公平視角下農(nóng)村低保進(jìn)退機制的實踐與反思

1、<p>　　公平視角下農(nóng)村低保進(jìn)退機制的實踐與反思</p><p>　　摘要：農(nóng)村最低生活保障進(jìn)退機制在實際操作中存在應(yīng)保未保、錯保、關(guān)系保、退保低效等問題。本文以河南省南陽市A村為例，從公平的視角對低保進(jìn)退機制進(jìn)行了分析，提出具體解決措施，以增強公平性。 </p><p>　　關(guān)鍵詞：農(nóng)村最低生活保障；公平性；進(jìn)退機制 </p><p>　　農(nóng)村最低生活

2、保障制度是國家為保障收入難以維持最基本生活的農(nóng)村貧困人口而建立的社會救濟制度。據(jù)統(tǒng)計，截至2013年8月，全國共有農(nóng)村低保對象5305.8萬人，占全國農(nóng)業(yè)人口總數(shù)的6%。農(nóng)村低保制度不是任何人的福利“終身制”，它是一個“有進(jìn)有退”的動態(tài)系統(tǒng)，即把需要救助的人及時地納入低保系統(tǒng)，經(jīng)過救助與引導(dǎo)，努力擺脫貧困的束縛，對于生活水平超出低保標(biāo)準(zhǔn)的對象要及時退出。 </p><p>　　一、公平視角下低保進(jìn)退機制的分析 &

3、lt;/p><p>　　農(nóng)村低保的進(jìn)入機制是指生活水平低于當(dāng)?shù)刈畹蜕钏降呢毨艚?jīng)申請、審批等環(huán)節(jié)，被納入最低生活保障制度的過程，體現(xiàn)了農(nóng)村最低生活保障實施主體為實現(xiàn)社會公平的不懈努力。農(nóng)村低保的退出機制是指制度主體通過一系列制度措施，讓超出低保標(biāo)準(zhǔn)的低保人員退出農(nóng)村低保制度，使有限的社會救助資金有效地應(yīng)用于更需要救助的人群。 </p><p>　　《南陽市人民政府關(guān)于全面建立和實施農(nóng)村居民

4、最低生活保障制度的通知》（宛政〔2006〕64號）對當(dāng)?shù)氐捅＿M(jìn)入機制作如下規(guī)定：以家庭為單位申請，由戶主向所在地村民委員會提出書面申請，村民委員會對有關(guān)情況進(jìn)行調(diào)查，召開村民代表會議討論通過后張榜公布7天，無異議后報鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府初審，最終經(jīng)縣級民政部門審查通過后，發(fā)給《河南省農(nóng)村居民最低生活保障證》。關(guān)于對生活水平超出當(dāng)?shù)刈畹蜆?biāo)準(zhǔn)的低保戶如何退出機制，通知并沒有做出詳盡說明，只提出“對農(nóng)村低保對象實行動態(tài)管理，每年審核一次”。農(nóng)村最低生

5、活保障進(jìn)退機制情況可以充分反映農(nóng)村低保的公平問題。進(jìn)退機制的缺乏和不完善，將破壞低保制度的公平性，降低廣大農(nóng)民群眾對低保制度的信心，并且不公正的入保帶來的是低保資源的無效使用，致使效率低下。 </p><p>　　二、農(nóng)村最低生活保障進(jìn)退機制的不公平問題 </p><p>　?。ㄒ唬皯?yīng)保未保”現(xiàn)象較為突出 </p><p>　　本次調(diào)查所在的A村位于南陽市宛城區(qū)，

6、從表1可以看出，該村實際需要最低生活保障救助的家庭數(shù)為22戶，只有17戶得到了保障，家庭人均年收入低于2000元的只有13戶被納入低保，未做到應(yīng)保盡保。盡管家庭人均年收入高于2000元，由于殘疾、家中老年人病重等原因，仍有四戶被納入低保對象，引起新的不公。 </p><p>　?。ǘ╁e?，F(xiàn)象比較突出 </p><p>　　在A村，傳統(tǒng)重男輕女的思想觀念比較嚴(yán)重，有兩戶以家中只有女兒為由被

7、納入低保，占用了有限的社會救助資源，導(dǎo)致本應(yīng)被納入低保制度的群體被排擠在制度之外。 </p><p>　　（三）關(guān)系?，F(xiàn)象比較嚴(yán)重 </p><p>　　由于A村外出打工的人員較多，準(zhǔn)確核算農(nóng)戶家庭收入難度加大，因此該村以民主評議為確定低保對象的主要方式。通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，只有一部分農(nóng)民填過低保申請數(shù)或收入調(diào)查表，一部分家庭表示不清楚，接近一半的低保戶是由村干部指定的，只有一部分低保戶是由村民

8、評議確定的。 </p><p>　　有些家庭人均年收入在低保線之上并且具有較高的生活能力，因與村干部關(guān)系好、有人情來往，而被納入低保范圍；另一些人均年收入在低保線以下的家庭，由于缺少必要的經(jīng)濟來源，與村民、村干部人情來往少，在民主評議過程中沒有被列為最低生活保障對象。 </p><p>　　在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，村民普遍認(rèn)為該村關(guān)系?，F(xiàn)象很嚴(yán)重，但在一個村子當(dāng)中，鄉(xiāng)里鄉(xiāng)親或多或少都與村干部有來往，

9、低保對象的選定究竟是否因為人情是一個模糊而難以回應(yīng)的問題。 </p><p><b>　　（四）退保低效 </b></p><p>　　有些家庭在某一年因為特殊的家庭原因?qū)е庐?dāng)年人均年收入低于絕對貧困線而被納入低保對象，而當(dāng)導(dǎo)致貧困的原因消失以后，生活逐漸好轉(zhuǎn)，收入逐步提高，由于不勞而獲、“一保永逸”的思想，最低生活保障制度成了懶漢的避風(fēng)港。退保低效的現(xiàn)象不僅侵占和浪

10、費有限的社會救助資源，更造成低保制度的結(jié)果不公。 </p><p>　　三、低保進(jìn)退機制不公平問題產(chǎn)生的原因 </p><p>　?。ㄒ唬┘彝ナ杖牒硕y度高 </p><p>　　《南陽市人民政府關(guān)于全面建立和實施農(nóng)村居民最低生活保障制度的通知》（宛政〔2006〕64號）中規(guī)定，各縣市民政部門采用的“家庭人均純收入”的方法在實際工作中具有很大的難度，主要表現(xiàn)如下。一

11、是家庭總收入難以衡量。糧食收入難以量化，土地收入逐步退為輔助手段，務(wù)工收入和其他隱形收入難以衡量，對家庭總收入的核算又缺乏剛性標(biāo)準(zhǔn)，更是加大了家庭收入核定的困難。二是外出務(wù)工人員數(shù)量多，對“家庭共同生活成員”無法確定，人均收入無法計算。三是政府和低保對象的認(rèn)知差異。政府認(rèn)定某戶生活好轉(zhuǎn)應(yīng)該退出低保，但當(dāng)事人認(rèn)為自己仍在低保線之下，這對建立高效的低保退出制度十分不利。 </p><p>　?。ǘ┫嚓P(guān)程序缺乏規(guī)范性

12、 </p><p>　　當(dāng)?shù)氐捅Ｕ呗鋵嵾^程中相關(guān)程序仍嚴(yán)重缺乏規(guī)范性，主要表現(xiàn)如下。一是確定低保對象的標(biāo)準(zhǔn)具有很大隨意性，民主評議、入戶調(diào)查、村干部私定等欠缺公平性的行為層出不窮，破壞低保公平性。二是對低保對象家庭收入狀況審查過程不夠公開、透明，保障對象名單公式流于形式。三是A村僅有一人負(fù)責(zé)年度審核、收入測算、復(fù)核、審批等全部工作，鎮(zhèn)政府也僅有兩名工作人員負(fù)責(zé)全鎮(zhèn)25個村的低保工作，效率低下。 </p&g

13、t;<p>　?。ㄈ┍O(jiān)督反饋機制不完善 </p><p>　　完善的監(jiān)督反饋機制是一項制度得以持續(xù)發(fā)展、長遠(yuǎn)運行的重要保證，在制度的運行中起著至關(guān)重要的糾偏作用。在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，A村缺少行之有效的監(jiān)督反饋機制，主要表現(xiàn)如下。一是民眾監(jiān)督乏力。大多數(shù)村民在面對不公正現(xiàn)象時存在不公正感，但只有極少數(shù)的村民在面對制度不公行為時表示會采取檢舉、投訴等維護(hù)自身權(quán)益的行為，低保運行缺乏群眾監(jiān)督。二是村鎮(zhèn)政府均缺