破產(chǎn)程序中法院監(jiān)督指導(dǎo)管理人機(jī)制的研究

1、<p>　　破產(chǎn)程序中法院監(jiān)督指導(dǎo)管理人機(jī)制的研究</p><p>　　摘 要 破產(chǎn)管理人在破產(chǎn)程序中起著主導(dǎo)作用，但目前破產(chǎn)管理人存在不少問(wèn)題。根據(jù)我國(guó)破產(chǎn)的實(shí)際情況，有必要加強(qiáng)法院對(duì)管理人的指導(dǎo)和監(jiān)督。法院應(yīng)當(dāng)在平衡管理人獨(dú)立性與和專業(yè)性的原則上，細(xì)化監(jiān)督指導(dǎo)管理人措施。 </p><p>　　關(guān)鍵詞 破產(chǎn)程序 法院監(jiān)督 破產(chǎn)管理人 </p><p>

2、　　作者簡(jiǎn)介：黃玉強(qiáng)，浙江省金華市中級(jí)人民法院。 </p><p>　　中圖分類號(hào)：D926.2文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1009-0592（2013）04-283-02 </p><p>　　按照《企業(yè)破產(chǎn)法》的規(guī)定，企業(yè)破產(chǎn)事務(wù)由破產(chǎn)管理人負(fù)責(zé)管理。在破產(chǎn)程序中，破產(chǎn)管理人執(zhí)行職務(wù)的公正客觀與否，直接關(guān)系到破產(chǎn)程序能否順利進(jìn)行，關(guān)系到破產(chǎn)人和債權(quán)人的切身利益。管理人在一定程度上甚至主宰著

3、債務(wù)人企業(yè)的命運(yùn)?！敖^對(duì)的權(quán)力導(dǎo)致絕對(duì)的腐敗。”如何對(duì)破產(chǎn)管理人的工作進(jìn)行監(jiān)督指導(dǎo)，有效推進(jìn)企業(yè)破產(chǎn)順利進(jìn)行，是破產(chǎn)程序中必須要解決的問(wèn)題。 </p><p>　　一、現(xiàn)狀分析：破產(chǎn)管理人存在的問(wèn)題 </p><p>　　在債務(wù)人企業(yè)進(jìn)入破產(chǎn)程序后，普通債權(quán)人會(huì)集中到破產(chǎn)程序中主張債權(quán)、要求分配破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)，除此以外還有財(cái)產(chǎn)權(quán)利人、公法債權(quán)享有人（如稅務(wù)機(jī)關(guān)）、雇員等主張權(quán)利，另外，債務(wù)人的股

4、東和管理層、消費(fèi)者、顧客、供應(yīng)商等各種與債務(wù)人企業(yè)有利害關(guān)系的群體也會(huì)表達(dá)自己的利益訴求。以債務(wù)人幾乎是所剩無(wú)幾的財(cái)產(chǎn)來(lái)滿足眾多利害關(guān)系人的權(quán)利請(qǐng)求，其利益關(guān)系的沖突與尖銳程度可想而知。破產(chǎn)管理人是債務(wù)人財(cái)產(chǎn)的管理者，是債務(wù)人業(yè)務(wù)的決策者，是破產(chǎn)事務(wù)的具體執(zhí)行機(jī)構(gòu)，在破產(chǎn)程序中享有諸如接管、清算、評(píng)估和分配等廣泛權(quán)限。我國(guó)的破產(chǎn)管理人的管理水平有了不少的提高，但仍存在著不少問(wèn)題。 </p><p>　?。ㄒ唬┲R(shí)

5、結(jié)構(gòu)單一，執(zhí)業(yè)經(jīng)驗(yàn)不足 </p><p>　　目前，管理人成員基本為律師或注冊(cè)會(huì)計(jì)師。雖然在法律素養(yǎng)或財(cái)會(huì)知識(shí)方面相對(duì)豐富，但企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理知識(shí)普遍欠缺。企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理方面的綜合性知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)欠缺，其管理企業(yè)財(cái)產(chǎn)和營(yíng)業(yè)事務(wù)，尤其是制定破產(chǎn)企業(yè)重整計(jì)劃、監(jiān)督重整計(jì)劃執(zhí)行等方面的能力非常有限。豍特別是一些債權(quán)債務(wù)復(fù)雜、利益沖突激烈、涉及職工利益保障、秩序隱控和歷史遺留問(wèn)題的處理上，許多管理人因執(zhí)業(yè)經(jīng)驗(yàn)不足，缺乏有效的應(yīng)對(duì)措

6、施，稍有不慎，即有可能引發(fā)群體性糾紛，影響破產(chǎn)程序的進(jìn)程。 </p><p>　　（二）缺乏與政府相關(guān)部門(mén)有效溝通 </p><p>　　涉及國(guó)有資產(chǎn)或公共利益的企業(yè)一般由政府相關(guān)部門(mén)組成的清算組擔(dān)任管理人，該類管理人可利用的公共資源較多，與政府其他部門(mén)溝通相對(duì)較順。由社會(huì)中介機(jī)構(gòu)擔(dān)任管理人的，因其本身地位和能力的局限，與政府有關(guān)部門(mén)的溝通渠道不甚暢通，政府有關(guān)部門(mén)對(duì)管理人的工作不甚配合。

7、與政府的溝通不暢勢(shì)必延緩或阻礙破產(chǎn)程序的順利進(jìn)行。 </p><p>　　（三）破產(chǎn)法對(duì)管理人監(jiān)督指導(dǎo)的規(guī)定過(guò)于原則化 </p><p>　　《企業(yè)破產(chǎn)法》并沒(méi)有具體規(guī)定哪時(shí)些屬于對(duì)債權(quán)人利益有重大影響的行為，應(yīng)當(dāng)如何報(bào)告。也沒(méi)有對(duì)法院、債權(quán)人會(huì)議和債權(quán)人委員會(huì)監(jiān)督管理人的方式作出規(guī)定，從而導(dǎo)致對(duì)管理人的監(jiān)督指導(dǎo)缺乏可操作性，使得法院、債權(quán)人會(huì)議和債權(quán)人委員會(huì)無(wú)法正確行使自己的權(quán)利。同時(shí)破

8、產(chǎn)法也未規(guī)定管理人在就職前提供財(cái)產(chǎn)擔(dān)保，這也無(wú)疑減少了對(duì)管理人行為的監(jiān)督。 </p><p>　?。ㄋ模┢飘a(chǎn)管理人責(zé)任制度不完善 </p><p>　　破產(chǎn)法對(duì)破產(chǎn)管理人法律責(zé)任的相關(guān)規(guī)定主要有兩條。其中，第一百三十條規(guī)定：“管理人未依照本法規(guī)定勤勉盡責(zé)，忠實(shí)執(zhí)行職務(wù)的，人民法院可以依法處以罰款；給債權(quán)人、債務(wù)人或者第三人造成損失，依法承擔(dān)賠償責(zé)任?！钡谝话偃粭l規(guī)定：“違反本法規(guī)定，構(gòu)

9、成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任?！币陨蟽蓷l規(guī)定至少存在以下不足：一是責(zé)任形式不夠全面。規(guī)定了民事責(zé)任和刑事責(zé)任，缺少了行政責(zé)任。二是缺乏認(rèn)定責(zé)任的方式。對(duì)于如何認(rèn)定管理人未按規(guī)定勤勉盡責(zé)，忠實(shí)執(zhí)行職務(wù)，并未規(guī)定具體的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、方式，也沒(méi)有規(guī)定民事責(zé)任的免責(zé)事由、責(zé)任承擔(dān)范圍、歸責(zé)原則以及責(zé)任財(cái)產(chǎn)的來(lái)源等，致使其民事責(zé)任追究難以有效實(shí)施，造成司法認(rèn)定困難。破產(chǎn)程序結(jié)束后，也未規(guī)定對(duì)破產(chǎn)管理人的工作進(jìn)行審計(jì)或認(rèn)定。 </p>&l

10、t;p>　　二、解困分析：法院對(duì)破理人進(jìn)行監(jiān)督指導(dǎo)的必要性 </p><p>　　破產(chǎn)管理人存在的上述問(wèn)題需要從不斷完善破產(chǎn)機(jī)制上努力，特別是對(duì)管理人的監(jiān)督指導(dǎo)機(jī)制。就當(dāng)前破產(chǎn)制度的運(yùn)行來(lái)看，強(qiáng)化法院對(duì)管理人的監(jiān)督指導(dǎo)是解決破產(chǎn)管理人存在的眾多問(wèn)題的有效途徑。 </p><p>　?。ㄒ唬﹤鶛?quán)人會(huì)議和債權(quán)人委員會(huì)監(jiān)督的弊端 </p><p>　　《企業(yè)破產(chǎn)法》

11、在舊破產(chǎn)規(guī)定的法院監(jiān)督的一元化監(jiān)督機(jī)制的基礎(chǔ)上增加了債權(quán)人會(huì)議、債權(quán)人委員會(huì)的監(jiān)督。但是，從企業(yè)破產(chǎn)實(shí)踐來(lái)看，債權(quán)人會(huì)議不是常設(shè)機(jī)構(gòu)，且為召開(kāi)的時(shí)間和成本所限制，無(wú)法對(duì)破產(chǎn)程序進(jìn)行日常性監(jiān)督，不利于及時(shí)解決問(wèn)題和破產(chǎn)程序的迅速進(jìn)行。另外，破產(chǎn)工作要求的專業(yè)性強(qiáng)，特別是對(duì)于一些外地債權(quán)人，由于時(shí)間及信息交流上的原因，往往對(duì)于破產(chǎn)的細(xì)節(jié)不是很了解，導(dǎo)致這些債權(quán)人難以作出實(shí)質(zhì)性的決定，從而影響破產(chǎn)的進(jìn)程。債權(quán)人委員會(huì)也非必須設(shè)立的機(jī)構(gòu)，可以根

12、據(jù)債權(quán)人會(huì)議的決定設(shè)立或不設(shè)立。即使設(shè)立，債權(quán)人委員會(huì)畢竟是由債權(quán)人會(huì)議選舉出來(lái)的，要對(duì)債權(quán)人會(huì)議負(fù)責(zé)，客觀上缺乏獨(dú)立性，有可能為片面追求大債權(quán)人利益，忽視小債權(quán)人和其他利害關(guān)系人的利益，影響破產(chǎn)程序的公正性。 </p><p>　　（二）參照國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)法院對(duì)管理人的監(jiān)督指導(dǎo)的可行性 </p><p>　　從其他一些國(guó)家破產(chǎn)制度的總體設(shè)計(jì)來(lái)看，也無(wú)不強(qiáng)調(diào)法院在破產(chǎn)管理制度的監(jiān)督指導(dǎo)。如

13、日本破產(chǎn)法第161條就明確規(guī)定：“破產(chǎn)管理人屬法院監(jiān)督?！钡聡?guó)破產(chǎn)法第58條第1款也規(guī)定：“破產(chǎn)管理人受破產(chǎn)法院監(jiān)管。法院得隨時(shí)要求其提供相關(guān)說(shuō)明或案情及管理情況報(bào)告?！庇?guó)破產(chǎn)法則更明確地指出，法院對(duì)破產(chǎn)管理人具有全面控制的職權(quán)，并可對(duì)破產(chǎn)管理人作出的任何決定，予以確認(rèn)、否決或者修改。其他監(jiān)督主體主要包括債權(quán)人會(huì)議、破產(chǎn)人、監(jiān)察委員等，它們對(duì)破產(chǎn)管理人的監(jiān)督只有通過(guò)法院才能真正起到監(jiān)督作用。 </p><p>

14、　?。ㄈ膶?shí)踐來(lái)看，加強(qiáng)法院的監(jiān)督指導(dǎo)利大于弊 　　我國(guó)企業(yè)破產(chǎn)制度施行以來(lái)，法院在破產(chǎn)制度的建立與發(fā)展中起著重要作用。無(wú)論是舊破產(chǎn)法的清算組還是現(xiàn)在的管理人，從未脫離過(guò)法院的監(jiān)督?！捌飘a(chǎn)管理人是破產(chǎn)案件受理后依法成立的，在法院的指揮和監(jiān)督之下全面接管破產(chǎn)企業(yè)并負(fù)責(zé)破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)的保管、清理、估價(jià)和分配等破產(chǎn)事務(wù)的專門(mén)機(jī)構(gòu)。”豎強(qiáng)化法院對(duì)破產(chǎn)管理人的監(jiān)督指導(dǎo)利大于弊，理由如下：一是法院的中立性決定了其監(jiān)督指導(dǎo)的公正性。法院與破產(chǎn)企業(yè)并無(wú)利

15、益關(guān)系，在處理破產(chǎn)案件中完全處于中立地位。二是法院在破產(chǎn)案件的處理中積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，審理破產(chǎn)案件專業(yè)化程度較高。我國(guó)企業(yè)破產(chǎn)管理人機(jī)制設(shè)立時(shí)間較短，破產(chǎn)管理人業(yè)務(wù)水平普遍不是很高，經(jīng)驗(yàn)不足，而法院在破產(chǎn)業(yè)務(wù)的處理上相對(duì)經(jīng)驗(yàn)充分。全國(guó)不少法院已設(shè)立了專業(yè)的破產(chǎn)審判庭。三是法院享有相對(duì)充分的公權(quán)力。企業(yè)破產(chǎn)因涉及各方利益的處理，往往需要與政府各相關(guān)部門(mén)或其他法院進(jìn)行協(xié)調(diào)。法院本身屬于國(guó)家司法機(jī)關(guān)，具有較高的權(quán)威性，享有與利用國(guó)家資源的能力

16、和條件。通過(guò)法院與其他國(guó)家機(jī)關(guān)溝通交流相對(duì)方便。 </p><p>　　三、完善建議：強(qiáng)化法院對(duì)管理人指導(dǎo)與監(jiān)督 </p><p>　　法院監(jiān)督制度和機(jī)制的運(yùn)行，關(guān)鍵還是實(shí)務(wù)中如何進(jìn)一步細(xì)化工作規(guī)則和流程，如何在堅(jiān)持管理人監(jiān)督指導(dǎo)原則的基礎(chǔ)上，完善法院監(jiān)督指導(dǎo)機(jī)制的可操作性和有效性。 </p><p>　?。ㄒ唬┢飘a(chǎn)管理人監(jiān)督指導(dǎo)的原則 </p>&l

17、t;p>　　法院在完善破產(chǎn)管理人指導(dǎo)監(jiān)督機(jī)制時(shí)應(yīng)當(dāng)妥善平衡管理人獨(dú)立性與和專業(yè)性與法院中立性之間的矛盾。 </p><p>　　一是尊重管理人的獨(dú)立性和專業(yè)性。破產(chǎn)管理人并非法院的分支機(jī)構(gòu)。在破產(chǎn)程序整個(gè)進(jìn)程中，應(yīng)當(dāng)充分保持管理人的中立性。法院加強(qiáng)對(duì)管理人監(jiān)督指導(dǎo)的同時(shí)，又要注意避免過(guò)度干預(yù)管理人的具體工作。只要破產(chǎn)管理人依法進(jìn)行的有利于實(shí)現(xiàn)破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)價(jià)值最大化，法院就不應(yīng)輕易干預(yù)。特別是債權(quán)人會(huì)議一致確認(rèn)的

18、管理人提交的方案，如需法院裁定確認(rèn)的，法院應(yīng)從程序上進(jìn)行審查并確認(rèn)。豏管理人一般在破產(chǎn)債權(quán)催收、清賬等一些具體事務(wù)上相對(duì)專業(yè)。應(yīng)當(dāng)尊重管理人對(duì)破產(chǎn)專業(yè)事務(wù)的處理能力，防止法院對(duì)破產(chǎn)具體事務(wù)干涉過(guò)深。 </p><p>　　二是保持法院自身的中立性。在處理破產(chǎn)案件時(shí)，法院應(yīng)保持自身的中立性，不能因?yàn)槠飘a(chǎn)案件的處理，與破產(chǎn)管理人地位混同。特別是當(dāng)破產(chǎn)管理人就破產(chǎn)企業(yè)對(duì)外債權(quán)進(jìn)行追討或?qū)ν鈧鶆?wù)進(jìn)行清結(jié)時(shí)，不能片面強(qiáng)調(diào)破

19、產(chǎn)程序順利進(jìn)行或社會(huì)效果，無(wú)視法院處理相關(guān)案件中的公正性。在破產(chǎn)管理人出現(xiàn)影響破產(chǎn)程序或破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)價(jià)值的問(wèn)題和困難時(shí)，法院及時(shí)監(jiān)督指導(dǎo)，推進(jìn)破產(chǎn)順利開(kāi)展。 </p><p>　?。ǘ┘?xì)化法院監(jiān)督指導(dǎo)措施 </p><p>　　1.建立法院與管理人長(zhǎng)效溝通機(jī)制。法院與破產(chǎn)管理人之間應(yīng)建立制度化的長(zhǎng)效構(gòu)通機(jī)制，對(duì)企業(yè)債權(quán)債務(wù)清理、財(cái)產(chǎn)變價(jià)處置、職工破產(chǎn)安置等相關(guān)工作應(yīng)形成統(tǒng)一安排。法院與管理人

20、可就企業(yè)破產(chǎn)過(guò)程中出現(xiàn)的可能影響破產(chǎn)進(jìn)程、企業(yè)穩(wěn)定、群體糾紛等問(wèn)題進(jìn)行定期溝通。及時(shí)指導(dǎo)管理人排解矛盾，解決糾紛，確保企業(yè)破產(chǎn)工作的正常進(jìn)行。 </p><p>　　2.強(qiáng)化管理人的工作職責(zé)。法院對(duì)管理人進(jìn)行指導(dǎo)監(jiān)督時(shí)，應(yīng)當(dāng)讓管理人明確自己的工作職責(zé)，防止因職責(zé)模糊引起破產(chǎn)程序障礙。根據(jù)《企業(yè)破產(chǎn)法》第二十五條的規(guī)定，管理人的職責(zé)應(yīng)當(dāng)主要包括九項(xiàng)內(nèi)容。對(duì)于破產(chǎn)法已經(jīng)明確規(guī)定的職責(zé)，應(yīng)由依法對(duì)管理人履行的情況進(jìn)行監(jiān)

21、督指導(dǎo)。在破產(chǎn)程序因破產(chǎn)事務(wù)職責(zé)不清出現(xiàn)出現(xiàn)障礙時(shí)，法院也應(yīng)及時(shí)根據(jù)該條第（九）項(xiàng)規(guī)定確定管理人職責(zé)，防止因管理人職責(zé)不清而影響管理程序的進(jìn)行。 </p><p>　　3.明確管理人的相關(guān)訴訟權(quán)利。破產(chǎn)案件中的訴訟，無(wú)論是催收債權(quán)，還是確認(rèn)債務(wù)，均直接影響到破產(chǎn)企業(yè)和其他債權(quán)人的實(shí)體利益。而該些訴訟一般只有管理人單獨(dú)參與，存在一定的監(jiān)督難度。管理人在對(duì)破產(chǎn)申請(qǐng)受理之前成立而雙方當(dāng)事人均未履行完畢的合同，應(yīng)報(bào)請(qǐng)法院

22、同意，作出解除合同或繼續(xù)履行的決定，并書(shū)面通知對(duì)方當(dāng)事人。管理人在訴訟過(guò)程中決定撤訴、和解或承認(rèn)、變更放棄訴訟請(qǐng)求的，應(yīng)事先報(bào)法院審查，必要時(shí)須經(jīng)債權(quán)人委員會(huì)同意。管理人在實(shí)施《企業(yè)破產(chǎn)法》第六十九條規(guī)定的重大財(cái)產(chǎn)處分事項(xiàng)的，應(yīng)當(dāng)附相應(yīng)的證據(jù)材料，事先報(bào)債權(quán)人委員會(huì)和法院審查或?qū)徍伺鷾?zhǔn)。 </p><p>　　4.細(xì)化管理人報(bào)酬的確定和支付方式。管理人的報(bào)酬制度是促進(jìn)管理人履行職責(zé)，提高工作積極性的重要激勵(lì)措施。

23、管理人的報(bào)酬應(yīng)由法院綜合考慮債務(wù)人最終清償?shù)呢?cái)產(chǎn)總額、破產(chǎn)案件的復(fù)雜性、管理人的勤勉程度等因素確定。律師事務(wù)所等社會(huì)中介機(jī)構(gòu)或個(gè)人為管理人的，法院可以聘請(qǐng)相關(guān)機(jī)構(gòu)或人員，所需費(fèi)用從管理人報(bào)酬中支付。以政府成立的清算組為管理人的，經(jīng)法院許可后，從法院編制的管理人名冊(cè)中選聘相關(guān)機(jī)構(gòu)或人員參與破產(chǎn)事務(wù)，聘請(qǐng)費(fèi)用作為破產(chǎn)費(fèi)用由債務(wù)人財(cái)產(chǎn)隨時(shí)支付。 </p><p>　　5.規(guī)定管理人破產(chǎn)程序終結(jié)后的相關(guān)工作，強(qiáng)化管理人責(zé)

24、任考核。管理人應(yīng)當(dāng)自破產(chǎn)程序終結(jié)之日起十日內(nèi)，向破產(chǎn)人的原稅務(wù)登記機(jī)關(guān)申請(qǐng)辦理注銷稅務(wù)登記，向破產(chǎn)人的原工商登記機(jī)關(guān)申請(qǐng)辦理注銷工商登記，應(yīng)當(dāng)將管理人印章交公安機(jī)關(guān)銷毀，并將銷毀的證明送交法院。健全破產(chǎn)責(zé)任審計(jì)監(jiān)督。法院在審查管理人工作報(bào)告、檔案時(shí)，發(fā)現(xiàn)管理人的行為存在重大瑕疵、有嚴(yán)重違反忠實(shí)義務(wù)，故意損害債權(quán)人利益時(shí)，可以啟用責(zé)任審計(jì)。如果管理人確有違反勤勉忠實(shí)義務(wù)或者其他嚴(yán)重違法行為，應(yīng)當(dāng)對(duì)管理人進(jìn)行必要的處罰。 </p>

25、;<p><b>　　注釋： </b></p><p>　　豍山東省高級(jí)人民法院民二庭課題組.反思與重塑：關(guān)于破產(chǎn)管理人制度適用與完善問(wèn)題的調(diào)研報(bào)告.商事審判指導(dǎo).總第25輯，第78頁(yè). </p><p>　　豎湯維建.企業(yè)破產(chǎn)法新舊專題比較與案例應(yīng)用.中國(guó)法制出版社.2006年版.第116頁(yè). </p><p>　　豏孫文鷹，陳