公民成為行政公益訴訟原告的可能性探究

1、<p>　　公民成為行政公益訴訟原告的可能性探究</p><p>　　摘 要 如何建立行政公益訴訟制度是法學(xué)界的一個熱點話題，建立該制度面臨的首要問題是原告的資格如何確定。公民能否成為行政公益訴訟的原告，是各方爭議關(guān)鍵點。本文試圖從理論基礎(chǔ)、現(xiàn)實價值兩方面論證公民成為原告的合法性和必要性，同時論述公民作為原告的不足之處，并構(gòu)想既能大程度規(guī)避其不足，又能使公民實現(xiàn)其權(quán)利的制度安排。 </p>

2、<p>　　關(guān)鍵詞 原告資格 公民 行政公益訴訟 </p><p>　　作者簡介：張翼超，陜西師范大學(xué)政治經(jīng)濟學(xué)院，行政管理專業(yè)。 </p><p>　　中圖分類號：D925 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1009-0592-（2014）05-121-02 </p><p>　　公民提起行政公益訴訟的案例屢見不鮮。實踐中，公民個人提起行政公益訴訟請求，往往被

3、法院以公民與侵害行為無直接利害關(guān)系或原告主體不適格為由而被駁回。如：“金某狀告杭州市規(guī)劃局案”、“南京違章搭建紫金山觀景臺案”等。法院均以“未侵犯原告合法權(quán)益”為由駁回訴訟請求。對此，筆者認(rèn)為應(yīng)該賦予公民原告資格，但應(yīng)設(shè)置一定法律限制。下文在通過探討賦予公民原告資格的合法性與合理性和公民作為原告的障礙因素的基礎(chǔ)上，設(shè)想構(gòu)建相關(guān)制度來保障公民訴權(quán)，同時很大程度上規(guī)避其帶來的不利影響。 </p><p>　　一、賦予

4、公民原告資格的理論基礎(chǔ) </p><p>　　首先，人民主權(quán)的角度看，公民全體是國家權(quán)力的享有者，也是公共利益的所有者。當(dāng)公共利益受侵害時，每個公民個體都有保護其利益的權(quán)利。人性共生理論也認(rèn)為公共利益是人類共生的基礎(chǔ)，成員有權(quán)維護公共利益。 </p><p>　　其次，國外的學(xué)理和法律實踐也為我們提供思路。西方法學(xué)界關(guān)于行政公益訴訟原告理論，如“公共信托理論”、“利害關(guān)系說”、“私人檢察官

5、理論”都承認(rèn)了公民具有提起行政公益訴訟的資格。 日本的“民眾訴訟”認(rèn)為提起公益訴訟的可是納稅人或其他公眾；法國的“越權(quán)之訴”，要求公民提起訴訟的條件是認(rèn)為行政機關(guān)侵害了其利益，但該利益不以個人利益為限。 </p><p>　　再次，《憲法》第41條規(guī)定“中華人民共和國公民對于任何國家機關(guān)和國家工作人員的違法失職行為，有向有關(guān)國家機關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利。”2000年《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈行政訴訟法〉若干

6、問題的解釋》第12條規(guī)定“與具體行政行為有法律上利害關(guān)系的公民、法人或者組織對該行為不服的，可以提起行政訴訟?！币虼?，賦予公民原告資格同現(xiàn)行的法律制度是契合的，是符合《憲法》和《行政訴訟法》精神的。 </p><p>　　最后，隨著社會進步，公共利益和私人利益的交織越來越大，公民的社會生活和個人利益的實現(xiàn)更多的會依靠公共利益存在。在當(dāng)代社會背景下顯然有保護的權(quán)利。 </p><p>　　二

7、、賦予公民原告資格的現(xiàn)實價值 </p><p>　　隨著改革開發(fā)進一步深化，社會的利益格局日益復(fù)雜，政府的職能也進一步擴大。隨著而來的是政府不作為、胡作為的現(xiàn)象增加，對公共利益侵害的行為出現(xiàn)得愈加頻繁。建立中國行政公益訴訟制度，擴大行政公益訴訟的原告主體范圍是目前非常必要的任務(wù)。 </p><p>　　東漢王充在《論衡》中提到“知屋漏者在宇下，知政失者在草野?！惫褡鳛樵婺軌蛟谳^短的時間

8、和較寬的領(lǐng)域內(nèi)發(fā)現(xiàn)侵害公共利益的行為，賦予公民原告資格可以及時、全面地維護公共利益。廣泛性和及時性的公民監(jiān)督也給行政主體很大的潛在壓力，能夠很好的防止行政主體違法行使行政權(quán)，侵害公共利益。 賦予公民行政公益訴訟原告資格，可以加強公民保護公共利益，監(jiān)督政府的意識；能夠提高公民參與社會事務(wù)、維護合法利益的能力；增進公民的社會責(zé)任感，提高法律素養(yǎng)和政治素養(yǎng)。 </p><p>　　三、賦予公民原告資格的阻礙因素 <

9、;/p><p>　　公民要成為行政公益訴訟的原告，還存在多方面的阻礙因素，這正是很多學(xué)者認(rèn)為要排除公民成為行政公益訴訟原告的原因。當(dāng)然，更是我國建立公益行政制度所要面對和思考、解決的問題。 </p><p>　　首先，《行政訴訟法》要求公民提起行政訴訟必須同被訴的行政行為有直接的利害關(guān)系，既采用“直接利害關(guān)系說”，當(dāng)行政主體侵害與公民無直接利害關(guān)系的公共利益時，公民無訴權(quán)。2000年頒布的 《

10、關(guān)于執(zhí)行 若干問題的解釋》第 12 條規(guī)定：“與具體行政行為有法律上利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織對該行為不服的， 可以依法提起行政訴訟?！痹撍痉ń忉屚卣沽嗽尜Y格的范圍。但該解釋對于公共利益受到具體行政行為侵害時如何通過行政訴訟予以保護以及誰可作為原告的問題，仍沒有明確的回答。公民可否成為原告缺乏明確的法律依據(jù)。 </p><p>　　其次，按照行政法的傳統(tǒng)理論，行政力是國家權(quán)力的組成權(quán)部分，國家權(quán)力本意是實

11、現(xiàn)社會福利、保護公共利益。當(dāng)行政權(quán)力出現(xiàn)侵害公共利益的行為時，應(yīng)該由國家權(quán)力內(nèi)部進行監(jiān)督和調(diào)解，由內(nèi)部的分權(quán)機制來解決行政權(quán)力侵害公共利益問題，公民應(yīng)該充分信任在國家保護公共利益方面有足夠能力。 筆者認(rèn)為，這種說法不無道理，但是當(dāng)國家權(quán)力內(nèi)部制約處于懈怠或出現(xiàn)權(quán)力間相互包庇時，公民有權(quán)利收回其部分委托，直接承擔(dān)維護公共利益的責(zé)任。 </p><p>　　再次，很多學(xué)者認(rèn)為公民很多時候會出于明哲保身的想法，產(chǎn)生怠于

12、訴訟的結(jié)果； 公民因法律意識薄弱，法律知識匱乏等問題，放棄自己的起訴權(quán)利； 公民個人在法律資源、物力財力等方面存在不足，在訴訟中敗訴率會很高。 公民自身的不足，可能會導(dǎo)致中國起步不久的行政訴訟制度，以及即將建立的行政公益訴訟制度出現(xiàn)畸形發(fā)展，導(dǎo)致社會對行政公益訴訟的信心下降，也影響到行政訴訟和司法機關(guān)的公信力。 </p><p>　　最后，很多學(xué)者擔(dān)心，一旦開放公民提起行政公益訴訟的權(quán)利，很有可能會出現(xiàn)“濫訴”現(xiàn)

13、象 ，公民會在既無事實存在、也無法律依據(jù)的情況下提起訴訟。這樣不僅浪費了大量的司法資源，對司法機構(gòu)的威信造成破壞，還阻礙了行政主體的行政效率。結(jié)果非但沒有起到保護公共利益的作用，反而耗費大量的公共資源。 </p><p>　　四、關(guān)于公民成為行政公益訴訟原告的制度設(shè)想 </p><p>　　公民具有維護社會公共利益的權(quán)利是毋庸置疑的，新建立的行政公益訴訟應(yīng)當(dāng)賦予公民提起訴訟的權(quán)利，但法律要

14、對公民行使此權(quán)利進行規(guī)范，在一定程度上對該權(quán)利設(shè)置限制，以規(guī)避其帶來的負(fù)面影響，并隨著社會發(fā)展和公民素養(yǎng)提升而逐步開放其權(quán)利。 　　（一）建立“有限委托”制度 </p><p>　　所謂“有限委托制度”指公民可以作為公共利益被侵害者的代表人成為行政公益訴訟的原告。公民接受一定數(shù)量公民的委托才能成為訴訟代表人，提起行政公益訴訟。有限委托制度采用“直接書面委托”和“申報退出”制度相結(jié)合的方法。所謂的“申報退出”是美

15、國“集團訴訟”中的規(guī)定，既不要求有權(quán)當(dāng)事人明確授權(quán)委托，只要當(dāng)事人沒有申請放棄授權(quán)或者退出訴訟，代表人就可以代表其提起訴訟。 承認(rèn)所有當(dāng)事人的權(quán)利，代表人只要求獲得其中一部分人的書面委托，而其他當(dāng)事人若沒有申請放棄授權(quán)或者退出訴訟，則默認(rèn)授權(quán)，若申請放棄授權(quán)或者退出訴訟則不受該法律關(guān)系約束。 </p><p>　　該制度中，代表人所要獲得的委托書的數(shù)量的多少，應(yīng)該根據(jù)案件的影響范圍加以確定，其原則是在代表人的能力

16、范圍之內(nèi)，獲得有較廣泛代表性的委托權(quán)。該制度能夠很大程度上避免公民出現(xiàn)“濫訴”現(xiàn)象，同時起訴的公民也更有法律經(jīng)驗和更具廣泛的代表性。 </p><p>　?。ǘ┰O(shè)置 “公益律師”制度 </p><p>　　該制度以承認(rèn)公民具有提起行政公益訴訟的權(quán)利，但公民行使該權(quán)利時必須將其委托給“公益律師”，作為訴訟代理人。另外，“公益律師”可以以其身份直接提起行政公益訴訟。司法行政部門應(yīng)該通過一定的

17、選拔程序和相關(guān)制度，確定一批社會責(zé)任感強，專業(yè)知識好的律師能夠成為行政公益訴訟的代理人，并直接賦予其原告資格。利用“公益律師”專業(yè)優(yōu)勢和訴訟技巧來提高行政公益訴訟制度質(zhì)量，更好的保護社會的公共利益。 </p><p>　　（三）設(shè)置“有限的法定訴權(quán)”和前置復(fù)議規(guī)定 </p><p>　　設(shè)置有限的法定訴權(quán)，公民有權(quán)為維護公共利益， 就無關(guān)自己權(quán)利及法律上利益的事項， 對于行政機關(guān)之違法行為

18、， 提起行政訴訟，但以法律特別規(guī)定為限。除非法律有明確規(guī)定 ， 一般情況下并非任何人都有權(quán)提起行政公益訴訟。 法律對行政公益訴訟的受案范圍和公民取得原告資格的條件進行嚴(yán)格的界定。 </p><p>　　設(shè)置前置復(fù)議，既要公民提起行政公益訴訟之前，必須先向復(fù)議機關(guān)提出行政復(fù)議申請。行政復(fù)議制度應(yīng)該賦予公民申請對公共利益侵害的行政行為進行行政復(fù)議的權(quán)利。公民對復(fù)議結(jié)果不滿意的，可以向法院提起行政公益訴訟。 </

19、p><p>　?。ㄋ模┙⒐窈蜋z察機關(guān)、公益組織的關(guān)聯(lián)機制 </p><p>　　《民事訴訟法》規(guī)定“對污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟”在民事公益訴訟當(dāng)中，法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織被賦予了原告資格。在建立行政公益訴訟中，我們可以借鑒其的經(jīng)驗。通過法律來確定哪些國家機關(guān)可以作為原告，確定符合一定條件的社會團體組織可以向檢

20、察院或司法行政機關(guān)申請獲得成為原告資格的權(quán)利。 </p><p>　　公民可以通過向有資質(zhì)的社會團體組織提議，由有資質(zhì)的組織來進行審核和調(diào)查后，認(rèn)為有必要起訴的，由該組織提起訴訟；認(rèn)為沒必要起訴的，必須給予公民回復(fù)書，在回復(fù)書中說明審核與調(diào)查的結(jié)果、不起訴原因。公民對回復(fù)不滿意的，可以向檢察院或其他法定機關(guān)提起復(fù)核，法定機關(guān)對公民的申請及相關(guān)組織的回復(fù)進行復(fù)核，認(rèn)為有必要起訴的由法定機關(guān)提起行政公益訴訟，認(rèn)為不必

21、要起訴的須向公民書面回復(fù)。 </p><p>　　（五）獎勵勝訴公民和控制惡意濫訴 </p><p>　　國家應(yīng)該獎勵在行政公益訴訟中勝訴的公民，惡意濫用訴權(quán)的公民應(yīng)該承擔(dān)一定的法律責(zé)任。 《稅收征收管理法》規(guī)定對于檢舉和揭發(fā)違法行為的公民給予獎勵。此制度可為行政公益訴訟所吸收，公民勝訴既維護了公共利益，又是公民社會責(zé)任感的體現(xiàn)，給以獎勵可鼓勵公民積極維護公益，提高公民社會責(zé)任感和利用法律

22、維公共權(quán)益的意識。 </p><p>　　對于公民的濫訴行為，有關(guān)學(xué)者認(rèn)為要建立保證金機制， 對起訴公民收取一定保證金。若查明是在既無事實存在、也無法律依據(jù)的情況下提起訴訟的，法院沒收保證金。 </p><p><b>　　注釋： </b></p><p>　　高燕.行政公益訴訟中公民原告資格探究.湖北社會科學(xué).2013（5）. </p&

23、gt;<p>　　張曉玲.行政公益訴訟原告資格探討.法學(xué)評論.2005（6）. </p><p>　　王蘭玉.行政公益訴的重構(gòu).政治與法律.2005（4）. </p><p>　　李玉婷.我國行政公益訴訟原告資格制度研究.蘭州大學(xué).2013年. </p><p>　　王冰霜.行政公益訴訟原告資格研究.湖南大學(xué).2007年. </p>&l

24、t;p>　　姜明安主編.行政法與行政訴訟法.北京大學(xué)出版社.2005年版.第507頁. </p><p>　　馬懷德.公益行政訴訟的原告資格及提起條件論析――以兩起案件為視角.中州學(xué)刊.2006（3）. </p><p>　　顏運秋，周曉明，丁曉波.我國反壟斷私人訴訟的障礙及克服。政治與進律.2011（1）. </p><p>　　郭慶菊.行政公益訴訟中公民的