiàn)象并不少見。在此背景下，研究政府行為規(guī)范問題有著很大的現(xiàn)實意義。 </p><p>　　一、政府干預公司并購的歷史背景 </p><p>　　自19世紀末開始，西方共掀起五次大規(guī)模的公司并購浪潮。深入研究這幾次大規(guī)模的并購浪潮，可以發(fā)現(xiàn)政府的干預行為往往伴隨在公司并購的整個過程。第一次公司并購浪潮的高漲是在1898-1903年間，以《謝爾曼法》的制定

4、與實施為標志，美國政府開始了行政力量干預經(jīng)濟領(lǐng)域的早期探索，以期用公共政策來規(guī)范導致壟斷惡果的公司并購活動；第二次公司并購的最高潮發(fā)生在1929-1933年的“大蕭條”時期，其典型特征是以縱向并購為主。第三次公司并購的高潮掀起于“二戰(zhàn)”以后的整個50-60年代，其特征是以混合并購為主基調(diào)。第二和第三次公司并購高潮如此巨大的特征差異間接地說明了政府的行政力量已然深入到公司并購活動中；第四次公司并購以1985年為高潮期，其顯著特征是以政府發(fā)

5、行“垃圾債券”為代表的新型并購融資模式；第五次全球戰(zhàn)略并購浪潮從20世紀90年代持續(xù)至今已有二十余年，如果沒有政府支持，跨國并購也不會如此高漲[1]。 </p><p>　　我國真正意義上的公司并購起步較晚，最早開始于1984年的河北省保定市，可分為五個階段、三次高潮： </p><p>　　1. 第一個階段大致是從1984年至1987年，以1984年的“保定兼并”為起點，我國才開始了公司

6、并購的早期探索。這一時期公司并購的目的大多是為了消除虧損企業(yè)、甩掉政府沉重的財政包袱，因此行政強制色彩濃郁； </p><p>　　2. 第二個階段為1988年至1989年上半年，政府制定了一系列鼓勵公司并購活動的政策以及法規(guī)，出現(xiàn)了我國第一次公司并購的高潮，并購目標由單純的消滅虧損企業(yè)向自覺優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)方向轉(zhuǎn)變； </p><p>　　3. 第三個階段為1989年下半年至1991年，此時

7、我國的公司并購跌入低谷期，某些領(lǐng)域甚至出現(xiàn)了“經(jīng)濟滯漲”的局面，它與國家高度集中的計劃經(jīng)濟體制共同催生了行政強制性的并購“拉郎配”現(xiàn)象； </p><p>　　4. 第四個階段可以說是我國公司并購的第二次高潮，從1992年至2007年，我國公司并購的規(guī)模日益擴大，大型公司之間的并購活動愈加頻繁、“強強聯(lián)合”案例激增、涉及的資產(chǎn)數(shù)量也越來越大； </p><p>　　5. 第五個階段為200

8、8年至今，筆者稱其為我國公司并購的第三次高潮，因為這個階段以來我國的并購市場與國際并購市場關(guān)系更為緊密，跨國并購事件也呈現(xiàn)出直線上升的趨勢，這已經(jīng)為2008年以來的全球金融危機所證實。仔細思索，我們之所以能夠在這樣巨大的金融危機前頑強挺立，凸顯“社會主義經(jīng)濟體”強大的生命力，當然與我國政府對經(jīng)濟的宏觀干預息息相關(guān)。 </p><p>　　2010年5月，由清科研究中心發(fā)布的《中國上市公司并購績效專題研究報告》數(shù)據(jù)

9、顯示，在清科研究中心研究范圍內(nèi)，僅2005-2009年間，我國共發(fā)生了565起上市公司并購事件。2008-2009年間，盡管受到海外金融風暴的影響，但是在國家以及政府相關(guān)政策與并購貸款的扶持下，2009年我國的并購事件反而創(chuàng)下歷史新高，達到了2005年的5倍；并且，從該中心發(fā)布的《2011年度中國并購市場研究報告》可以看出，2010年和2011年我國的公司并購浪潮更為高漲，并購事件分別高達622起和1157起。數(shù)據(jù)來源：2010年中國上

10、市公司并購績效專題研究報告（research.pedaily.cn）；2011年度中國并購市場研究報告（zdbchina.com）。 </p><p>　　通過表1我們不難得出：市場對資源的基礎(chǔ)配置作用固然強大，但是如果沒有政府“這只看不見的手”的調(diào)節(jié)，如此懸殊的數(shù)據(jù)差距也是不現(xiàn)實的，所以行政力量必然貫穿在經(jīng)濟運行過程的始終。然而，政府干預公司并購是把“雙刃劍”，如果政府沒有扮演好自己的“守夜人”角色或者干預過當

11、都將不利于并購市場的順利發(fā)展。 </p><p>　　二、公司并購中政府行為不規(guī)范的表現(xiàn) </p><p>　　凱恩斯主義經(jīng)濟學認為，市場并不是萬能的，它本身所具有的自發(fā)性、盲目性和滯后性，往往導致“市場失靈”的現(xiàn)象。政府行政力量深入經(jīng)濟領(lǐng)域恰好是解決這一難題的有效途徑，也是達到帕累托最優(yōu)的一種根本方法。由此，政府干預作為一種新型的糾正“市場失靈”的手段應運而生。然而，政府干預公司并購積極

12、作用毋庸置疑，但其所產(chǎn)生的消極影響更值得我們?nèi)ド罹俊?</p><p>　?。ㄒ唬┱岳麆訖C，妨礙并購的市場化運作 </p><p>　　詹姆斯麥基爾布坎南（James M.Buchanan）的公共選擇理論認為，人不僅僅是一個“社會人”，而且也是一個“經(jīng)濟人”。政府是由政治家、政府官員和公務員等個人組成的群體，所以它同樣具有“經(jīng)濟人”的某些特性。在履行職責時，政府難免會輸入自身利益的因子

13、，設法使自己的利益得到最大滿足或者追求效用的最大化，主要表現(xiàn)為：（1） “地方保護主義”的盛行。各地方政府出于自身利益考慮，往往對跨行政邊界的并購活動制造障礙，尤其是當本行政區(qū)域外的優(yōu)勢企業(yè)意欲兼并本土企業(yè)時，采用各種借口或者措施極力排斥此類并購事件的發(fā)生，錯失諸多區(qū)域整體經(jīng)濟效益提升的良機；（2） “形象工程觀念”的束縛。一些地方政府認為，自己主管范圍內(nèi)的企業(yè)被其他企業(yè)兼并是一種恥辱，有損自己的形象。從某種程度上來說，如果本行政區(qū)域內(nèi)

14、的企業(yè)被兼并，就很可能會弱化政府自身在行業(yè)內(nèi)的地位。所以，這些政府同樣多采取行政強制干預的方式阻止此類并購事件的發(fā)生；（3） “拼盤現(xiàn)象”的吸引。在不健全的公務人員政績考核體系下，各地政府紛紛致力于組建本區(qū)域的大型企業(yè)集團。雖然這種做法可以在很大程度上拉動本地經(jīng)濟增長，但是一味盲目地行政撮合使政府全然忽視了</p><p>　　我國政府兼有國有資產(chǎn)所有者和社會管理者的雙重身份，這就決定了政府干預公司并購的權(quán)力基礎(chǔ)

15、是財產(chǎn)權(quán)與行政權(quán)的統(tǒng)一。[2]政府在行使對企業(yè)的所有權(quán)時，往往作為社會管理者參與到企業(yè)經(jīng)營決策的全過程，在公司并購過程中具體表現(xiàn)為：社會管理者職能與資產(chǎn)所有者職能的重復混淆使用。（1）政府的社會管理者職能是指政府憑借自身行政管理權(quán)，對社會公共事務的一系列管理活動或過程，并以改善和保障人民的物質(zhì)與文化生活為旨歸。由于我國計劃經(jīng)濟體制下全能主義特點的社會管理模式使政府的社會管理效率低下與社會自治能力缺乏并存，所以社會主義市場經(jīng)濟體制要求政府

16、轉(zhuǎn)變管理理念、范圍、模式和方法，構(gòu)建政府與社會良性互動的體系，即給予市場更多的自由并且把政府職能定位在宏觀調(diào)控的高度；（2）政府的資產(chǎn)所有者職能又使得它憑借國有資產(chǎn)所有權(quán)，從事生產(chǎn)和經(jīng)營活動，致使社會管理者的職能自覺不自覺地滲透到資產(chǎn)所有者權(quán)能當中。政企不分就是這種身份與職能混淆使用的產(chǎn)物，最終出現(xiàn)許多低效率并購或者并購失敗的案例，從而使公司并購也變成了事實上的“包辦婚姻”。此外，由于政府行為本身在很大程度上反映著領(lǐng)導者的意愿，并且由這

17、些領(lǐng)導者及其有關(guān)人員作出行為，所以</p><p>　?。ㄈ┱袨槟繕硕嘣址腹纠?</p><p>　　政府職能決定政府目標，政府行為取決于各級政府目標。社會主義的國家性質(zhì)決定了我國政府職能的多樣性，即：政治職能、經(jīng)濟職能、社會職能和文化職能。政府行為相應也就表現(xiàn)出利益目標多元化的傾向，即政治目標、經(jīng)濟目標和社會目標等。然而，政府也是一個“經(jīng)濟人”，政府官員個人或局部的利益會

18、影響到各級政府在公司并購中的行為目標選擇。[3]比如，基于實現(xiàn)社會目標的考慮，政府對外資的跨國并購進行干預時，必須考慮因公司并購而引起的工人失業(yè)等社會問題，同時又不得不考慮到并購活動對區(qū)域或行業(yè)內(nèi)的經(jīng)濟發(fā)展有利與否。因此，公司并購的過程始終貫穿著政府各子利益目標博弈的過程。社會主義市場經(jīng)濟的獨特之處就在于政府對經(jīng)濟的宏觀調(diào)控常常凌駕于市場對資源的基礎(chǔ)配置作用之上，往往是政府的社會目標代替?zhèn)€別企業(yè)的贏利目標，導致政企間的角色沖突與利益矛盾

19、?？傊?，政府行為目標的多元化固然能夠?qū)崿F(xiàn)效益的多元化，但是政府行為偏離企業(yè)目標、損害企業(yè)利益的案例并不少見，這就成為政府干預公司并購，其行為失范的又一佐證。 </p><p>　?。ㄋ模┱划敻深A產(chǎn)生代理問題，侵害股東權(quán)益 </p><p>　　自Berle和Means的開創(chuàng)性研究以來，代理問題就一直是公司治理研究的核心問題。[4]323-329基于“兩權(quán)分離”的事實，西方傳統(tǒng)委托代理理

20、論將全體股東和經(jīng)營者均抽象為單一主體，研究委托人（全體股東）如何設計出一個最優(yōu)的治理結(jié)構(gòu)，以保證代理人（經(jīng)營者）按照委托人（全體股東）的利益辦事。[5]16-25因此，[6]委托人和代理人之間的利益沖突是現(xiàn)代公司治理中的核心代理問題。在公司并購的過程中，這種代理關(guān)系則更為復雜，公司所有者將自己投入公司的財產(chǎn)交給代理人來管理，從而確立他們之間的委托—代理關(guān)系。然而，代理人在追求自身效用最大化的同時，有可能采取背離股東財富最大化的機會主義行

21、為，投機倒把損害委托人的利益。具體表現(xiàn)如：國有企業(yè)的代理人與委托人利益傾向差異，即委托人的利益所在是使國有資產(chǎn)保值與增值，代理人的利益所在則是個人利益最大化?；诖藙訖C，代理者往往會偷懶、傳遞虛假信息、瞞報企業(yè)經(jīng)營情況，甚至進行權(quán)力尋租等行為，最終置國有企業(yè)于委托風險和代理風險之中。[7]此外，對代理人缺乏有效的激勵和約束，即其所得相對于自身所做出的貢獻有一定差距，難以有效激勵代理人努力工作。此外，對代理人有效約</p>

22、<p>　　三、公司并購中政府行為的規(guī)范 </p><p>　?。ㄒ唬┲匦露ㄎ徽诠静①徶兴缪莸慕巧?</p><p>　　我國是“轉(zhuǎn)型中市場經(jīng)濟”國家的典范，這就決定了政府對公司并購的干預是必然的。但是政府要把握住一個度，即避免對并購活動過多的直接行政性干預，重新定位政府在公司并購中的角色，充分發(fā)揮政府的引導、協(xié)調(diào)、監(jiān)督、信息服務等功能。各地政府要從中央宏觀戰(zhàn)略高度出發(fā)，

23、制定一系列科學合理的政策引導并購活動的良性展開，堅決杜絕地方本位主義的狹隘思想。對涉及跨地區(qū)、跨行業(yè)的并購，更高一級政府要充分發(fā)揮其協(xié)調(diào)者角色，克服一些地方政府所謂的“面子觀”、“形象觀”。政府可以利用其宏觀信息方面的優(yōu)勢，定期向企業(yè)提供有關(guān)市場經(jīng)濟運行狀況的信息，讓它們了解產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的方向和比重，從而把握好并購投資的方向及力度，盡量降低公司并購的交易成本。此外，還要加大監(jiān)督各地方政府在公司并購中行為的力度，使政府在陽光下運行，這樣才

24、能促使并購活動更加健康有序的進行。 </p><p>　?。ǘ┻M一步明晰政府在公司并購中的職能 </p><p>　　公司并購中政府行為失范的又一表現(xiàn)是：政府職能的“越位”、“缺位”和“錯位”?！霸轿弧币簿褪钦隽吮驹撚善髽I(yè)做的事，如某些地方政府直接插手企業(yè)內(nèi)部的經(jīng)營管理與人事安排等；“缺位”即政府沒有做本該由它為企業(yè)、公眾等做的事；而“錯位”就是政府社會管理者職能與資產(chǎn)所有者職能的混

25、淆使用。[8]這里筆者主要分析解決后者的對策，即兩種職能分離。具體應做到：（1）政府作為社會經(jīng)濟管理者，其職能是履行社會責任，對經(jīng)濟進行宏觀調(diào)控，為企業(yè)發(fā)展創(chuàng)造良好的社會經(jīng)濟環(huán)境以及提供必要的社會服務。（2）政府應以資產(chǎn)所有者身份介入公司并購活動，其職能是實現(xiàn)國有資產(chǎn)的保值與增值，以企業(yè)價值最大化為終極目標，盡可能規(guī)避低效率并購的發(fā)生?？傊?，只有科學合理地劃清政府社會管理者職能與資產(chǎn)所有者職能的具體界限，搞好國家國有資產(chǎn)管理部門與各政府

26、部門之間的分工，建立產(chǎn)權(quán)責任主體的硬約束機制，企業(yè)才能走向市場化，才能防止政府利用企業(yè)實現(xiàn)其行政意圖，才能最終推動國民經(jīng)濟的有序、協(xié)調(diào)、快速和高效發(fā)展。 　　（三）處理好企業(yè)與政府的關(guān)系，實現(xiàn)政企分離 </p><p>　　改革開放已有三十余年，但計劃經(jīng)濟體制的毒瘤依然難以徹底肅清：政企不分、條塊分割，政府對企業(yè)管得過多、統(tǒng)得過死等問題，致使社會資源難以有效合理地流動，嚴重阻礙了我國現(xiàn)代化的進程[9]20-21

27、。所以，必須更進一步調(diào)整政府與企業(yè)的關(guān)系，實現(xiàn)政企分離，使企業(yè)真正成為并購的主體，政府積極地給予協(xié)調(diào)和支持。具體應做到：（1）政府應該改變以往“命令—服從”、“指揮—執(zhí)行”的企業(yè)管理模式，變直接管理為間接管理，為企業(yè)的發(fā)展創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。（2） 現(xiàn)實生活中，政府依靠自身權(quán)利掌管并支配企業(yè)運營的現(xiàn)象時有發(fā)生，要想使企業(yè)成為真正意義上的企業(yè)，就必須徹底鏟除政府與企業(yè)之間的這種隸屬關(guān)系，將政府自身的權(quán)力下放給相關(guān)部門，必要時給予企業(yè)更多的

28、自主權(quán)，如進一步改革干部管理體制，在人事制度上實現(xiàn)政企分離、弱化行政力量對企業(yè)內(nèi)部人事安排的干預，從而使政府和企業(yè)各盡其能、各職其責，我們形象地稱之為政府不耕“企業(yè)田”、企業(yè)不管“政府事”。[10]135-1513要根據(jù)政企適當分開的原則來調(diào)整政府與企業(yè)并購的關(guān)系，只有這樣才能達到有效約束政府行為的效果。 </p><p>　?。ㄋ模┙⒔∪钆c約束機制，有效規(guī)范代理人行為 </p><p&

29、gt;　　激勵機制包括物質(zhì)激勵和精神激勵兩個維度。物質(zhì)激勵最有效的做法是把代理人的報酬與企業(yè)經(jīng)營效益掛鉤。在西方公司中，股東個人收入與其資產(chǎn)增值息息相關(guān)，代理人的收入更與企業(yè)的經(jīng)營業(yè)績直接相關(guān)，這是委托人與代理人勤奮努力，協(xié)作共榮的根本所在。這是一種值得我國企業(yè)借鑒的激勵方式，使各層級代理人的收入分別與國有企業(yè)的經(jīng)營業(yè)績掛鉤。 </p><p>　　精神激勵較為有效的是聲譽激勵，因為各層級代理人的名譽、聲望等關(guān)系

30、到他們未來的職業(yè)生涯。因此，將名譽、聲望等與代理人的經(jīng)營業(yè)績聯(lián)系起來，是一種行之有效的方法。此外，必須建立有效的約束機制，包括企業(yè)內(nèi)部監(jiān)督約束機制和企業(yè)外部監(jiān)督約束機制，構(gòu)建企業(yè)內(nèi)部監(jiān)督約束機制主要是完善法人治理結(jié)構(gòu)，切實落實各職能機構(gòu)的獨立性，使其獨立承擔相應的義務。完善企業(yè)外部的監(jiān)督約束機制則可以在市場機制、法律制度、新聞媒體和社會道德等方面入手。[11] </p><p><b>　　四、結(jié)論 &

31、lt;/b></p><p>　　政府行政力量介入公司并購活動，其行為失范主要表現(xiàn)在：政府的自利動機、職能混淆、行為目標多元化以及干預不當?shù)?。這些問題要想得到妥善解決，除上述重新定位政府角色、進一步明晰政府職能、實現(xiàn)政企分離以及健全激勵與約束機制等對策外，亟須國家在宏觀政策方面做出更進一步的努力，如建立一部較為專業(yè)權(quán)威的《企業(yè)兼并法》[12]等等。另外，在政府對公司并購進行干預的過程中，我們務必遵循一個宗旨

32、，即“服務型政府”理念的廣泛應用。唯有如此，公司并購中的政府行為才能得到有效規(guī)范，我國的并購市場也才會走上更加健康、更加高效、更加繁榮的市場化運行道路。 </p><p><b>　　參考文獻： </b></p><p>　　[1]Andrei Shleifer，Robert W.Vishny.The Grabbing Hand：Govern- </p>

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