我國商品包裝物回收的制度完善

1、<p>　　我國商品包裝物回收的制度完善</p><p>　　摘 要 商品包裝物產(chǎn)生的垃圾問題，基本上無法完全由市場機制加以解決，國家有必要以法律手段管制垃圾問題，減少包裝物產(chǎn)生的垃圾，加強包裝物的回收利用。我國關(guān)于商品包裝物回收已經(jīng)有較為明確的法律法規(guī)規(guī)定，已經(jīng)明確了包裝資源應(yīng)當(dāng)進行回收利用的法律要求，也明確了生產(chǎn)者責(zé)任延伸至回收環(huán)節(jié)，構(gòu)建以生產(chǎn)者為主的責(zé)任延伸制度。為落實法律規(guī)定的包裝資源回收要求，

2、有必要完善立法，通過政府的有效管制措施，延伸政府管理，應(yīng)通過征收包裝物回收處理費的方式，避免商品過度包裝，加強商品包裝物的全面回收。 </p><p>　　關(guān)鍵詞 商品包裝物 回收 制度 </p><p>　　中圖分類號：D920.4文獻標(biāo)識碼：A文章編號：1009-0592（2013）07-182-02 </p><p>　　隨著我國經(jīng)濟快速發(fā)展，商品包裝物已成為

3、生活垃圾的重要來源，每年我國產(chǎn)生2億噸生活垃圾，其中4000萬噸生活垃圾都是各類包裝物，包裝物占城市生活垃圾比重更達1/3。商品包裝物產(chǎn)生的垃圾問題，基本上無法完全由市場機制加以解決；換言之，發(fā)生了經(jīng)濟學(xué)上所謂市場失靈之現(xiàn)象。失靈原因最主要在于無法嚴(yán)格依據(jù)商品包裝物所產(chǎn)生的“垃圾量”，來訂定其所應(yīng)支付之“清理價格”。城市生活垃圾處理費，僅能約略地、概括而劃一地收取，征收方式上主要有按戶收取或按用水量收取，如《重慶市城市生活垃圾處置費征收

4、管理辦法》規(guī)定，城市生活垃圾處置費居民按戶計征，深圳、長沙、江門等城市施行“水消費量折算系數(shù)法”，按水消費量數(shù)折算其產(chǎn)生的生活垃圾量，委托供水部門與自來水收費一并收取。上述通行的做法都沒解決如商品包裝物等垃圾產(chǎn)生量與垃圾處理的關(guān)系，使垃圾處理的收費不能形成市場行為，以致垃圾處理存在市場失靈情形；再加上商品包裝物的生產(chǎn)和使用中，市場監(jiān)管主體的執(zhí)法力度不夠，行業(yè)缺乏自律，①造成國家有必要以法律手段管制商品包裝物問題，減少包裝物產(chǎn)生的垃圾，加

5、強包裝物的回收利用。 </p><p>　　一、我國商品包裝物回收的法規(guī)現(xiàn)狀 </p><p>　　我國關(guān)于商品包裝物回收已經(jīng)有較為明確的法律法規(guī)規(guī)定，《固體廢棄物污染環(huán)境防治法》第十八條規(guī)定，生產(chǎn)、銷售、進口依法被列入強制回收目錄的產(chǎn)品和包裝物的企業(yè)，必須按照國家有關(guān)規(guī)定對該產(chǎn)品和包裝物進行回收?！肚鍧嵣a(chǎn)促進法》第二十條規(guī)定，產(chǎn)品和包裝物的設(shè)計，應(yīng)當(dāng)考慮其在生命周期中對人類健康和環(huán)境的

6、影響，優(yōu)先選擇無毒、無害、易于降解或者便于回收利用的方案。《循環(huán)經(jīng)濟促進法》第十五條規(guī)定，生產(chǎn)列入強制回收名錄的產(chǎn)品或者包裝物的企業(yè)，必須對廢棄的產(chǎn)品或者包裝物負責(zé)回收；對其中可以利用的，由各該生產(chǎn)企業(yè)負責(zé)利用；對因不具備技術(shù)經(jīng)濟條件而不適合利用的，由各該生產(chǎn)企業(yè)負責(zé)無害化處置。對前款規(guī)定的廢棄產(chǎn)品或者包裝物，生產(chǎn)者委托銷售者或者其它組織進行回收的，或者委托廢物利用或者處置企業(yè)進行利用或者處置的，受托方應(yīng)當(dāng)依照有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定和

7、合同的約定負責(zé)回收或者利用、處置。對列入強制回收名錄的產(chǎn)品和包裝物，消費者應(yīng)當(dāng)將廢棄的產(chǎn)品或者包裝物交給生產(chǎn)者或者其委托回收的銷售者或者其它組織。強制回收的產(chǎn)品和包裝物的名錄及管理辦法，由國務(wù)院循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展綜合管理部門規(guī)定。從上述規(guī)定中，已經(jīng)明確了包裝資源應(yīng)當(dāng)進行回收</p><p>　　由上可知，當(dāng)前我國商品包裝物回收相關(guān)法律法規(guī)所形成的法制架構(gòu)，可謂系建立商品包裝物回收體系的基礎(chǔ)。而關(guān)于商品包裝物回收政策的推

8、動，在行政上所采用之管理與規(guī)制方式，基本上以防止過度包裝造成環(huán)境污染為目的。不容諱言，資源回收本身即系廢防止過度包裝造成環(huán)境污染之一種，但不可認(rèn)為資源回收政策即當(dāng)然全面性的將防止過度包裝造成環(huán)境污染目標(biāo)包括在內(nèi)。如果僅以商品包裝物的企業(yè)作為包裝資源管理之單一對象和主體，可能造成回收實踐中的困難而而產(chǎn)生弊端，譬如回收成本過高、產(chǎn)生更大污染等。同時，由于法律規(guī)定的原則性導(dǎo)致我國包裝物回收政策執(zhí)行手段不足，其中關(guān)于“強制回收名錄”的禁制措施部

9、分，由于其為純粹的強制性管制手段，且目前法律法規(guī)中，除經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，2010年國家發(fā)展改革委會同環(huán)境保護部、工業(yè)和信息化部下發(fā)的《廢棄電器電子產(chǎn)品處理目錄（第一批）》外，國內(nèi)還沒有制定和發(fā)布強制性包裝物的目錄，也沒有對如何確定“強制回收名錄”制定法規(guī)、規(guī)章或規(guī)范性文件進行配合，該項措施在包裝物回收實踐中仍系處“備而不用”的狀態(tài)。更為關(guān)鍵的是，以何種方式進行強制回收，回收體系應(yīng)如何建立，回收應(yīng)通過何種行政措施保障等關(guān)鍵問題沒有明確的<

10、;/p><p>　　二、商品包裝物回收的政府管理 </p><p>　　在商品包裝物處理的問題上，依據(jù)循環(huán)型社會的理念，國家應(yīng)當(dāng)建立包裝物資源回收制度。在這個制度里，最為關(guān)鍵的環(huán)節(jié)應(yīng)當(dāng)是由誰來承擔(dān)回收責(zé)任的問題。在循環(huán)經(jīng)濟法律制度中，政府的宏觀職能主要是通過誘致性措施鼓勵各類社會主體主動開展資源循環(huán)利用活動。誘致性制度包括規(guī)劃制度、財稅制度、專項基金制度、信貸制度、價格制度、政府采購制度、產(chǎn)品

11、的示范和推廣制度等。②我國目前立法設(shè)計上，按照污染者付費原則，通過“擴大生產(chǎn)者責(zé)任”（EPR）的理論，回收責(zé)任應(yīng)該由生產(chǎn)者負責(zé)，由生產(chǎn)者負回收責(zé)任，并直接承擔(dān)回收任務(wù)；但是在這種主要靠市場選擇的制度安排中，除了概括授權(quán)行政機關(guān)明確回收目錄外，并沒有關(guān)于回收的實質(zhì)政府管制內(nèi)容。諸如虛報回收量與回收率，行政管理機關(guān)難以確實稽核?；厥涨啦唤∪?，回收點并不普遍，且對于消費者將廢棄物資源送回回收點的經(jīng)濟誘因不足。同一種廢棄物資源的回收，由不同的

12、生產(chǎn)者分別承擔(dān)，各自為政的結(jié)果往往造成回收工作重迭。從國家的立場來看，避免或排除各種“問題”，無疑是政府介入、干預(yù)的基本前提。在此情況下，國家介入包裝物回收，整合各種類型的包裝物回收渠道，實現(xiàn)有效回收是當(dāng)然選擇。但是，由于法制上的設(shè)計是</p><p>　　三、完善我國商品包裝物回收的建議 </p><p>　　為全面、有效的促進商品包裝物減量，正確的包裝物管理政策，應(yīng)是在加強包裝物回收的

13、同時，促進包裝物的源頭減量。因此，應(yīng)通過征收包裝物回收處理費的方式，避免商品過度包裝，加強包裝物的全面回收。 </p><p>　　一是建立包裝物回收處理費制度。利用經(jīng)濟性手法，促進包裝物減量與回收。包裝回收處理費在環(huán)境經(jīng)濟中屬于“資源補償類收費”。資源補償類收費是對資源使用所產(chǎn)生的環(huán)境負擔(dān)所為之收費，系對某種產(chǎn)品在制造、消費或清理過程中所生污染加以課費而反映至其價格之手法，藉由這種費用的征收，使得對環(huán)境造成危害

14、的產(chǎn)品或物質(zhì)，與其它相對環(huán)境較為無害的產(chǎn)品或物質(zhì)產(chǎn)生價格上的差異，而誘使生產(chǎn)這和使用者考慮自身經(jīng)濟利益而采取有利于環(huán)境保護的行為選擇，故資源補償類收費之特征在于其能夠針對各種不同產(chǎn)品的特性而定出差別費率。根據(jù)我國現(xiàn)有法律分析得知，我國包裝物回收處理費應(yīng)單獨向使用各種包裝物的產(chǎn)品生產(chǎn)者征收，其定性應(yīng)屬于行政事業(yè)性收費，是國家機關(guān)、事業(yè)單位、代行政府職能的社會團體及其它組織根據(jù)法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)等有關(guān)規(guī)定，依照國務(wù)院規(guī)定程序批準(zhǔn)，在

15、向公民、法人提供特定服務(wù)的過程中，按照成本補償和非盈利原則向特定服務(wù)對象收取的費用。通過公權(quán)力征收，納入封閉的財政循環(huán)系統(tǒng)，專項用以包裝物回收，不得用于一般財政需要。經(jīng)濟性手段應(yīng)能夠使社會經(jīng)濟活動中按照經(jīng)濟理性進行包裝物種類的篩選，進而達成國家對包裝物有效回收之目的。包裝物回</p><p>　　二是注意包裝物生產(chǎn)者與使用者的信賴?yán)姹Ｗo。如將來收取包裝物回收處理費，依法加重相關(guān)業(yè)者的負擔(dān)時，應(yīng)給予一定的過渡期，

16、減少制度變更對相關(guān)從業(yè)者形成的負擔(dān)和遭受的損失。原則上，由于包裝物制度屬于抽象行政行為，并無損失補償問題，但若制度的變更未賦予行政相對人相當(dāng)過渡期間以調(diào)整其營業(yè)行為，造成之前信賴狀態(tài)的不當(dāng)破壞，按照行政法之“比例原則”，應(yīng)認(rèn)為這種新的規(guī)制措施不合比例，基于對信賴?yán)娴木S護，應(yīng)注意設(shè)置制度實施的必要過渡期。 </p><p>　　三是加強包裝物處理的公眾參與機制。包裝物回收政策問題的涉及面廣泛，包括產(chǎn)品原料、制造、

17、販賣、使用、回收、處理、再使用、再利用等各階段，其所涉及的相關(guān)利害關(guān)系人，除行政決策者外，還包括生產(chǎn)者、回收者與一般民眾?；诓煌牧?，相關(guān)決策形成共識非常不易。同時，由于包裝物回收費率確定的影響廣泛性、科學(xué)性、專業(yè)性，包裝物回收物管理并非單純的制度建設(shè)，更必須將社會公眾參與納入其中，建立公眾參與決策制度，實現(xiàn)透明決策，確保包裝物回收費率確定的公正、公開、公平，增強公眾對政策的接受度。在政策執(zhí)行中，應(yīng)加強社會公眾的環(huán)保教育，完善相關(guān)政

18、策與執(zhí)行評估的公眾參與，促進生產(chǎn)者、使用者與回收者的配合，方能使制度得到有效執(zhí)行。 </p><p>　　環(huán)境是最大的“公共財富”，也是最大的“公共產(chǎn)品”。包裝物回收制度的完善，彌補市場機能不足，制定健全的法規(guī)體系并有效執(zhí)行，創(chuàng)造一個利于正常市場經(jīng)濟活動可持續(xù)發(fā)展的客觀環(huán)境。促進我國包裝物回收法制由生產(chǎn)者自行承擔(dān)的法制形式轉(zhuǎn)變?yōu)檎芾淼姆ㄖ菩问?，通過向征收商品包裝物回收處理費，實現(xiàn)政府對包裝物的統(tǒng)一回收管理。

19、</p><p><b>　　注釋： </b></p><p>　?、賲螒c華.商品過度包裝的危害及其防治.當(dāng)代財經(jīng).2006（2）. </p><p>　?、诙輵?zhàn).循環(huán)經(jīng)濟法中的政府責(zé)任研究——基于自然資本安全的視角.中州學(xué)刊.2009（5）. </p><p>　?、巯蛄⒘?商品包裝物減量立法中的制度創(chuàng)新.上海人大.