對我國糧食直補政策問題的探討

1、<p>　　對我國糧食直補政策問題的探討</p><p>　　摘要：糧食直接補貼是充分調(diào)動農(nóng)民種糧積極性，保障國家糧食生產(chǎn)安全，促進農(nóng)民增收、糧食增產(chǎn)、農(nóng)業(yè)增效的有效途徑之一。雖然糧食直補政策在實施過程中產(chǎn)生了許多明顯的效果，但由于這一政策還處于實施初期，因此，仍然存在許多突出的問題，在未來的實施過程中，需要我們進一步完善。同時，糧食直補只是農(nóng)業(yè)支持與保護體系政策中的一項措施，要真正達到糧食安全目標，還

2、有賴于相關配套政策的實施。 </p><p>　　關鍵詞：糧食直補；糧食安全；惠農(nóng)政策；糧改 </p><p>　　2004年以來，中央和省級政府相繼出臺了免征農(nóng)業(yè)稅、糧食直補等一系列惠農(nóng)政策，充分體現(xiàn)了國家對農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問題的高度重視。實行糧食直接補貼政策，將流通環(huán)節(jié)的補貼調(diào)為直接補貼，許多農(nóng)民從中直接受益。糧食直補成為廣大農(nóng)村最受歡迎和最具影響力的惠農(nóng)政策之一。 </p>

3、;<p>　　一、我國實施糧食直補政策的主要效果 </p><p>　　1．農(nóng)民種糧的積極性得到了提高 </p><p>　　直接補貼改變了以前通過補貼流通環(huán)節(jié)的間接補貼方式，取而代之的是直接惠及農(nóng)民。這種看得見的實惠，對農(nóng)民的激勵作用是巨大的，尤其是在政策實施的初期，這種激勵作用體現(xiàn)得更為明顯。以往通過糧食購銷企業(yè)對農(nóng)民進行價格補貼，由于存在壓級壓價等現(xiàn)象，農(nóng)民實際上很難從

4、中受益，而且效益損失嚴重。改革后，把補貼直接發(fā)放到農(nóng)民手中，農(nóng)民受益明顯。另外，直接補貼還向農(nóng)民傳遞了中央更加重視和關心農(nóng)業(yè)的信息，從而大大提高了農(nóng)民種糧的積極性。 </p><p>　　2．為糧食購銷市場化創(chuàng)造了條件 </p><p>　　一直以來，我國糧食購銷都在向市場化方向不斷推進，但是速度相對較慢，除了考慮到糧食的特殊性不宜快速實現(xiàn)全面市場化以外，主要的障礙是國有糧食購銷企業(yè)長期以

5、來存在政企不分的體制性問題。政企不分的主要原因是企業(yè)承擔著間接補貼農(nóng)民等一系列政府職能，造成企業(yè)不斷增強對補貼的依賴性，缺乏走向市場的主動性。因此，要想實現(xiàn)購銷全面市場化，并使國有企業(yè)繼續(xù)發(fā)揮主渠道功能，就必須把國有企業(yè)塑造成具有市場化理念的市場主體。糧食直接補貼改變了長期以來沿用的間接補貼方式，取消了保護價政策，企業(yè)不再承擔按照政府制定的保護價敞開收購農(nóng)民余糧的義務，政府也不再對國有企業(yè)進行超儲補貼，國有企業(yè)與其他糧食購銷主體以平等的

6、地位進入糧食購銷市場，按市場規(guī)則自主經(jīng)營、自負盈虧、自我約束、自我發(fā)展、公平競爭。因此，直接補貼的實施，促進了購銷市場化和購銷主體多元化的順利推進，有助于培育和完善糧食購銷市場。 </p><p>　　3．糧食風險基金得到了有效利用 </p><p>　　2004年糧改前，國家通過糧食購銷企業(yè)執(zhí)行國家敞開收購農(nóng)民余糧政策，支持糧食儲備制度的有效運作和糧食收購保護價制度的落實，最終實現(xiàn)糧食安

7、全和糧食市場穩(wěn)定兩大政策目標。但是，由于收購和銷售的價格形成機制不同，以及長期以來存在一些體制性原因，國有收購企業(yè)連年虧損，庫存增加，糧食風險基金的投入增多，財政負擔加重。2004年開始的直接補貼方式，通過將補貼流通環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)變?yōu)檠a貼生產(chǎn)環(huán)節(jié)，進一步調(diào)整糧食風險基金的用途，主要用于對種糧農(nóng)民直接補貼，支持糧食儲備，穩(wěn)定糧食市場等。實施糧食直接補貼政策后，改變了補貼流通環(huán)節(jié)效率損失嚴重的局面，直接把風險基金的部分資金用于直接補貼農(nóng)民，并沒有額

8、外增加財政負擔，使糧食風險基金得到了有效利用。 </p><p>　　4．實現(xiàn)了農(nóng)業(yè)補貼與國際慣例接軌 </p><p>　　對農(nóng)業(yè)實行補貼政策，是世界各國保護和促進農(nóng)業(yè)發(fā)展的通行做法。在ＷＴＯ《農(nóng)業(yè)協(xié)議》框架下，我國原來實行的保護價收購、順價銷售的糧食購銷政策，屬于“黃箱政策”，會對糧食貿(mào)易產(chǎn)生明顯的扭曲作用，這與國際的通行做法不相適應。而對種糧農(nóng)民實行的直接補貼，屬于支持性農(nóng)業(yè)補貼，不

9、會直接影響農(nóng)業(yè)的貿(mào)易和價格，被稱為“綠箱政策”，被大多數(shù)國家所采用，更有利于我國糧食產(chǎn)品參與國際市場競爭，從而提高我國農(nóng)產(chǎn)品的國際競爭力。 </p><p>　　二、我國糧食直接補貼政策中存在的問題 </p><p>　　1．多種補貼類型不利于農(nóng)村政策的有效運作 </p><p>　　目前，從我國實施的直接補貼政策來看，種類繁多，形式各異。按照被補糧食品種，分為小麥

10、、玉米、稻谷等多個品種的綜合補貼；按照補貼對象范圍，分為對所有農(nóng)民的補貼、對種糧農(nóng)民的補貼、對達到一定規(guī)模種糧農(nóng)民的補貼等；按照補貼到戶依據(jù)，分為按計稅面積補貼、按種植面積補貼、按實際售糧量補貼等。紛繁復雜的補貼類型表明，我國的直接補貼政策目標界定不清。由于不同的補貼類型會產(chǎn)生不同的政策效果，農(nóng)民的受益范圍和受益程度也會存在較大的差異。 </p><p>　　2．農(nóng)民對補貼標準的差異懸殊反應強烈 </p&g

11、t;<p>　　各地區(qū)核定糧食風險基金包干基數(shù)時考慮的因素不同，導致糧食風險基金包干基數(shù)存在較大的差異，具體到用于直接補貼的基金數(shù)額確定時，沒有合理的依據(jù)標準，基本上是根據(jù)財政支付能力來確定，而不是根據(jù)補貼需要來確定預算，是先有預算再確定標準。同時，我國各地需要補貼的糧食面積、數(shù)量、商品量差異很大。總體財力水平和需補貼糧食量之間的地區(qū)差異共同決定了補貼標準的地區(qū)差異性。在目前多樣性的信息傳遞方式下，農(nóng)民可以很快地了解到當?shù)?/p>

12、和其他地方直接補貼標準的差距。差異明顯的直接補貼標準容易使農(nóng)民對政策的公平性產(chǎn)生不滿，對政策的有效運作產(chǎn)生非常不利的影響。不僅如此，許多財力困難的糧食主產(chǎn)區(qū)，農(nóng)民補貼標準相當?shù)?，這更不利于政策的有效運作。 </p><p>　　3．農(nóng)民對直補政策的可持續(xù)性心存疑慮 </p><p>　　直接補貼政策在實施的初期對保護農(nóng)民利益和發(fā)展糧食生產(chǎn)確實起到了一定的促進作用，但是在運作過程中，各地由于

13、沒有統(tǒng)一的依據(jù)，存在許多不規(guī)范的地方。糧食直補作為一項惠農(nóng)政策，其政策效果能否一直延續(xù)下去，關鍵在于政策的穩(wěn)定性和規(guī)范性。發(fā)展糧食生產(chǎn)和保護農(nóng)民利益是一個長期過程，因此，解決這些問題的政策也需要有一定的持續(xù)性和穩(wěn)定性，只有這樣才有助于政策效果的持久發(fā)揮。熟悉社會調(diào)查的人都知道，在涉及農(nóng)民的調(diào)查中，大部分農(nóng)民常常提出的一個問題是這樣的政策明年還會不會改變，由此可知，農(nóng)民對政策持續(xù)性的預期是不樂觀的，這也導致了政策效果大打折扣。 </

14、p><p>　　4．管理體制運行不暢導致補貼效率偏低 </p><p>　　糧食直補的全面實施，涉及財政、農(nóng)業(yè)、外經(jīng)貿(mào)、糧食、民政和銀行等諸多部門，由于政出多門，協(xié)調(diào)困難，糧食直補運行成本高，時滯長，加之部門本位主義、保護主義和尋租活動的影響，糧食直補資金流失嚴重、效率低下。另外，我國農(nóng)民數(shù)量龐大，農(nóng)戶數(shù)量多，要將糧食直補資金全部按時足額發(fā)放到農(nóng)民手中，過高的交易成本無形中也降低了補貼資金的運

15、行效率。 </p><p>　　三、增強糧食直補政策效應的幾點建議 </p><p>　　1．建立糧食生產(chǎn)基礎設施投入的長效機制 </p><p>　　增加農(nóng)田基礎設施建設投入，是保護和提高糧食綜合生產(chǎn)能力的重要基礎與前提。我國糧食生產(chǎn)連續(xù)幾年減產(chǎn)，在很大程度上源于農(nóng)業(yè)基礎設施建設滯后，抗御各種自然災害的能力減弱。因此，要盡快建立糧食生產(chǎn)基礎設施建設投入的長效機制，

16、關鍵是要加大對連接田間地頭的小型農(nóng)田水利等基本項目的建設投入，不斷增強糧食綜合生產(chǎn)能力。要建立以各級政府為主體的投入機制，處理好產(chǎn)銷區(qū)的利益平衡關系，實施一批重大糧食生產(chǎn)基礎設施建設的工程項目，并積極鼓勵和引導外資、龍頭企業(yè)、農(nóng)村社區(qū)、農(nóng)民合作組織以及種糧大戶等各類社會資本參與投資合作。 </p><p>　　2．建立政策傾斜和利益補償?shù)拈L效機制 </p><p>　　一是通過制定農(nóng)業(yè)補貼

17、條例等辦法使糧食直補政策由短期政策變?yōu)殚L期政策，以保持其穩(wěn)定性和連續(xù)性。同時，要進一步深化糧食流通體制改革，加強糧食宏觀調(diào)控，搞活糧食市場流通，更好地發(fā)揮市場機制的調(diào)節(jié)作用。二是政府扶持政策要向主產(chǎn)區(qū)傾斜。要加大財政轉(zhuǎn)移的支付力度，幫助主產(chǎn)區(qū)卸掉“包袱”；農(nóng)業(yè)投資和建設項目向主產(chǎn)區(qū)集中，幫助主產(chǎn)區(qū)加快發(fā)展養(yǎng)殖業(yè)和農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)，促進糧食轉(zhuǎn)化增值，把糧食生產(chǎn)優(yōu)勢轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟優(yōu)勢，帶動主產(chǎn)區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展。三是穩(wěn)定種糧的收益預期。最低收購價既是政府

18、向農(nóng)民發(fā)出的價格信號，給農(nóng)民一個穩(wěn)定的價格預期，又是政府引導市場糧價走向，調(diào)控糧食價格的重要手段，應在總結(jié)落實最低收購價政策經(jīng)驗的基礎上，進一步發(fā)展和完善最低收購價政策，并使之長期化。 </p><p>　　3．建立糧食生產(chǎn)抗風險能力的長效機制 </p><p>　　糧食生產(chǎn)面臨自然與市場雙重風險，為此，應建立糧食生產(chǎn)抗風險的長效機制，提高種糧農(nóng)民抵御自然和市場風險的能力。主要途徑有：大力

19、推進糧食產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，建立企業(yè)與農(nóng)戶之間利益共享、風險共擔的經(jīng)營機制，增強農(nóng)戶抗風險的能力；通過制度創(chuàng)新，建立糧食生產(chǎn)的風險規(guī)避和損失補償機制；加快大宗糧食作物的政策性保險試點，積極探索政府引導、企業(yè)參與、農(nóng)民投保、市場運作的新機制，努力開拓適合我國國情的政策性農(nóng)業(yè)保險業(yè)務；健全糧食期貨市場，在完善現(xiàn)有糧食期貨交易品種運行規(guī)則的基礎上，逐步增加糧食期貨品種，規(guī)范市場交易行為，發(fā)揮期貨市場的價格發(fā)現(xiàn)和風險規(guī)避作用。 </p>

20、<p><b>　　參考文獻： </b></p><p>　　[1] 韓喜平．我國糧食直補政策的經(jīng)濟學分析[Ｊ]．農(nóng)業(yè)技術(shù)經(jīng)濟，2007，（3）：80－84． </p><p>　　[2] 溫桂榮．完善糧食直補政策，努力增加農(nóng)民收入[Ｊ]．財會研究，2006，（7）：4－6． </p><p>　　[3] 王彩明．糧食直補：政策落實與

21、完善建議[Ｊ]．農(nóng)村經(jīng)營管理，2005，（5）：20－22． </p><p>　　[4] 拜發(fā)奎．如何認識我國糧食直補政策[Ｊ]．農(nóng)業(yè)經(jīng)濟，2005，（3）：26－27． </p><p>　　[5] 王曉明．糧食直補政策推行中可能出現(xiàn)的問題及對策[Ｊ]．經(jīng)濟理論與經(jīng)濟管理，2004，（8）：71－72． </p><p>　　[6] 張明梅．糧食直補：農(nóng)業(yè)支持政