關于行政信賴保護原則司法適用的障礙與路徑

1、<p>　　關于行政信賴保護原則司法適用的障礙與路徑</p><p>　　論文摘要：適用行政信賴保護原則對行政行為進行司法審查，已為德國、日本和我國臺灣地區(qū)所廣泛采用。目前，該原則在我國的司法實踐面臨著一些障礙，基于全面規(guī)制行政權、樹立公眾對法律的普遍信仰以及營造誠信政府的必要性，筆者就信賴保護原則司法適用的路徑進行了探索。 </p><p>　　論文關鍵詞：信賴保護；司法適用

2、；障礙；路徑 </p><p>　　信賴保護原則又稱合理信賴保護原則或保護合理期待原則，近年來，行政法學界開始重視信賴保護原則在行政法上的重要地位，或將其作為一項基本法律原則加以提倡，或將其視為“非常有價值”的行政法原則。也有學者將信賴保護原則作為公法的基本原則之一。作為我國行政法理論與制度中的基本原則之一，在行政訴訟過程中使用該原則是實現(xiàn)其價值和作用的最主要方式，對于我們當今的依法治國、依法行政建設有著非常重

3、要現(xiàn)實意義。 </p><p>　　一、行政信賴保護原則司法適用的必要性 </p><p>　　（一）實現(xiàn)對行政權的全面規(guī)制的客觀需要 </p><p>　　目前，在我國司法權對行政權的監(jiān)督范圍是非常狹窄的。有權利必須有救濟，權利才有保障，但是依據(jù)我國《行政訴訟法》的規(guī)定，法院只受理行政相對人對具體行政行為提起的訴訟，而對于對抽象行政行為、行政指導、行政承諾等

4、行政行為提起的案件卻不予受理。 </p><p>　　在依法行政總原則的支配下，行政主體應當保護行政相對人對行政行為的信賴利益，倘若因為行政主體的行為使行政相對人的信賴利益受損，行政相對人可以依據(jù)信賴保護原則請求司法救濟。因此，在信賴保護原則的指導下，所有的行政行為都應當在司法權的監(jiān)控之下，實現(xiàn)司法權對行政權的全面規(guī)制。 </p><p>　?。ǘ淞⒐妼Ψ善毡樾叛龅谋厝灰?

5、</p><p>　　美國著名的法學家哈羅德&#8226;丁&#8226;伯爾曼所著的《法律與宗教》中寫到：“法律必須被信仰，否則它將形同虛設。不僅包含有人的理性和意志，而且還包含著人的情感，人的直覺和獻身，以及人的信仰。”這句話深刻闡釋了法治的理念必須把信仰視為法治的精神底蘊。改革開放30多年來，我們雖然在法制建設、法治觀念等方面取得了巨大的進步，但存在的問題還是顯而易見的。如快速推進的立法運動

6、，導致一些法律、尤其是低層次的行政規(guī)范性文件具有較大的不穩(wěn)定性，朝令夕改、甚至出爾反爾。信賴保護原則保護相對人信賴利益的基本前提就是其對法律的信仰——法律必須能夠給人們帶來真實意義上的公平與正義。如果法律的適用無法實現(xiàn)其可預測性，無法實現(xiàn)公平正義，那么勢必會嚴重損害了法律的尊嚴和權威，也失去了人們對法律的信任。在建設社會主義政治文明，實現(xiàn)依法治國的當今，必須在全民中樹立堅實的法律信仰。 </p><p>　?。?/p>

7、三）營造誠信政府的現(xiàn)實呼喚 </p><p>　　目前，在行政實踐中，政府信用缺失的現(xiàn)象嚴重。政府信用缺失的事件經(jīng)常見諸新聞媒體，“可以說，行政法上的信賴利益保護原則是專門針對政府守信問題的，是防止政府失信的有力武器?！毙刨嚤Ｗo原則側重于保護無過錯行政相對人對行政機關的信賴，并通過法律救濟的方式，確保這種合法或合理利益的實現(xiàn)。就是通過嚴格要求行政機關對其行為負責，以此迫使政府誠實守信。 </p>

8、<p>　　二、行政信賴保護原則司法適用的障礙 </p><p>　　目前，行政信賴保護原則在我國司法適用障礙直接導致了該原則在實踐運用存在嚴重不足，具體障礙體現(xiàn)如下： </p><p>　　（一）法典主義的法律傳統(tǒng) </p><p>　　制定法一直是我國唯一的正式法律淵源，而行政法基本原則和判例卻一直因為居于非正式淵源的地位而不具有法律拘束力，因

9、此，在我國的司法實踐中，行政法基本原則一般并不作為行政審判的法律依據(jù)被適用。受此影響，在我國法理學界，多數(shù)的行政法學者也認為我國的行政法淵源一般只限于成文法。因此倘若適用信賴保護原則判案極有可能會受到“沒有法律依據(jù)”的指責。這樣信賴保護原則處于一種尷尬的境地，一方面不斷有人研究它，一方面卻沒人敢適用它。 </p><p>　　（二）行政權過于強勢 </p><p>　　由于社會的發(fā)展趨

10、于復雜，國家管理事務的日益增加和繁雜，行政權早已不限于行政領域。在當前國家機關組織體系中，行政機關實際上成為了國家的首要主宰者，其不但已經(jīng)迫使立法機構將其部分立法權“授予”（委托給）自己，而且也滲透到了司法領域，以致法院易受政府的牽制，行政權強于審判權。在司法實踐中，當事人的起訴符合行政訴訟規(guī)定的受理條件，法院也不一定就立案受理。因為法院考慮到與行政機關的關系，常常在事先通知行政機關后才予以立案。對一些地方黨委、政府關心的熱點、敏感案件

11、，如房屋拆遷等，當事人進行行政訴訟更困難重重。 </p><p>　　（三）現(xiàn)行信賴保護制度設計弊端 </p><p>　　首先，行政訴訟受案范圍過窄?！缎姓V訟法》第五條規(guī)定：人民法院審理行政案件，對具體行政行為是否合法進行審查。這一規(guī)定意味著不審查行政行為的合理性問題，使得大量的因行政機關行使自由裁量權的行政行為而產(chǎn)生的信賴利益被排除在人民法院的保護范圍，僅有“行政處罰顯失公正”，

12、才可能被變更；《行政訴訟法》第12條第二款規(guī)定：行政法規(guī)、規(guī)章或者行政機關制定、發(fā)布的具有普遍約束力的決定、命令，人民法院不予受理，這也意味著對于抽象行政行為引起的爭議是不受理的。抽象行政行為雖然不直接針對具體的行政相對人做出。但是，不特定的公民基于對抽象行政行為有效性、穩(wěn)定性的信賴安排自己的生產(chǎn)、生活，從而產(chǎn)生一定的利益是非常正常的，由于其中確有信賴政府部門的因素，故稱之為信賴利益毫不為過。在實踐中，一些特別是地方的“紅頭文件”侵犯公

13、民信賴利益的現(xiàn)象時有發(fā)生。 </p><p>　　三、行政信賴保護原則司法適用路徑 </p><p>　?。ㄒ唬┬刨嚤Ｗo原則應為行政法的基本原則之一 </p><p>　　隨著法治社會建設的深入與完善，行政信賴保護原則的適用范圍將不斷擴展，因其對應的是現(xiàn)代行政波及的領域與深度的不斷擴大與加深，現(xiàn)代行政管理和行政法治的各個階段和各種手段都有可能對公民所擁有的合理

14、的信賴保護利益產(chǎn)生威脅。它已成為“指導和規(guī)制行政法的立法、執(zhí)法、以及指導、規(guī)制行政行為的實施和行政爭議處理的基礎性規(guī)范。”盡管在行政許可立法中規(guī)定其為行政許可的基本原則，但作為單行法，并不足以彰顯其重要地位。為充分體現(xiàn)、發(fā)揮信賴保護原則的重要地位和作用，使其為司法機關司法審判提供具體明確依據(jù)，應在更高位階的法律中把信賴保護原則作為行政法的一項基本原則之一加以界定。 </p><p>　?。ǘ┩晟扑痉▽π姓嗟?/p>

15、規(guī)制 </p><p>　　孟德斯鳩把國家權力明確地區(qū)分為立法權、行政權和司法權，強調權力之間的相互制衡，使之成為保障自由的憲政基礎。政府權力需要立法授權，需要司法規(guī)制。要充分發(fā)揮法院對行政權的監(jiān)督，需要處理好以下問題： </p><p>　　1、改革現(xiàn)行的司法機關財政經(jīng)費制度。我國現(xiàn)行的司法機關財政經(jīng)費制度，雖然是由權力機關最終確定預算并審議預算執(zhí)行的情況，但實際上是由行政機關編制預

16、算而只是由權力機關對行政機關編制的預算進行審議而已，司法機關所需的經(jīng)費也需要經(jīng)過相應行政機關的審議，這就使司法機關受制于行政機關，致使司法對行政權監(jiān)督難于獨立、公正、有效。建議涉及司法機關的財政經(jīng)費問題時，由本機關直接向權力機關提出，并由權力機關決定，從而培養(yǎng)司法機關的獨立意識。 </p><p>　　2、加強能動性司法對行政權的規(guī)制。被動性一直被視為司法的本質屬性之一。但隨著我國社會處于轉型期、改革的攻堅期、

17、矛盾的凸顯期，社會矛盾紛繁復雜，在某些地方、領域，行政機關與相對人關系相對緊張，特別表現(xiàn)在行政機關隨意改變政策、決定；行政機關任意撤回授益決定；行政機關不執(zhí)行政策；行政機關提供錯誤信息或不履行承諾等，這就要求司法機關能動司法，積極發(fā)揮主觀能動性，加大對行政權的規(guī)制，保障信賴保護原則的良好適用，進而保障相對人信賴利益的實現(xiàn)。 </p><p>　?。ㄈ┩晟片F(xiàn)行信賴保護原則的制度設計 </p>&

18、lt;p>　　1、拓展行政訴訟的受案范圍 </p><p>　　根據(jù)我國行政訴訟的實踐，目前，司法審查的范圍遠遠小于應當規(guī)定的行政訴訟的受案范圍，為確保信賴保護原則的司法適用，行政訴訟的受案范圍應進一步拓展。其擴大的可訴事項主要包括：（1）抽象行政行為；（2）行政計劃行為；（3）行政指導行為；（4）行政承諾行為；（5）行政合同行為等。 </p><p>　　2、原告資格范圍的應擴

19、大至行政行為的利害相關人 </p><p>　　現(xiàn)行《行政訴訟法》規(guī)定原告資格的須法律上的直接利害關系，而對于與行政行為有利害關系的利害相關人則不具備原告資格，其合法權益也就無從保護。例如：經(jīng)證監(jiān)會批準，上市公司發(fā)行股票，股民購買上市公司的股票，此許可行為明顯是一個授益性行政行為，而股民作利害相關人也是受益者，因而在撤銷該行政行為時，不僅考慮相對人的利益，也要考慮利害關系人的信賴利益，而且當相對人利益不符合信賴

20、保護條件時，若利害相關人對此毫不知情的情況下，也可以以信賴利益為由要求保護。所以，與行政行為有利害關系相關人也可以成作為原告，直接向法院起訴，從而保護自己的信賴利益。 </p><p>　　3、司法適用的衡量基準 </p><p>　　這主要是指法院給予信賴保護原則司法適用時的條件。一般應考慮以下三個： </p><p>　?。?）信賴基礎。是指在行政機關和相

21、對人（包括其他利害關系人，以下同）的公法關系中，相對人的信賴利益賴以存在的客觀基礎，即行政行為。在這里，“行政行為”，不僅包括作為，也包括不作為；不僅包括合法的行政行為，也包括違法的行政行為；不僅包括具有法律效力的行政行為，也包括不具有法律效力的事實行為。 </p><p>　　（2）信賴表現(xiàn)。主要指行政相對人根據(jù)法律秩序的安定性，基于相信信賴基礎的穩(wěn)定不變而采取的對自己生活作出安排和對財產(chǎn)進行處分的行為，且與

22、信賴基礎之間存在著因果關系，倘沒有信賴基礎，信賴表現(xiàn)也就無從談起。 </p><p>　?。?）信賴值得保護。信賴是否值得保護其判斷基準主要是根據(jù)無過錯原則，無過錯原則主要強調了行政相對人對于違法行政行為沒有過錯。倘若是由于行政相對人自己的過錯，造成違法行政行為的作出，或者明知或重大過失而不知行政行為違法則不能成立信賴保護。 </p><p>　　4、完善國家賠（補）償責任體系 &l

23、t;/p><p>　　修改現(xiàn)行的國家賠償法和制定統(tǒng)一的行政補償立法，就賠（補）償原則、構成要件、范圍、方式、標準、程序以及救濟等作出規(guī)定，更能體現(xiàn)信賴保護原則的精髓和要求，為信賴保護原則的司法適用提供應有的保障作用。 </p><p>　　5、確立司法聽證制度 </p><p>　　為保障信賴保護原則的正確適用，避免濫用和適用不當引發(fā)社會問題，可考慮在司法實踐中，采