關于中國稀土資源管理的政策建議

1、<p>　　關于中國稀土資源管理的政策建議</p><p>　　摘要：中國不但是稀土資源大國，而且是世界最大的稀土出口國。過去幾十年間，中國稀土資源遭到過度和無序開采，這嚴重危害中國的資源安全，破壞自然環(huán)境和生態(tài)平衡。為實現(xiàn)稀土資源的可持續(xù)和健康發(fā)展，中國出臺了一系列的政策和法規(guī)。從中國稀土產(chǎn)業(yè)存在的問題出發(fā)，提出完善稀土資源品成本構成、強化行業(yè)管理，鼓勵企業(yè)加快技術進步的政策建議。 </p>

2、;<p>　　關鍵詞：稀土；管理；政策建議 </p><p><b>　　一、背景分析 </b></p><p>　　2009年3月9日，英國泰晤士報撰文《中國掌握技術未來鑰匙》，認為中國已經(jīng)成為稀土金屬供應的“最大壟斷國”，這一主導地位將使中國控制消費類電子和綠色技術的未來[1]。以這篇文章為標志，國內(nèi)外眾多媒體對“中國稀土”給予了極大關注。中國限制稀

3、土生產(chǎn)更是引起巨大影響。 </p><p>　　縱觀國內(nèi)外媒體報道，國外媒體關注的核心是中國稀土出口政策也就是稀土出口配額制度，眾多媒體表達了國外政府和公司對稀土穩(wěn)定供應的擔憂；而國內(nèi)媒體則更多關注“丟失的稀土話語權”以及稀土開采與生產(chǎn)過程中存在的資源浪費、環(huán)境污染問題，中國稀土是否該限制出口。 </p><p>　　稀土是不可再生的重要戰(zhàn)略資源，在新能源、新材料、節(jié)能環(huán)保、航空航天、電子

4、信息等領域的應用日益廣泛。經(jīng)過多年發(fā)展，中國稀土開采、冶煉分離和應用技術研發(fā)取得較大進步，產(chǎn)業(yè)規(guī)模不斷擴大。然而稀土行業(yè)發(fā)展中仍存在非法開采屢禁不止，冶煉分離產(chǎn)能擴張過快，生態(tài)環(huán)境破壞和資源浪費嚴重，高端應用研發(fā)滯后，出口秩序較為混亂等問題，嚴重影響行業(yè)健康發(fā)展[2]。為此，國務院以及相關部委都采取相關措施。2010年，國土資源部通過開展以稀土為主兼及鎢錫銻等礦種專項整治行動，中國稀土等礦山目前已經(jīng)從400個整合為116個，違法違規(guī)勘察

5、開采行為得到有效遏制[3]。2011年，國土資源部劃定了首批稀土、鐵礦國家規(guī)劃礦區(qū)。國家環(huán)保部和國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局聯(lián)合發(fā)布了《稀土工業(yè)污染物排放標準》，其對稀土企業(yè)的排放、能耗總量做了詳細規(guī)定，并對從事稀土生產(chǎn)的企業(yè)資質(zhì)進行了嚴格限制。 </p><p>　　與此同時，國務院總理溫家寶于2011年2月16日主持召開國務院常務會議，研究部署促進稀土行業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的政策措施。因此，鑒于稀土資源重要性，必須站在

6、戰(zhàn)略的高度，從可持續(xù)發(fā)展的角度加大對稀土資源管理問題研究，運用多種方式加快轉(zhuǎn)變稀土行業(yè)發(fā)展方式，促進行業(yè)整合，調(diào)整優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結構，確實保護環(huán)境和節(jié)約資源。 </p><p>　　二、中國稀土產(chǎn)業(yè)存在的問題 </p><p>　　1.開采方式粗放，資源浪費嚴重。由于稀土礦產(chǎn)品價格上漲，一些地方礦山生產(chǎn)企業(yè)無證開采、越界開采、亂采濫挖現(xiàn)象經(jīng)常出現(xiàn)，礦產(chǎn)資源開采過程中普遍存在主體過多、采富棄貧、資

7、源綜合利用率低等問題，這嚴重擾亂了礦產(chǎn)資源開發(fā)秩序。例如，中國江西、廣東、廣西、福建、湖南等省區(qū)中重稀土資源，由于管理不善，自20世紀80年代中后期以來，國營、集體、個人開礦一起上，都不同程度地造成采富棄貧、采易棄難、漏采棄礦壓礦的現(xiàn)象嚴重，資源利用率只有20％～30％[4]。 </p><p>　　包頭白云鄂博自1958年實現(xiàn)工業(yè)開發(fā)以來，隨鐵礦采出的稀土資源至今已到1 250萬噸左右，其中約200萬噸在采選、

8、冶煉及堆存等過程中損失掉，損失率在15%左右，實際利用僅有120萬噸左右，利用率不足10%，其余900多萬噸都被排入尾礦壩內(nèi)。近年來，白云鄂博礦的鐵礦開采規(guī)模仍在擴大，每年附帶采出約50萬噸稀土礦，其中僅有5萬噸左右得到利用，其余均排入尾礦壩。 </p><p>　　2.環(huán)保意識薄弱，污染問題突出。在相當長時期，中國稀土資源開發(fā)過程中存在生產(chǎn)方式粗放、資源浪費嚴重等一系列問題，特別是一些企業(yè)環(huán)保意識薄弱，環(huán)境污染

9、比較嚴重。中國稀土的分布決定了南北在污染問題上有所差別，北方輕稀土主要是放射性物質(zhì)排放造成的污染，分布在四川和內(nèi)蒙古；而南方重稀土則主要是重金屬污染，分布在江西、廣東、福建、廣西、湖南、云南、四川七省區(qū)。 </p><p>　　例如，江西省贛州市從20世紀80年代中末期起，在“大礦大開、小礦放開，有水快流”錯誤思想影響下，稀土資源陷入亂采濫挖、無序競爭的混亂局面，幾乎縣縣開采，最高峰時有采礦證的礦山就達1 035

10、個。由于技術和思想觀念落后，許多開采行為“吃一半扔一半”。這不僅嚴重浪費了資源，還對當?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境造成極大破壞，一片青山幾個月后就滿目瘡痍，黃土一片。為保護環(huán)境，提高稀土資源利用率，從2003年起，贛州市全面停止了綜合回收率不到50%的池浸工藝，2007年全面停止回收率不到70%的堆浸工藝，積極探索并全部采用回收率在80%以上的原地浸礦工藝。但是，業(yè)內(nèi)專家指出，即使改進開采工藝，也無法避免對環(huán)境造成破壞，而且礦區(qū)地表植被一旦遭到破壞，恢復

11、十分困難。 </p><p>　　正是由于擔心稀土開采、選冶等可能造成的環(huán)境污染問題，美國封存本國稀土礦而從中國進口稀土。 </p><p>　　3.資源性產(chǎn)品成本構成不完善。國務院《關于促進資源型城市可持續(xù)發(fā)展的若干意見》中要求科學制定資源性產(chǎn)品成本的財務核算辦法，礦業(yè)權投資、資源開采、環(huán)境治理、生態(tài)修復、安全設施投入、基礎設施建設、企業(yè)退出和轉(zhuǎn)產(chǎn)總計七項費用被明確列入了資源性產(chǎn)品的成本

12、構成。 </p><p>　　但長期以來，中國稀土資源等資源性產(chǎn)品只反映了采掘、運輸?shù)乳_發(fā)成本，忽略了資源稀缺性、環(huán)境損害等成本，主要表現(xiàn)在：礦產(chǎn)資源補償費費率過低，無法體現(xiàn)礦產(chǎn)資源稀缺性，損害了國家所有者權益；礦山環(huán)境治理的成本長期外部化；生態(tài)修復成本長期被忽略；大多數(shù)礦山，特別是小礦，安全生產(chǎn)支出投入不足，常常因此造成事故頻發(fā)。至于為企業(yè)轉(zhuǎn)產(chǎn)所準備的費用，礦山企業(yè)層面上更是很少考慮。成本構成不完善，沒有形成能

13、夠反映資源稀缺程度、市場供求關系、環(huán)境治理與生態(tài)修復成本的資源性產(chǎn)品價格形成機制。 </p><p>　　4.稀土走私已形成“產(chǎn)業(yè)鏈”，給國家造成巨大損失。在加征出口關稅和削減出口配額后，稀土走私問題日益凸顯，導致中國戰(zhàn)略性資源出現(xiàn)流失。近年來，中國稀土走私業(yè)已形成一條完整的“產(chǎn)業(yè)鏈”，有專人分別負責采購、收貨、報關，走私主要是銷往日本，韓國。由于國內(nèi)稀土市場報價還比較混亂，以日本需求比較多的中釔富銪礦(國內(nèi)市場

14、價約13萬元／噸)為例，走私200噸貨，純利一般在4 000萬元左右(含“灰色”走私費用)。在南寧海關破獲的稀土走私案中，涉案稀土金屬及其化合物69票，約4 196噸，案值約1．09億元，偷逃稅款1 300多萬元。特別是國家出口退稅取消后，走私者往往報關是一種產(chǎn)品，實際上是另一種產(chǎn)品。這樣，他們不僅賺了成本和出口價的差價，還賺了低稅收這個錢。 </p><p>　　然而，生產(chǎn)企業(yè)對稀土走私和正常出口的“一視同仁”

15、，讓更多稀土走私者鋌而走險。部分稀土原產(chǎn)地開采企業(yè)不管出口，只負責將原料售賣給客戶，至于客戶買稀土用來做什么就不得而知。 </p><p>　　5.監(jiān)控管理困難。中國稀土資源產(chǎn)地大多位于邊遠山區(qū)，而礦產(chǎn)資源監(jiān)管機構又大多位于城市，這給監(jiān)控管理帶來了很大的難度。在既得利益的驅(qū)動下，亂采濫挖的中小企業(yè)抓住這一特點，采用迂回游擊戰(zhàn)術，巧妙地避開管制。此外，條塊分割、多頭管理，加之一些地方保護主義，也給監(jiān)管帶來了很大困難

16、。 </p><p>　　6.高端技術滯后，自主創(chuàng)新不足。中國稀土產(chǎn)品產(chǎn)量和消費量較大，然而，長期以來，中國稀土基礎研究和應用開發(fā)研究投入不足，導致稀土應用技術含量低，跟蹤仿制多，獨立創(chuàng)新少，開發(fā)應用滯后。中國生產(chǎn)主要是低端的稀土產(chǎn)品，在高端產(chǎn)品方面大大落后于美國、日本、歐洲。 </p><p><b>　　三、政策建議 </b></p><p&g

17、t;　　1.完善稀土資源成本構成。（1）政府要盡快通過行政法規(guī)，明確規(guī)定稀土礦產(chǎn)資源品的成本構成。國務院雖然在《關于促進資源型城市可持續(xù)發(fā)展的若干意見》中，已經(jīng)提出，但是尚沒有對稀土等資源性產(chǎn)品在企業(yè)會計準則中加以具體化。因此，必須通過財政部門、稅務部門加以明確，使其法規(guī)化、制度化，強調(diào)所有從事礦產(chǎn)勘察和開發(fā)的市場主體必須執(zhí)行，各級礦管部門有責任加以檢查監(jiān)督。（2）加快礦產(chǎn)資源稅費改革的進程必須在理論上明確，礦產(chǎn)資源補償費是礦產(chǎn)資源所有

18、權作為財產(chǎn)權的實現(xiàn)，不是行政收費。加快調(diào)整稀土資源補償費費率，建立與資源利用效率掛鉤的浮動費率制度；完善礦產(chǎn)資源補償費征收管理制度，切實維護國家所有者權益。（3）在稀土礦產(chǎn)品成本構成中，重點要抓好礦山環(huán)境治理、生態(tài)修復費用的到位。首先,必須堅持誰破壞、誰治理的原則，明確成本支出的責任制，礦山企業(yè)是治理、修復的出資主體；其次,要從源頭上做起，堅持礦山環(huán)境影響評估制度，建立落實礦山建設和生態(tài)環(huán)境保護設施同時設計、同時施工、同時投產(chǎn)使用，不欠

19、新賬；最后，政府礦管部門要加強礦山環(huán)境保護措施落實情況的檢查監(jiān)督，建立和完善環(huán)境治理的保證金制度。對不按預定要求治理礦山環(huán)境的，</p><p>　　2.嚴格準入門檻，加快企業(yè)整合。中國稀土產(chǎn)業(yè)企業(yè)構成上的特點是民營投資多，規(guī)模小，但數(shù)量上超國企，多年來形成了稀土企業(yè)散亂小的不利局面。眾多企業(yè)盲目擴大生產(chǎn)規(guī)模，造成供大于求，這是導致中國稀土價格長期低迷的一個重要原因。為了合理開發(fā)和利用稀土資源，必須通過提高行業(yè)準

20、入門檻，淘汰落后產(chǎn)能，對稀土產(chǎn)業(yè)要素進行整合，提高產(chǎn)業(yè)的整體競爭力。 </p><p>　　首先，要制定滿足經(jīng)濟社會發(fā)展需要、符合國家產(chǎn)業(yè)政策和相關法規(guī)的生產(chǎn)工藝、規(guī)模、設備、環(huán)保等標準體系。只要符合條件，不論是國企還是私企，不論是地方國企還是中央企業(yè)，皆可入行；不符合條件，即使是大型國有企業(yè)，也要限期整改甚至淘汰出局。然后，要發(fā)揮地方政府部門的協(xié)調(diào)功能，盡快出臺稀土企業(yè)聯(lián)合、兼并、重組系列優(yōu)惠政策，積極推進區(qū)域

21、稀土企業(yè)重組整合，引導稀土企業(yè)通過強強聯(lián)合、兼并重組、互相持股、整合產(chǎn)能等方式進行戰(zhàn)略重組，使區(qū)域稀土企業(yè)既有高度分工、又相互緊密協(xié)作，以達到優(yōu)勢互補，淘汰落后生產(chǎn)能力和擴大具有比較優(yōu)勢稀土骨干企業(yè)規(guī)模的目的。其次，要建立資源共享平臺和良好的互動機制，促進資源流動和技術創(chuàng)新結合，使上下游相關企業(yè)切實在戰(zhàn)略合作中獲取規(guī)模效應和競爭優(yōu)勢，走出一條使稀土產(chǎn)業(yè)整體優(yōu)勢得到體現(xiàn)的新路子。最后，除了提高行業(yè)準入技術壁壘之外，還應將環(huán)保、能耗標準和技

22、術水平等指標均加入行業(yè)執(zhí)法之列，制定企業(yè)處罰制度。通過政府干預，行政立法，協(xié)會與企業(yè)配合，上級與下級政府，當?shù)卣c當?shù)亻_礦企業(yè)簽責任狀等多種方式，強化執(zhí)法管理。對于達不到或違反行業(yè)標準的企業(yè)，綜合運用法律手段、經(jīng)濟手段對其進行制裁。 </p><p>　　3.統(tǒng)籌各種因素，合理確定開采總量和出口配額，推進生產(chǎn)產(chǎn)品結構調(diào)整和升級。2010年11月，商務部發(fā)出了《關于2011年稀土出口配額申報條件和申報程序的公告》

23、，同時公布了2011年稀土出口配額申報條件和申報程序，其中對申報出口配額的生產(chǎn)和流通企業(yè)做出了詳細的規(guī)定。這既有助于在合理確定年度稀土開采總量和出口配額的基礎上提高企業(yè)經(jīng)營集中度，加強和改善行業(yè)管理，又有助于實行嚴格監(jiān)管，防止非法開采的稀土流入出口渠道，最終達到保護資源、環(huán)境的目的。 </p><p>　　未來開采總量和出口配額相關政策制定，要統(tǒng)籌考慮國內(nèi)資源、生產(chǎn)、消費以及國際市場情況，合理確定年度稀土開采總量

24、和出口配額，推進企業(yè)生產(chǎn)產(chǎn)品結構調(diào)整和升級，鼓勵稀土企業(yè)通過兼并重組，提高行業(yè)整體競爭力，提升高附加值產(chǎn)品的比重，共同促進產(chǎn)業(yè)升級。當前應重點支持內(nèi)蒙古、江西加快結構調(diào)整，實現(xiàn)從原料型基地向深加工及應用產(chǎn)品開發(fā)基地的轉(zhuǎn)變，在條件具備的其他地區(qū)重點發(fā)展稀土深加工及稀土永磁電機等應用產(chǎn)品。 </p><p>　　盡管稀土開采總量和出口配額政策在一定程度上保護了資源，但是并沒有有效地扼制稀土產(chǎn)量的增加。因此，應探討綜合

25、利用礦產(chǎn)資源補償費等其他經(jīng)濟手段資源合理利用和產(chǎn)業(yè)升級轉(zhuǎn)型。 </p><p>　　4.加快技術進步，促進增長方式轉(zhuǎn)變。中國稀土行業(yè)的整體經(jīng)濟效益較低，其中一個重要原因是科技創(chuàng)新意識不強，技術開發(fā)能力不夠，產(chǎn)品技術含量還比較低。因此，中國稀土產(chǎn)業(yè)的進一步發(fā)展必須充分依靠科技創(chuàng)新，走出一條高起點、精產(chǎn)品、高質(zhì)量、多品種、低能耗、高效益、可持續(xù)的內(nèi)涵式、集約式的發(fā)展道路。稀土產(chǎn)業(yè)的發(fā)展動力主要依靠稀土新應用、新市場開

26、發(fā)，也就是依靠稀土應用技術的發(fā)展來拉動。因此，稀土科學技術的發(fā)展是稀土產(chǎn)業(yè)發(fā)展的原動力，這也是將中國資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟優(yōu)勢的關鍵所在。 </p><p>　　稀土企業(yè)應該從知識產(chǎn)權戰(zhàn)略角度謀發(fā)展，加快技術進步：一是要加快稀土選礦和分離等生產(chǎn)領域的技術進步，加強對稀土資源的綜合利用、再生回收等技術研究，提高資源利用率，降低能源和原材料消耗，減少污染物排放，減少企業(yè)生產(chǎn)成本；二是提高科技創(chuàng)新能力，大力發(fā)展具有中國自主

27、知識產(chǎn)權的稀土高技術新材料及其高附加值應用產(chǎn)品，比如高綜合性能稀土貯氫合金材料、高性能釹鐵硼永磁材料、新型發(fā)光材料、稀土催化材料、高性能電子陶瓷、高性能稀土光學玻璃材料、稀土納米材料等等，并使之實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化，形成產(chǎn)業(yè)鏈，從而提高中國稀土產(chǎn)業(yè)的科技水平，增強企業(yè)的國際競爭能力和產(chǎn)業(yè)持續(xù)發(fā)展的后勁。三是稀土企業(yè)要建立和完善以企業(yè)為主體的技術創(chuàng)新體系，加大科技投入，充分發(fā)揮高校和科研院所在科技創(chuàng)新中的作用，為稀土工業(yè)的持續(xù)發(fā)展提供堅強的技術支撐

28、。 </p><p><b>　　參考文獻： </b></p><p>　　[1]陳占恒.中國稀土產(chǎn)業(yè)與科技發(fā)展的思考[EB/OL].(2011-02-17)[2011-02-25].http://www.cre-ol.com/_d271313088.htm. </p><p>　　[2]新華社.溫家寶主持召開國務院常務會議研究部署促進稀土行業(yè)

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