關(guān)于社會(huì)公眾對(duì)《信息披露違法行為責(zé)任認(rèn)定規(guī)則

1、<p>　　關(guān)于對(duì)《信息披露違法行為行政責(zé)任認(rèn)定規(guī)則》</p><p>　　社會(huì)公眾意見、建議采納情況的說明</p><p>　　2011年4月29日，《信息披露違法行為行政責(zé)任認(rèn)定規(guī)則》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)則》）正式發(fā)布。2010年12月27日至2011年1月27日期間，中國(guó)證監(jiān)會(huì)向社會(huì)公眾征求了對(duì)《規(guī)則（征求意見稿）》的意見和建議。現(xiàn)將有關(guān)意見、建議的采納情況說明如下：</p

2、><p>　　一、采納和部分采納的意見</p><p>　　建議1：第三條第一款建議修改為“信息披露義務(wù)人應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)信息披露法律、行政法規(guī)、證監(jiān)會(huì)規(guī)章和規(guī)范性文件，以及證券交易所業(yè)務(wù)規(guī)則等規(guī)定，真實(shí)、準(zhǔn)確、完整、及時(shí)、公平披露信息?！?lt;/p><p>　　反饋意見：同意上述修改建議。</p><p>　　建議2：建議明確信息披露義務(wù)人包括法人及

3、自然人。建議增加保薦人為信息披露義務(wù)人。另外，中介機(jī)構(gòu)的職責(zé)是發(fā)布獨(dú)立意見，對(duì)所依據(jù)的文件資料內(nèi)容的真實(shí)性、準(zhǔn)確性、完整性進(jìn)行核查和驗(yàn)證，也屬于廣義上的信息披露義務(wù)人。</p><p>　　反饋意見：《規(guī)則》規(guī)定的信息披露義務(wù)人主要包括發(fā)行人、上市公司及其控股股東、實(shí)際控制人，以及收購(gòu)人等，包含了法人或自然人。保薦人、證券服務(wù)機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)和履責(zé)的行政法律責(zé)任在《證券法》中單獨(dú)設(shè)定。保薦人違反《證券法》規(guī)定,出具有虛假

4、記載、誤導(dǎo)性陳述或者重大遺漏的保薦書或者不履行其他法定職責(zé)的，按照《證券法》第一百九十二條規(guī)定處罰。證券服務(wù)機(jī)構(gòu)未勤勉盡責(zé)、制作、出具文件有虛假記載、誤導(dǎo)性陳述或者重大遺漏的，按照《證券法》第二百二十三條規(guī)定處罰。因此，《規(guī)則》增加一條作為第六條：在信息披露中保薦人、證券服務(wù)機(jī)構(gòu)及其人員未勤勉盡責(zé)，或者制作、出具的文件有虛假記載、誤導(dǎo)性陳述或者重大遺漏的，證監(jiān)會(huì)依法認(rèn)定其責(zé)任和予以行政處罰。</p><p>　　

5、建議3：原第十條和原第十一條“情節(jié)嚴(yán)重程度”不能涵蓋原第十一條所列舉的信息披露違法行為危害后果等內(nèi)容，建議改為“客觀方面”。</p><p>　　反饋意見：同意上述修改建議。</p><p>　　建議4：原第二十一條第（五）項(xiàng)“受到股東控制或者外部干預(yù)等”建議修改為“受到股東、實(shí)際控制人控制或者其他外部干預(yù)；并增加本條的兜底條款“（六）證監(jiān)會(huì)認(rèn)定的其他情形?！?lt;/p><

6、;p>　　反饋意見：同意采納上述第（五）項(xiàng)修改建議；但該條不宜增加兜底條款。</p><p><b>　　二、未予采納的意見</b></p><p>　　建議5：建議將征求意見稿的適用范圍、對(duì)信息披露義務(wù)人的要求、信息披露違法行為的類型等與《上市公司信息披露管理辦法》等有關(guān)規(guī)定予以明確區(qū)分，或者統(tǒng)一界定。</p><p>　　反饋意見：《

7、上市公司信息披露管理法辦法》（以下簡(jiǎn)稱《管理辦法》）是《規(guī)則》的制定依據(jù)之一。兩者在立法目的、適用范圍有上所不同，《管理辦法》側(cè)重于規(guī)范信息披露行為，《規(guī)則》側(cè)重于信息披露違法責(zé)任的認(rèn)定，同時(shí)督促和引導(dǎo)發(fā)行人、上市公司及其控股股東、實(shí)際控制人、收購(gòu)人以及負(fù)有保證信息披露真實(shí)、準(zhǔn)確、完整、及時(shí)和公平義務(wù)的責(zé)任人員依法履行相關(guān)職責(zé)?！豆芾磙k法》和《規(guī)則》內(nèi)容上對(duì)信息披露義務(wù)人的要求以及信息披露違法行為類型的規(guī)定保持了一致。</p>

8、;<p>　　建議6：建議明確細(xì)化責(zé)任輕重和相應(yīng)量罰措施。建議增加對(duì)違法行為認(rèn)定的量化指標(biāo)，如“虛增或者虛減資產(chǎn)、虛增或者虛減營(yíng)業(yè)收入及凈利潤(rùn)數(shù)額及其占當(dāng)期所披露數(shù)的具體比重比例”、“信息披露違法的具體次數(shù)”等量化指標(biāo)。</p><p>　　反饋意見：《規(guī)則》明確了區(qū)分責(zé)任的各項(xiàng)考慮因素。但是，信息披露義務(wù)人違法行為的表現(xiàn)形式和危害后果復(fù)雜多樣，對(duì)責(zé)任的劃分必須綜合、全面地考慮各項(xiàng)因素，單一具體因素

9、與量罰掛鉤、對(duì)應(yīng)的做法并不科學(xué)。證監(jiān)會(huì)將在行政處罰工作過程中不斷積累經(jīng)驗(yàn)，更好地體現(xiàn)過罰相當(dāng)、公正、公平的基本原則。</p><p>　　建議7：建議區(qū)分直接責(zé)任人（或主要責(zé)任人）的認(rèn)定和其他情況的認(rèn)定，其他情況可以包括間接責(zé)任、未能勤勉盡責(zé)等。建議對(duì)于信息披露義務(wù)人為法人的情況，應(yīng)明確規(guī)定董事長(zhǎng)、董事會(huì)秘書、直接負(fù)責(zé)的主管人員及其他董事、監(jiān)事和高級(jí)管理人員的責(zé)任認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。</p><p>

10、;　　反饋意見：根據(jù)《證券法》規(guī)定，信息披露違法行為的責(zé)任人員分為直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，證監(jiān)會(huì)按照有關(guān)事實(shí)再具體區(qū)分責(zé)任人員之間的責(zé)任大小和層次?！兑?guī)則》劃分信息披露違法責(zé)任人員責(zé)任大小和責(zé)任層次的主要方式是：從若干方面考慮責(zé)任人員與案件中認(rèn)定的信息披露違法事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)、社會(huì)危害后果的關(guān)系，分析判斷其行為與信息披露違法行為之間的關(guān)聯(lián)程度，從而綜合認(rèn)定其責(zé)任。這些考慮因素包括在當(dāng)事人信息披露違法行為發(fā)生過程中所起的作用

11、、當(dāng)事人的知情程度和態(tài)度、當(dāng)事人的職務(wù)、具體職責(zé)及履行職責(zé)情況、當(dāng)事人的專業(yè)背景等。因此，當(dāng)事人的職務(wù)是認(rèn)定其在具體信息披露違法事項(xiàng)責(zé)任的一項(xiàng)考慮因素，《規(guī)則》未就不同職務(wù)、職責(zé)劃分信息披露違法責(zé)任認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。</p><p>　　建議8：建議在《規(guī)則》中針對(duì)違法行為一一對(duì)應(yīng)處罰方式。</p><p>　　反饋意見：按照《證券法》規(guī)定，信息披露違法行為處罰方式只有警告和罰款兩種，而且必須予以

12、并處，因此無論是虛假記載、重大遺漏、誤導(dǎo)性陳述還是未按規(guī)定披露信息，都無須再分別規(guī)定處罰方式。</p><p>　　建議9：建議規(guī)則根據(jù)具體情況對(duì)“信息披露違法行為”和“信息披露違規(guī)行為”進(jìn)行適當(dāng)?shù)膮^(qū)分，也有建議認(rèn)為鑒于認(rèn)定的依據(jù)不僅包括法律，還包括行政法規(guī)，因此建議統(tǒng)一改為“信息披露違法違規(guī)行為。</p><p>　　反饋意見：《規(guī)則》規(guī)定的信息披露違法行為包括信息披露過程中違反法律、行

13、政法規(guī)、證監(jiān)會(huì)規(guī)章和和規(guī)范性文件，以及證券交易所業(yè)務(wù)規(guī)則的行為，“信息披露違法行為”的表述已可以準(zhǔn)確涵蓋上述情況。</p><p>　　建議10：建議明確只有在虛假記載、誤導(dǎo)性陳述、重大遺漏涉及重大事件或構(gòu)成重大影響時(shí)才認(rèn)定為“信息披露違法違規(guī)行為”。</p><p>　　反饋意見：《證券法》等相關(guān)法律、行政法規(guī)、證監(jiān)會(huì)規(guī)章和證券交易所規(guī)則等規(guī)定信息披露必須真實(shí)、準(zhǔn)確、完整、及時(shí)和公平?！?/p>

14、規(guī)則》對(duì)各項(xiàng)信息披露違法行為的具體規(guī)定與《證券法》的有關(guān)表述是一致的。同時(shí)，根據(jù)《行政處罰法》，對(duì)于情節(jié)輕微的信息披露違法行為，且及時(shí)糾正沒有造成危害后果的，可以不予處罰。</p><p>　　建議11：第三條第二款“發(fā)行人、上市公司的董事、監(jiān)事、高級(jí)管理人員應(yīng)當(dāng)為公司和全體股東的利益服務(wù)，誠(chéng)實(shí)守信，忠實(shí)、勤勉地履行職責(zé)，獨(dú)立作出適當(dāng)判斷，保護(hù)投資者的合法權(quán)益，保證信息披露真實(shí)、準(zhǔn)確、完整、及時(shí)、公平?！苯ㄗh刪除

15、“獨(dú)立作出適當(dāng)判斷，保護(hù)投資者的合法權(quán)益?！?lt;/p><p>　　反饋意見：“獨(dú)立作出適當(dāng)判斷，保護(hù)投資者的合法權(quán)益”是對(duì)董事、監(jiān)事和高級(jí)管理人員忠實(shí)、勤勉履行職責(zé)的具體要求。一旦成為公司的董事，就應(yīng)當(dāng)為全體股東的利益服務(wù)，而不能簡(jiǎn)單服從于提名股東的意志，保持獨(dú)立性是為全體股東利益忠實(shí)、勤勉履行職責(zé)的前提。</p><p>　　建議12：第四條“認(rèn)定信息披露違法行為行政責(zé)任，應(yīng)當(dāng)根據(jù)有關(guān)信

16、息披露法律、行政法規(guī)、證監(jiān)會(huì)規(guī)章和規(guī)范性文件，以及證券交易所規(guī)則等規(guī)定，遵循專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和職業(yè)道德，運(yùn)用邏輯判斷和監(jiān)管工作經(jīng)驗(yàn)，審查運(yùn)用證據(jù)，全面、客觀、公正地認(rèn)定事實(shí)，依法處理?！苯ㄗh刪除“運(yùn)用邏輯判斷和監(jiān)管工作經(jīng)驗(yàn)。”</p><p>　　反饋意見：執(zhí)法人員從調(diào)取證據(jù)、審查證據(jù)到事實(shí)認(rèn)定是一個(gè)證明過程。上述違法事實(shí)證明過程包含了需要執(zhí)法人員通過自由心證作出推斷的內(nèi)容?！白裱瓕I(yè)標(biāo)準(zhǔn)和職業(yè)道德”和“運(yùn)用邏輯判斷和監(jiān)

17、管工作經(jīng)驗(yàn)”是對(duì)證券執(zhí)法人員進(jìn)行自由心證的兩項(xiàng)具體要求，不可偏廢，對(duì)執(zhí)法人員自由裁量權(quán)的運(yùn)用作出了嚴(yán)格的規(guī)范和限制。</p><p>　　建議13：原第七條“信息披露義務(wù)人在信息披露文件中對(duì)所披露內(nèi)容進(jìn)行不真實(shí)記載，包括發(fā)生業(yè)務(wù)不入賬、虛構(gòu)業(yè)務(wù)入賬、不按照相關(guān)規(guī)定進(jìn)行會(huì)計(jì)核算和編制財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)告，以及其他在信息披露中記載的事實(shí)與真實(shí)情況不符的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定構(gòu)成所披露的信息有虛假記載的信息披露違法行為?！苯ㄗh刪除“包括發(fā)

18、生業(yè)務(wù)不入賬、虛構(gòu)業(yè)務(wù)入賬、不按照相關(guān)規(guī)定進(jìn)行會(huì)計(jì)核算和編制財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)告，以及其他在信息披露中記載的事實(shí)與真實(shí)情況不符的”。</p><p>　　反饋意見：“包括發(fā)生業(yè)務(wù)不入賬、虛構(gòu)業(yè)務(wù)入賬、不按照相關(guān)規(guī)定進(jìn)行會(huì)計(jì)核算和編制財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)告，以及其他在信息披露中記載的事實(shí)與真實(shí)情況不符的”對(duì)最常見的虛假記載進(jìn)行了列舉式的規(guī)定，旨在突出財(cái)務(wù)造假構(gòu)成的虛假記載是認(rèn)定的重點(diǎn)之一。</p><p>　

19、　建議14：原第八條：“信息披露義務(wù)人在信息披露文件中或者通過其他信息發(fā)布渠道、載體，作出不完整、不準(zhǔn)確陳述，致使或可能致使投資者對(duì)其投資行為發(fā)生錯(cuò)誤判斷的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定構(gòu)成所披露的信息有誤導(dǎo)性陳述的信息披露違法行為。”建議刪除“或者通過其他信息發(fā)布渠道或載體”。</p><p>　　反饋意見：上述條文中“或者通過其他信息發(fā)布渠道、載體”旨在涵蓋信息披露義務(wù)人在法定的信息披露文件和指定信息披露媒體之外對(duì)外披露信息，造

20、成誤導(dǎo)投資者的情況，以加大對(duì)誤導(dǎo)性陳述的打擊力度。</p><p>　　建議15：原第十三條“其他違法行為引起信息披露義務(wù)人信息披露違法的，通常綜合考慮以下情形認(rèn)定責(zé)任：”建議修訂為“其他違法行為引起信息披露義務(wù)人信息披露違法的，應(yīng)綜合考慮以下情形認(rèn)定責(zé)任：”。</p><p>　　反饋意見：其他違法行為引起信息披露義務(wù)人信息披露違法的情況比較復(fù)雜，使用“通常綜合考慮”旨在涵蓋未作規(guī)定，但

21、在執(zhí)法中應(yīng)當(dāng)予以考慮的情況。</p><p>　　建議16：原第十四條“發(fā)生信息披露違法的，依照法律、行政法規(guī)、規(guī)章規(guī)定，對(duì)負(fù)有保證信息披露真實(shí)、準(zhǔn)確、完整、及時(shí)和公平義務(wù)的董事、監(jiān)事、高級(jí)管理人員，應(yīng)當(dāng)視情形認(rèn)定其為直接負(fù)責(zé)的主管人員或者其他直接責(zé)任人員承擔(dān)行政責(zé)任，但其能夠證明已盡忠實(shí)、勤勉義務(wù)，沒有過錯(cuò)的除外。”修訂為“發(fā)生信息披露違法的，依照法律、行政法規(guī)、規(guī)章規(guī)定，對(duì)負(fù)有保證信息披露真實(shí)、準(zhǔn)確、完整、及

22、時(shí)和公平義務(wù)的董事、監(jiān)事、高級(jí)管理人員，應(yīng)當(dāng)視情形認(rèn)定其為直接負(fù)責(zé)人、直接責(zé)任人。”</p><p>　　反饋意見：“直接負(fù)責(zé)的主管人員或者其他直接責(zé)任人員”的表述符合《證券法》第一百九十三條的規(guī)定。</p><p>　　建議17：原第十五條“信息披露違法行為的責(zé)任人員可以提交公司章程，載明職責(zé)分工和職責(zé)履行情況的材料，相關(guān)會(huì)議紀(jì)要或者會(huì)議記錄以及其他證據(jù)來證明自身沒有過錯(cuò)?！苯ㄗh修訂為“

23、信息披露違法行為的責(zé)任人員可以提交公司章程，載明職責(zé)分工和職責(zé)履行情況的材料，相關(guān)會(huì)議紀(jì)要或者會(huì)議記錄以及其他證據(jù)來證明自身沒有過錯(cuò)，應(yīng)免于處罰?！?lt;/p><p>　　反饋意見：該條旨在對(duì)責(zé)任人員證明其勤勉盡責(zé)的可行方式也作出規(guī)定，引導(dǎo)當(dāng)事人履責(zé)、盡責(zé)和免責(zé)。當(dāng)事人提交證據(jù)確實(shí)證明自己沒有過錯(cuò)的，可以免除責(zé)任，在原第十四條中已經(jīng)明確。</p><p>　　建議18：刪除原第十八條第（四）

24、款“專業(yè)背景。是否存在責(zé)任人員有專業(yè)背景，對(duì)于信息披露中與其專業(yè)背景有關(guān)違法事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)發(fā)現(xiàn)而未予指出的情況，如專業(yè)會(huì)計(jì)人士對(duì)于會(huì)計(jì)問題、專業(yè)技術(shù)人員對(duì)于技術(shù)問題等未予指出?！?lt;/p><p>　　反饋意見：專業(yè)背景是衡量、區(qū)分當(dāng)事人責(zé)任輕重的因素之一。責(zé)任人員勤勉盡責(zé)程度與自身專業(yè)能力緊密相關(guān)。具備相關(guān)專業(yè)知識(shí)和執(zhí)業(yè)背景的責(zé)任人員，未能通過勤勉履責(zé)作出適當(dāng)判斷發(fā)現(xiàn)和指出違法行為，是認(rèn)定其負(fù)有責(zé)任和判斷其責(zé)任大小的重