地方政治精英與制度創(chuàng)新

1、<p>　　地方政治精英與制度創(chuàng)新</p><p>　　[內(nèi)容摘要] 隨著中國行政體制改革的深入，一些在部門和地區(qū)陸續(xù)展開“政府績效評估”的活動試點，對于此類現(xiàn)象，研究者大都從行政管理學的角度出來分析。然而，一旦我們把這一活動置入政治學和社會學的分析框架，它的豐富性即顯示出很高的研究價值。本項研究以東南沿海X市S區(qū)塑造“公共部門績效評估”活動為例，探討在現(xiàn)行的政治制度框架下，地方政治精英與知識精英如何進

2、行自主性制度創(chuàng)新的嘗試，并分析了政治精英在一定的場域下維持和支撐權力體系的策略，有助于我們認識不同環(huán)境下制度創(chuàng)新動力差異的根源。 </p><p>　　[關鍵詞]：地方政治精英、制度創(chuàng)新、場域、聯(lián)姻、策略</p><p>　　[Abstract]Along with the deepening of China’s administrative system reform, some de

3、partments and regions have started “government-performance assessment” as experiment site. As for this phenomenon, most researchers are analyzing from the administrative point. However, once we put this event into politi

4、cal science and sociology analytical framework, its richness immediately shows the high value of the study. This topic takes how Southern-east China X city S area shape “public sector performance a</p><p>　　

5、[Key Words] Local Political Elite; System Innovation; Field; Joint-marriage; Strategy</p><p>　　隨著中國行政體制改革的深入，一些在部門和地區(qū)陸續(xù)展開“政府績效評估”的活動試點。對于此類現(xiàn)象，有的學者認為建立政府績效評估體系有助于地方“責任政府”、“服務政府”“法治政府和“效能政府”的建設。[1] 有的認為有助于我國發(fā)展

6、電子政務，推進社會向工業(yè)化、信息化的轉(zhuǎn)型。[2] 還有的對政府績效評估體系的方法、標準和評估主體是否科學提出自己的看法。[3] 總的來說，研究者大都從行政管理學的角度出來分析，認為此項活動將為我國的行政管理現(xiàn)代化做貢獻。然而，一旦我們把這一活動置入政治學和社會學的分析框架，它的豐富性即顯示出很高的研究價值。筆者以東南沿海X市S區(qū)塑造“公共部門績效評估”活動為例，[4] 分析在現(xiàn)行的政治制度框架下，地方政治精英如何進行自主性制度創(chuàng)新的嘗試

7、，從中透視改革開放以來中國地方政府的行為方式。</p><p>　　一、精英、政治精英、塑造或制作(craft)</p><p>　　地方政治精英在中國傳統(tǒng)社會本身就是一個獨特的社會階層，中國政治有著悠久的“精英管理”（meritocracy）傳統(tǒng)。1978年以后，地方政治精英的結構和產(chǎn)生機制出現(xiàn)了以年齡、教育水平、工作業(yè)績?yōu)殇浻脴藴实倪x拔機制。[5](164)特別上個世紀九十年代，當代中

8、國精英得到了空前的發(fā)展空間，市場化主導的政策為精英的成長提供了制度環(huán)境，大量擁有權力、知識、經(jīng)濟財富和享有較高社會地位的群體已逐漸成型。</p><p>　　（1）精英(Elite)</p><p>　　帕累托首先使用這一術語，之后就在社會科學中廣泛使用。根據(jù)帕累托的提法，精英是由人類活動領域中能力最強的人組成，他們在公共或私有組織中占有戰(zhàn)略性地位，這些組織包括政府、政黨、軍隊、公司、工會

9、、傳媒、教育、宗教等。精英之所以能獲得主宰地位，是因為他們具備社會所推崇的才能和品質(zhì)。[6](236-237)</p><p>　　（2） 政治精英(Political Elite)</p><p>　　政治精英（political elite）是政治體系中的精英分子，一般指在一個社會中掌握權力或處于首領地位的人。在中國，由于政治體系內(nèi)部具有層次性，各個層次的政治精英的職能范圍和活動方式

10、是有差別的，如中央、省市、區(qū)縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的黨政領導的政治活動方式就有很大的不同。[7]</p><p>　?。?）塑造（craft）</p><p>　　“塑造”在地方精英理論中是經(jīng)常出現(xiàn)的概念。本文借助“塑造”來研究地方治理。它包三個方面。第一，所制作“產(chǎn)品”的規(guī)則和特征；第二，制作者的決策方式；第三，制作者“出售”產(chǎn)品的技巧。</p><p>　　二、S區(qū)塑造“公

11、共部門績效評估”活動始末</p><p>　　S區(qū)是地處東南沿海X市的四個行政區(qū)之一，其政治與經(jīng)濟地位均十分重要。區(qū)內(nèi)經(jīng)濟發(fā)達，有大量的臺資、僑資、外資企業(yè)。曾獲得“全國先進城區(qū)示范單位”、“全國科技工作先進單位”、“全國社區(qū)服務示范單位”、“全國科普工作示范區(qū)”、“全國質(zhì)量興市先進區(qū)”。2001年起，X市開始籌劃行政區(qū)劃調(diào)整，S區(qū)政治精英認為這是一個十分重要的發(fā)展機遇，他們意識到到制度創(chuàng)新是政治預算支付的重要對

12、象，于是“公共部門績效評估體系”作為一項制度創(chuàng)新便醞釀而生。</p><p>　　2001年11月，項目正式啟動。S區(qū)成立了“公共部門績效評估”項目領導小組，由區(qū)長擔任項目顧問，常務副區(qū)長任組長，紀委書記、組織部長、監(jiān)察局長、人事勞動局長為成員，涵蓋了基層多個部門的政治精英。領導小組組長實質(zhì)性介入項目全過程，多次主持召開項目協(xié)調(diào)會、項目鑒定會和項目推進會。從2001年到2005年，“公共部門績效評估”活動歷經(jīng)兩個

13、階段。第一個階段是課題組研制階段。第二階段為全區(qū)推廣階段。</p><p>　　在第一階段，由Y教授領銜的“公共部門績效評估”課題開發(fā)組成立。課題組負責“公共部門績效評估”項目的可行性論證，實地開展項目調(diào)研，繪制項目所需圖表，撰寫項目研究報告，建構評估指標體系，制作項目課件，開發(fā)項目系統(tǒng)軟件。課題組與項目領導小組進行多次意向洽談，認真分析己有的文獻資料。在這一階段，公共部門績效評估體系指標的提取是一項重要工作。為

14、此，課題組成員通過召開座談會、調(diào)查問卷、個別訪談等多種形式，掌握了大量的第一手材料，初步提取公共部門的主要業(yè)績指標與影響要素，將其分為基本建設、運作機制和通用業(yè)績?nèi)箢悾灿?2個一級指標，指標總分值為100分。第一類“基本建設”由思想建設、組織建設、政風建設、制度建設、計劃生育、社會治安、重大事故等指標構成。第二類“運作機制”包括依法行政、服務態(tài)度、規(guī)范辦公環(huán)境、政務公開、辦事實效、部門領導素質(zhì)、工作質(zhì)量、政令暢通、整體形象、效能投訴

15、情況、投訴整改程度等指標組成。第三類“通用業(yè)績指標”由工作效率、人員編制比率、建議、提案及督辦件辦理情況組成。經(jīng)過一年多的努力，課題組將成果制成演示動畫，制作演示光盤交項目領導小組。</p><p>　　第二階段全區(qū)推廣。在行政目標以及為達到目標所制定的制度化支持手段確立之后，地方政治精英通過行政實施。行政實施主要是以指揮、溝通、控制、協(xié)調(diào)等行政形式來完成項目具體落實環(huán)節(jié)。2004年間，S區(qū)政府多次召開了全機關的

16、績效評估動員大會，并由中共S區(qū)委、區(qū)政府聯(lián)合下發(fā)《X市S區(qū)公共部門績效評估實施方案》。績效評估領導辦公室下設三個評估小組。即“基本建設”評估小組、“業(yè)務實績”評估小組、“公眾評議”小組組成。評估對象包括S區(qū)所有的直屬局辦，如教育局、人勞局、文體局、招商局、安監(jiān)局、財政局、審計局、城管行政執(zhí)法局，以及下轄各街道辦。</p><p>　　作為一項開創(chuàng)性的工作，“公共部門績效評估體系”是一個形態(tài)特殊的產(chǎn)品，許多干部觀念

17、并未轉(zhuǎn)變，以為仍是傳統(tǒng)行政中的機關效能評估或目標管理。為了形塑基層官員的新理念，從2003年起，S區(qū)的地方政治精英特地邀請高校教授給五套班子領導舉行專題講座，提出要建立多元城區(qū)治理結構，培育和諧的施政環(huán)境，將市場機制參與滲入經(jīng)濟建設和社會事務工作中。“公共部門績效評估體系”被反復強調(diào)，新名詞漸漸成了當?shù)卣尉⒔?jīng)常在會議場合提到的一個用語。這個語匯的運用先是在市區(qū)領導班子形成共識，以后又逐步深入到街道基層政權。與此同時，“管理智能化、隊

18、伍專業(yè)化、服務系列化、建設特色化、指導科學化”、“治理城區(qū)、經(jīng)營資產(chǎn)”、“經(jīng)營與治理并重”等口號和政治文本陸續(xù)出現(xiàn)在區(qū)政府的文件和文宣上。</p><p>　　在評估活動的壓力下，S區(qū)各公共部門紛紛展開基層體制創(chuàng)新，一些局辦建立了以電子平臺為基礎、三級網(wǎng)絡格局的運作機制。在服務大廳內(nèi)設立咨詢員，提供咨詢服務。建立觸摸式電腦、電子屏幕、辦事指南、示意圖等渠道，將服務內(nèi)容、辦事程序、辦理依據(jù)、申辦資料、辦理時限、收費

19、標準公開。一些街道辦事處創(chuàng)辦“愛心超市”，社區(qū)低保戶和特困戶可憑“愛心卡”積分自主選取一定量的生活急需物品。</p><p>　　到2005年2月底，績效評估領導辦公室公布各局辦與街道辦的績效評估成績，建立評估檔案，根據(jù)績效評估發(fā)現(xiàn)的問題，反饋有關單位進行整改，同時，召開總結表彰大會，活動暫告一段落。</p><p>　　三、精英從事創(chuàng)新活動的“場域”、“聯(lián)姻”與“策略”</p>

20、;<p>　　在這一部分，筆者擬從“場域”、“政學聯(lián)姻”與“地方策略”三個方面理解“公共部門績效評估體系”制度創(chuàng)新為何率先發(fā)生在X市S區(qū)，以及當?shù)卣尉⒑我阅軌蜻\作成功。</p><p>　　1、精英創(chuàng)新活動的“場域”</p><p>　　所謂“場域”(field)是布迪厄?qū)嵺`社會學中一個非常重要的概念，指的是“在高度分化的社會里，社會世界是由具有相對自主性的社會小世界構成

21、的，這些社會小世界就是具有自身邏輯和必然性的客觀關系的空間，而這些小世界自身特有的邏輯和必然性也不可化約成支配其他場域運作的那些邏輯和必然性?！?[8]（134）這些“社會小世界”就是各種不同的“場域”，如經(jīng)濟場域、政治場域、藝術場域、學術場域等；社會作為一個“大場域”就是由這些既相互獨立又相互聯(lián)系的“子場域”構成的。布迪厄從多個層面對場域作了論述：第一，場域是一個相對獨立的社會空間。第二，場域是一個客觀關系構成的系統(tǒng)或稱網(wǎng)絡。[9]（

22、134）第三，場域是一個充滿爭斗的空間。場域中存在著積極活動的各種力量，它們之間不斷“博弈”，這使場域充滿活力。第四，每個場域都具有不同的“慣習”或“地方性知識”(local knowledge)。地方性知識只有在產(chǎn)生它的場域中才能發(fā)揮“如魚得水”的作用。第五，場域間的關聯(lián)是復雜的。整個社會世界分化為形形色色的“場域”，這些“場域”不是“孤零零的碎片”，它們之間有相互連接。[10]</p><p>　　布迪厄的“

23、場域”概念給我們研究地方政治精英進行制度創(chuàng)新提供了新的理論工具。具體在本文中，“場域”是指地方精英涉入其間的環(huán)境、社會舞臺的社會空間和地理空間?？梢允堑乩砩系泥l(xiāng)鎮(zhèn)、區(qū)縣、省市，也可能在功能上屬于政治性的，同時還包含了構成此場域成員的價值觀念、文化象征和資源的集合。</p><p>　　X市地處閩南金三角中心地帶，瀕臨臺灣海峽，這一地區(qū)特殊的人文歷史曾為學者所廣泛注視。由于特殊的地理條件，在歷史的發(fā)展變遷中，這一區(qū)

24、域逐漸形成了崇商重賈的海洋型商工文化、濃厚的家族制度和海外華僑等地方性傳統(tǒng)。改革開放以后，閩南地區(qū)獲得了前所未有的發(fā)展機遇，民營企業(yè)和外資企業(yè)迅猛發(fā)展，X市成為中國最早的經(jīng)濟開放城市之一，局部的制度創(chuàng)新開始出現(xiàn)。當時X市的條條框框多，對外資吸引力不大。針對這種狀況，海外華僑華人根據(jù)國際慣例，提供了不少的意見和建議，如允許外資參與市政建設、外資銀行進入、設置保稅區(qū)、簡便旅游手續(xù)和吸引臺資等等，很快引起了地方政府的高度重視，在當?shù)卣块T與

25、海外華僑華人的多重互動中，地方政治精英對新規(guī)則有所認識，其行政運行方式和理念逐漸發(fā)生變化。</p><p>　　制度創(chuàng)新的方式有兩種，一是自下而上的需求誘致型創(chuàng)新，二是自上而下的供給主導型制度創(chuàng)新。自20世紀80年代改革開放以來，制度創(chuàng)新的主要方式是供給主導型制度創(chuàng)新或變遷，但在有些地方（如僑鄉(xiāng)），這種創(chuàng)新方式則朝著上下互動、雙向回應型的模式，它表現(xiàn)在地方政府和海外華僑的相互博弈中，雖然雙方都有發(fā)展僑鄉(xiāng)經(jīng)濟的愿望

26、，但由于現(xiàn)行的政治管理和行政管理體制與這種愿望的實現(xiàn)之間具有某些錯位，無論是X市地方政府還是海外華僑，都產(chǎn)生了制度創(chuàng)新的需求。在僑鄉(xiāng)的地方政府，由于組織規(guī)模比中央政府小，根據(jù)奧爾森的理論，容易實現(xiàn)集體行動；又由于它距離最高權力中心較遠，因而容易在制度的邊際上挖掘創(chuàng)新活動的空間。</p><p>　　2、精英與學者的“聯(lián)姻”</p><p>　　所謂“政學聯(lián)姻”，是當前地方政府與高?？蒲袡C構

27、常見的一種合作模式。X市S區(qū)的地域面積不大，但轄區(qū)內(nèi)卻擁有一所全國重點高校和國家會計學院等知名教育科研機構，具有非同尋常的智力資源。上個世紀九十年代以來，在國家的提倡下，學界出現(xiàn)了知識生產(chǎn)的專門化和社會化趨向，產(chǎn)生了一批以“學術為業(yè)、兼顧社會效益”的專業(yè)理論工作者，他們通過與政府合作，組建研究機構與課題團體。對于他們來說，利用這樣一個科研場域，不僅可以開墾出更多的知識生長點，還可以獲得資金來源。而對于地方政府來說，依托高等院校，可以為自

28、己找到合法性的依據(jù)，獲得必要的智力資本與名份，解決制度創(chuàng)新活動中的技術難題。</p><p>　　“公共部門績效評估體系”對于地方政治精英來說是一項富有挑戰(zhàn)性的刺激，但它具有管理目標復雜、產(chǎn)品形態(tài)特殊、評價標準多重等特點，需要由課題開發(fā)組來搭建一個融合多學科人才的平臺。在這種情況下，由于Y教授近幾年的研究方向是行政管理學，加上他與Z區(qū)長是大學同學。在如此背景下，知識精英與政治精英合作，組建起“公共部門績效評估”課

29、題開發(fā)組，課題組匯集了管理學、經(jīng)濟學、數(shù)學、統(tǒng)計學和計算機等多學科的人才。</p><p>　　在這項地方制度創(chuàng)新活動進行期間，S區(qū)政府還與高校從事公共政策的相關院系合作成立“S區(qū)發(fā)展研究院”，下設多個小組，聘請多位學界名人為顧問，組建一個包括行政、社會、經(jīng)濟等各個領域的“智囊團”，為政府決策及時提供參考，為S區(qū)提供智力支持，創(chuàng)造新的管理理念和管理方式，以推進S區(qū)公共管理的創(chuàng)新。“S區(qū)發(fā)展研究院”也為學者介入政府

30、事務提供一個平臺，使S區(qū)成為學者實驗的土壤，得以觀察改革公共決策系統(tǒng)的成效與質(zhì)量。</p><p>　　在研究政治精英與學者的“聯(lián)姻”現(xiàn)象時，有的學者注意到這一代政治精英不會像八十年代的政府官員那樣與知識分子之間有那么大的理念隔閡。[11] 這一代政治精英的政治意向，除了受個人的政治、經(jīng)濟利益影響外，也會受到知識精英看法的影響。而上個世紀九十年代以來的知識分子群體，因各自在市場化過程中的位勢及現(xiàn)實和潛在利益不同，

31、有一部分知識精英利用與政治精英的關系，在合作中獲得了優(yōu)勢的經(jīng)濟和社會地位，在技術市場化過程中獲得了財富，這也是“政學聯(lián)姻”的重要基礎。</p><p><b>　　3、精英的“策略”</b></p><p>　　“策略”也是布迪厄的社會理論的基本概念體系的一個。它是指社會行動者以不斷的“計算平衡”過程來學習適應自身所處的境遇。不同區(qū)域的政治精英在各自環(huán)境下，會采取不同

32、的策略以維持和支撐自己的權力。</p><p>　　在S區(qū)進行的創(chuàng)新實驗中，地方政治精英需要把握主流意識形態(tài)是否允許基層進行這樣試驗的時機，以尋求更為廣泛的政治意識形態(tài)基礎的支持。進入新世紀以來，新一屆黨和國家領導集體執(zhí)政以來，十分強調(diào)進一步推進行政改革，多次提到要建設“服務政府”、“法治政府”和“責任政府”，進一步提高行政管理和行政服務的水平。東南沿海地區(qū)的這批具有創(chuàng)新精神的地方政治精英及時地與上級政治家的偏好

33、聯(lián)系起來，并提升到政治行動的層面。</p><p>　　其次，這項地方制度創(chuàng)新活動必須在地方政治精英的掌控范圍內(nèi)，以免出現(xiàn)群眾的“公民參與爆炸”現(xiàn)象。為此，地方政治精英將評估主體分為內(nèi)部相對人和外部相對人兩類，將被評估部門劃分為三大類，第一類基本上是對外服務的部門和街道辦事處，由外部相對人進行評估；第二類基本上是對內(nèi)服務的部門，由內(nèi)部相對人評估；第三類為兼具內(nèi)外服務職能的部門，由30％內(nèi)部相對人和70％外部相對人

34、進行評估。通過表1，我們可以看到地方政治精英對重要部門采取由內(nèi)部相對人來評估，同時限定外部評估人的數(shù)量。見表1。</p><p>　　表一：被評估部門類別與評估主體</p><p><b>　　類別</b></p><p><b>　　部門</b></p><p><b>　　第一類部門&

35、lt;/b></p><p>　　教育局、民政局、科技局、衛(wèi)生局、建設局、經(jīng)貿(mào)局、文體局、招商局、園林旅游局、安監(jiān)局、計生局、外事僑辦、執(zhí)法局、各街道辦事處</p><p><b>　　第二類部門</b></p><p>　　審計局、人防辦、機關事務管理局</p><p><b>　　第三類部門</

36、b></p><p>　　司法局、人勞局、財政局、發(fā)改局、統(tǒng)計局</p><p>　　注：外部相對人為轄區(qū)居民、企業(yè)，按照社區(qū)與人口分布抽樣原則抽取調(diào)查對象，內(nèi)部相對人為機關事業(yè)單位工作人員；抽樣數(shù)量第一類單位街道辦事處為200份，其余為100份，第二類單位為50份，第三類單位為100份。</p><p>　　最后，基層的這項行政改革舉措需要獲得高層的重視。在

37、地方政治精英的運作下，國內(nèi)多家具有影響的媒體都對其作了報道，客觀上它們參與了這項創(chuàng)新活動的擴展。由于媒體的特殊影響，使這一制度創(chuàng)新的意義在一定程度上得到提升，在全國的影響逐步擴大。隨后，來自歐盟的知名專家學者、中央國家機關和地方政府部門的代表近百人，以如何“構建科學的政府績效評估體系，推進政府管理創(chuàng)新”這一主題在S區(qū)召開研討和交流。S區(qū)的“公共部門績效評估系統(tǒng)”被與會政界、學界人士贊揚，獲得“地方政府創(chuàng)新”提名獎，并被確立為中國與歐盟合

38、作的公共管理項目試點單位。</p><p><b>　　四、結語</b></p><p>　　綜上所述，改革開放以來，在“放權讓利”形成的分權式資源再分配體制下，地方政府的功能大大增加，地方政治充當起投資者和企業(yè)管理者的角色。東南沿海地區(qū)由于市場化進程較早，經(jīng)濟發(fā)達，地方政治精英的主動性、社會動員與政治文化均與內(nèi)地有很大的區(qū)別。在東南沿海地區(qū)，地方政治精英與當?shù)厣探纭?/p>

39、學界、海外華人的互動十分頻繁，其中，政治精英與知識精英在地方國家政權建設扮演著重要的作用，他們間的互動是值得重視的一對關系。</p><p>　　由于中國領土遼闊，場域的自然和社會生長形態(tài)異常復雜，只有在洞悉和理解其地域空間的異質(zhì)性和多樣化形態(tài)之后，才能估計出地方精英在區(qū)域生活中支配的差異性，以及不同區(qū)域的政治精英在各自環(huán)境下，采取了不同的策略以維持和支撐自己的權力。本文的第三部分借助“場域”與“策略”的概念，有

40、助于研究不同環(huán)境下制度創(chuàng)新動力差異的根源，特別是中國東、中和西部創(chuàng)新動力差異和政治文明不平衡的原因，筆者期待學者同仁能從這一視角做進一步深入的研究。</p><p><b>　　參考文獻：</b></p><p>　　[1] 藏志軍.行政績效評估體系在地方行政改革中的運用[J]. 上海行政學院學報.2004，（6）.</p><p>　　[2]

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42、/p><p>　　[5] 楊雪冬. 市場發(fā)育、社會生長和國家構建——以縣為微觀分析單位[M].鄭州：河南人民出版社，2002.</p><p>　　[6] [英]戴維·米勒,韋農(nóng)·波格丹諾. 布萊克維爾政治學百科全書[M]. 鄧正來譯. 北京：中國政法大學出版社，2002年版.</p><p>　　[7] 郎友興.民主政治的塑造：政治精英與中國鄉(xiāng)村民

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