社會(huì)復(fù)合主體城市公共治理的結(jié)構(gòu)創(chuàng)新

1、<p>　　社會(huì)復(fù)合主體：城市公共治理的結(jié)構(gòu)創(chuàng)新</p><p>　　[摘要]當(dāng)今，城市公共事務(wù)治理變得異常復(fù)雜，以往城市管理部門許多治理經(jīng)驗(yàn)已難以適應(yīng)新的治理情境，于是創(chuàng)新城市治理模式成為必然。在這樣背景下，杭州市試圖運(yùn)用社會(huì)復(fù)合主體模式突破城市治理困局。對(duì)于社會(huì)復(fù)合主體治理創(chuàng)新這一新生事物，人們的認(rèn)知大多聚焦在理念和價(jià)值功能的建構(gòu)上，而很少關(guān)注其隱含的制度結(jié)構(gòu)和關(guān)系結(jié)構(gòu)。事實(shí)上，通過多案例的分析，我

2、們發(fā)現(xiàn)社會(huì)復(fù)合主體的“共治”結(jié)構(gòu)屬性，即平等的關(guān)系結(jié)構(gòu)和規(guī)范制度結(jié)構(gòu)；而社會(huì)復(fù)合主體的成功運(yùn)行也表明“共治”結(jié)構(gòu)的前提是政府前瞻性的理念創(chuàng)新和民主開放的價(jià)值取向，而非社會(huì)資本和公共精神的充裕程度。 </p><p>　　[關(guān)鍵詞]城市公共治理；社會(huì)復(fù)合主體；平等的關(guān)系結(jié)構(gòu)；規(guī)范的制度結(jié)構(gòu) </p><p>　　目前，城市化的快速發(fā)展在為人們生活提供便利的同時(shí)，也對(duì)城市公共事務(wù)治理提出了更高

3、要求，使得政府的城市治理能力受到前所未有的挑戰(zhàn)。在城市公共事務(wù)治理變得異常復(fù)雜的背景下，城市治理便成為當(dāng)前公共治理的一個(gè)重要議題。很顯然，以往城市管理部門許多治理經(jīng)驗(yàn)已經(jīng)難以適應(yīng)新的治理情境，于是城市治理創(chuàng)新成為必然。目前，全國各大城市在探索城市治理的過程中都積累了許多寶貴經(jīng)驗(yàn)，為我國城市治理創(chuàng)新提供了許多可供借鑒的模式。以杭州市運(yùn)用社會(huì)復(fù)合主體結(jié)構(gòu)進(jìn)行城市治理的成功經(jīng)驗(yàn)，本文力圖解決如下問題：如何從多學(xué)科的視角理解社會(huì)復(fù)合主體？城市社

4、會(huì)治理結(jié)構(gòu)，特別是關(guān)系結(jié)構(gòu)（relational structure）和制度結(jié)構(gòu)（institutional structure）如何奠定社會(huì)復(fù)合主體的理論基礎(chǔ)？社會(huì)復(fù)合主體的內(nèi)在運(yùn)行機(jī)制和邏輯是什么？社會(huì)復(fù)合主體如何塑造和契合“共治”的結(jié)構(gòu)和新范式？ </p><p>　　一、社會(huì)復(fù)合主體治理模式構(gòu)建的社會(huì)背景 </p><p>　　隨著現(xiàn)代城市治理水平的不斷提高，在我國一些沿海大城市適

5、應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)治理的要求，逐步嘗試構(gòu)建社會(huì)復(fù)合體來提高治理的績效。所謂社會(huì)復(fù)合主體，是以推進(jìn)社會(huì)性項(xiàng)目建設(shè)、知識(shí)創(chuàng)業(yè)、事業(yè)發(fā)展為目的，由黨政界、知識(shí)界、行業(yè)界、媒體界等不同身份的人員共同參與、主動(dòng)關(guān)聯(lián)而形成多層架構(gòu)、網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)、功能融合、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的新型組織體系。在我國，其治理模式主要有以下幾個(gè)背景。 </p><p>　　1.社會(huì)問題的復(fù)雜化挑戰(zhàn)傳統(tǒng)單一主體的治理模式 </p><p>　　社會(huì)

6、治理的效果不僅僅取決于解決問題的主體，在很大程度上也受到問題本身的影響。改革開放以后，我國逐步擺脫了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的束縛，經(jīng)濟(jì)逐步多元化，隨之而來的就是經(jīng)濟(jì)主體及其利益的多元化，這使得我國的社會(huì)結(jié)構(gòu)開始復(fù)雜起來；進(jìn)入21世紀(jì)，隨著現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)的普及，我國信息化社會(huì)的特征顯現(xiàn)出來，社會(huì)生活節(jié)奏越來越快，社會(huì)結(jié)構(gòu)也越來越復(fù)雜，這導(dǎo)致衍生于社會(huì)內(nèi)部的社會(huì)問題也出現(xiàn)復(fù)雜化的趨勢(shì)。主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：第一，社會(huì)問題由點(diǎn)到面的擴(kuò)散速度加快，為社會(huì)

7、問題的復(fù)雜化提供了條件。隨著現(xiàn)代交通工具的不斷進(jìn)步以及現(xiàn)代通訊手段的應(yīng)用及普及，人們的生活節(jié)奏不斷加快，人員、信息的流動(dòng)性達(dá)到前所未有的高水平，這樣的條件下，一旦社會(huì)的某一個(gè)點(diǎn)上發(fā)生問題，這樣的問題會(huì)通過各種信息傳播渠道迅速擴(kuò)散，甚至?xí)?duì)整個(gè)社會(huì)公眾產(chǎn)生一種心理沖擊，從政策問題的角度看，這大大縮短了系統(tǒng)議程構(gòu)建的過程，而且也使得系統(tǒng)議程的參與水平達(dá)到前所未有的水平，這就為社會(huì)問題的形成并迅速復(fù)雜化提供了條件。第二，社會(huì)問題涉及的主體日益

8、多元化。隨著我國社會(huì)結(jié)構(gòu)的復(fù)雜化，人們之間的社會(huì)聯(lián)系也越來越緊密，社會(huì)中一些個(gè)體面臨的問題，可能也會(huì)通過各種方式直接</p><p>　　2.現(xiàn)代公共決策的民主化要求治理主體的多元化 </p><p>　　公共治理必然需要公共決策，而現(xiàn)代公共決策卻與傳統(tǒng)的公共決策有著重大的區(qū)別。傳統(tǒng)的公共決策強(qiáng)調(diào)政府的主導(dǎo)型，無論是政策問題的認(rèn)定、界定，還是政策方案的設(shè)計(jì)、評(píng)估和選取，基本都由政府來完成，

9、普通公民參與決策過程的情況很少或者基本沒有。而現(xiàn)代決策更強(qiáng)調(diào)普通公民對(duì)于決策過程的參與，政府把自己定位為決策的組織者，在決策過程中讓各方主體都參與決策過程，通過一定的方式整合他們的利益訴求，讓不同主體的利益都在決策過程中都得以體現(xiàn)，充分體現(xiàn)民主性。受我國傳統(tǒng)政治文化和現(xiàn)有政治體制的影響，當(dāng)前我國大多數(shù)地方政府仍然沿用傳統(tǒng)的公共決策模式，但在我國一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的大城市，市民社會(huì)發(fā)育相對(duì)成熟，公民的理性得到比較充分的發(fā)掘，公民的權(quán)利意識(shí)開始增

10、強(qiáng)，在這種情形下，廣大市民的認(rèn)識(shí)開始有了變化：首先，政府擁有公共權(quán)力并不具有天然的合理性，自身才是主權(quán)者，廣大公民才是政府權(quán)力的來源，因此政府的權(quán)力應(yīng)該受到公民的制約，公民有權(quán)利要求政府保證公共決策的正確性和科學(xué)性，而做出正確而科學(xué)的決策就成為政府的義務(wù)和責(zé)任，而正如上文所言，現(xiàn)代社會(huì)問題的復(fù)雜化加劇了政府決策的風(fēng)險(xiǎn)性，一旦決策失誤，就會(huì)招致廣大公民的批評(píng)和責(zé)難，這就使得</p><p>　　社會(huì)分工在帶來社會(huì)組

11、織由高度專業(yè)化而實(shí)現(xiàn)社會(huì)生產(chǎn)高效率的同時(shí)，也帶來了社會(huì)組織高度專業(yè)化與社會(huì)問題的綜合性之間的矛盾。社會(huì)分工的精細(xì)程度是一個(gè)社會(huì)發(fā)展水平的重要參考指標(biāo)，其集中體現(xiàn)就是個(gè)人和組織的專業(yè)化。從微觀層面看，我國現(xiàn)代社會(huì)中個(gè)人具有專業(yè)化發(fā)展的趨向，發(fā)達(dá)大城市的新生市民往往具有較高的專業(yè)水平，對(duì)于社會(huì)某個(gè)專業(yè)領(lǐng)域的問題比較了解，但是在市民參與決策成為了可能的今天，這種精細(xì)化的社會(huì)分工卻難以有效解決一些綜合性的社會(huì)問題，而綜合性社會(huì)問題的解決需要不同

12、專業(yè)領(lǐng)域的公民聯(lián)合起來共同應(yīng)對(duì)；從宏觀層面看，隨著人力資源的專業(yè)化，組織機(jī)構(gòu)也呈現(xiàn)出專業(yè)化的趨向，大多數(shù)組織機(jī)構(gòu)從事專業(yè)性的事務(wù)，這意味著，對(duì)于綜合性的社會(huì)問題訴諸專業(yè)性的組織機(jī)構(gòu)同樣難以得到良好的解決，因此這就需要不同的組織機(jī)構(gòu)進(jìn)行合作，共同對(duì)社會(huì)問題進(jìn)行治理。由此可以看出，僅僅依靠社會(huì)分工的個(gè)別組織與個(gè)人應(yīng)對(duì)今天日益綜合性的社會(huì)問題已經(jīng)顯得無能為力，必須建立各方面人員和各類組織共同參與社會(huì)問題治理的社會(huì)復(fù)合體。 </p>

13、<p>　　4.治理主體的多元化要求尊重社會(huì)力量的治理參與權(quán) </p><p>　　自從新公共管理運(yùn)動(dòng)在西方興起，治理主體的多元化就成為世界各個(gè)國家政府機(jī)構(gòu)改革的一個(gè)重要方向，尤其是在20世紀(jì)90年代治理理念明確提出以后，治理主體的多元化成為諸多國家政府機(jī)構(gòu)改革的主導(dǎo)方向。治理的概念是相對(duì)于傳統(tǒng)的統(tǒng)治概念而言的，雖然關(guān)于治理含義的界定不盡相同，但卻無一例外地強(qiáng)調(diào)治理的主體并非僅限于政府，而是認(rèn)為私人

14、以及私人組織也可以成為社會(huì)問題的治理主體，而且在一些問題上甚至可以扮演主導(dǎo)者的角色。為了有別于傳統(tǒng)的統(tǒng)治模式，現(xiàn)在的治理理念更加強(qiáng)調(diào)社會(huì)組織對(duì)于社會(huì)公共事務(wù)的治理，打破傳統(tǒng)的政府作為單一治理主體的模式，主張?jiān)诠彩聞?wù)的治理上吸收多方面力量的參與，構(gòu)建社會(huì)復(fù)合體，這成為當(dāng)今踐行治理理念的一個(gè)重要途徑。 </p><p>　　綜上所述，隨著現(xiàn)代社會(huì)問題的復(fù)雜化、公共決策的民主化、社會(huì)分工的精細(xì)化以及社會(huì)治理主體的多元

15、化，社會(huì)事務(wù)和問題的治理不再是政府單方面的事情，而是多方面都應(yīng)該而且也需要共同參與的事情，在這樣的社會(huì)背景下，我國一些發(fā)達(dá)的大城市率先構(gòu)建社會(huì)復(fù)合體來進(jìn)行社會(huì)事務(wù)的治理就有了必要性。 </p><p>　　二、社會(huì)復(fù)合主體治理模式的理論建構(gòu) </p><p>　　當(dāng)前，學(xué)者對(duì)社會(huì)復(fù)合主體的理解往往過多關(guān)注其組織類型、建構(gòu)理念和價(jià)值功能——在推廣其價(jià)值理念的同時(shí)，也在一定程度上“模糊化”社會(huì)

16、復(fù)合主體對(duì)城市治理的價(jià)值緣由，然而卻很少重視社會(huì)復(fù)合主體背后的制度結(jié)構(gòu)和關(guān)系結(jié)構(gòu)，忽視其構(gòu)建邏輯和運(yùn)行機(jī)制。其理論建構(gòu)表現(xiàn)在兩個(gè)方面。 </p><p>　　1.社會(huì)復(fù)合主體的“聯(lián)合治理”模型 </p><p>　　社會(huì)復(fù)合主體意味著“政府、市場(chǎng)和社會(huì)”多個(gè)主體之間的聯(lián)合，其直接的價(jià)值理念是打破“部門分立體制”，塑造一種協(xié)商民主式的聯(lián)合治理。公民社會(huì)、社會(huì)資本和治道變革成為聯(lián)結(jié)多元主體之間

17、的理論推演邏輯。換言之，社會(huì)復(fù)合主體的產(chǎn)生離不開公民社會(huì)的發(fā)育，公民社會(huì)的成長激發(fā)了城市公共事務(wù)治理過程中公民的參與熱情；在參與和互動(dòng)過程中，以信任為核心的社會(huì)資本（social capital）便自發(fā)產(chǎn)生；一個(gè)充滿信任的共同體的參與開啟了“開放社會(huì)”的進(jìn)程，決策民主化和科學(xué)化以及政府職能轉(zhuǎn)移自然推動(dòng)了城市政府的治道變革。在這一邏輯鏈條中，公民社會(huì)的發(fā)育水平成為前提和出發(fā)點(diǎn)。但在一個(gè)發(fā)展型政府中，即使是市場(chǎng)意識(shí)強(qiáng)烈和民營經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的江浙，

18、第三部門也不能脫離“依附式發(fā)展”的困境。因而，從公民社會(huì)的“民情”出發(fā)無法支撐杭州市社會(huì)復(fù)合主體興起的原因，也無法解釋其背后的價(jià)值理念，至多是一種理論解讀。 </p><p>　　社會(huì)復(fù)合主體構(gòu)建了行業(yè)聯(lián)盟組織、項(xiàng)目推進(jìn)組織、市校聯(lián)盟組織等多樣性的組織形式，迅速推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，公共事務(wù)治理和知識(shí)資本的積聚，學(xué)者們將注意力集中在理解社會(huì)復(fù)合主體的功能上。社會(huì)復(fù)合主體擺脫了政府“單極治理”的困局，實(shí)現(xiàn)了“聯(lián)合治理

19、”。主體的多元，“開門決策”的過程，有助于傾聽不同社會(huì)群體的利益訴求，改善城市公共服務(wù)供給水平，化解了社會(huì)矛盾，成為社會(huì)穩(wěn)定的助推器。在社會(huì)管理創(chuàng)新的時(shí)代背景下，有學(xué)者從組織社會(huì)學(xué)角度，將“杭州經(jīng)驗(yàn)”中構(gòu)建“國家一社會(huì)”新型關(guān)系，促進(jìn)“政府-企業(yè)-社會(huì)”三維合作的組織模式視為社會(huì)管理科學(xué)化的樣板。社會(huì)復(fù)合主體之所以能夠承載這些價(jià)值功能，原因是其具有利益協(xié)調(diào)機(jī)制和行動(dòng)整合機(jī)制。在利益協(xié)調(diào)和行動(dòng)整合的過程中，政府需要深入了解民情、反映民意、

20、集中民智，專家和市民參與決策的制度進(jìn)一步推動(dòng)了協(xié)商民主的發(fā)展。社會(huì)復(fù)合主體在運(yùn)行過程中，確實(shí)發(fā)揮了上述功能，但外顯的功能不是終極的學(xué)術(shù)關(guān)懷。相反，這些制度機(jī)制如何產(chǎn)生和運(yùn)行更為關(guān)鍵，卻沒有得到應(yīng)有的關(guān)注。 </p><p>　　綜上，學(xué)術(shù)界從不同的學(xué)科視角對(duì)社會(huì)復(fù)合主體的類型、理念和功能進(jìn)行理論梳理和解讀，取得了一定的成果。但在總體性描述和一般性闡述的層面無法理解社會(huì)復(fù)合主體的內(nèi)在屬性、構(gòu)建過程和運(yùn)行邏輯。只有理

21、解社會(huì)復(fù)合主體背后的關(guān)系結(jié)構(gòu)和制度結(jié)構(gòu)，才能從根本上把握社會(huì)復(fù)合主體成功的“基因”，因此，本文擬從社會(huì)治理結(jié)構(gòu)的角度闡釋社會(huì)復(fù)合主體，提煉其從“統(tǒng)治”到“共治”的公共治理價(jià)值，關(guān)注其塑造結(jié)構(gòu)復(fù)合和關(guān)系平等的內(nèi)在機(jī)制，為其他地區(qū)城市政府治理創(chuàng)新提供參考標(biāo)桿。 </p><p>　　2.社會(huì)復(fù)合主體的“制度創(chuàng)新”模型 </p><p>　　公共治理結(jié)構(gòu)是關(guān)聯(lián)的“社會(huì)共同體”解決社會(huì)公共問題的方

22、式及其穩(wěn)定性的制度安排，其核心是多元素的模式或安排。因此，公共治理結(jié)構(gòu)本身是一種重要的社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施。因?yàn)橹卫斫Y(jié)構(gòu)決定了多元主體管理公共事務(wù)的方式、承擔(dān)公共責(zé)任的方式和分配公共利益的方式。在城市治理這一特定的空間格局中，相對(duì)治理行動(dòng)而言，治理結(jié)構(gòu)就更具優(yōu)先性。 </p><p>　　公共治理結(jié)構(gòu)隨著組合要素內(nèi)部的互動(dòng)而發(fā)生變遷，在不同時(shí)期塑造不同類型的治理結(jié)構(gòu)范式。有學(xué)者依據(jù)不同的文明形式與公共治理模式進(jìn)行匹配，將

23、公共治理結(jié)構(gòu)分為“農(nóng)業(yè)社會(huì)一統(tǒng)治型治理”、“工業(yè)社會(huì)一管理型治理”、“后工業(yè)社會(huì)一服務(wù)型治理”三種結(jié)構(gòu)形態(tài)。歷史變遷的宏大視野無法精確描述同一文明階段內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的差異，因此有學(xué)者根據(jù)政治、行政和公民三者之間的關(guān)系，將治理結(jié)構(gòu)分為統(tǒng)治型結(jié)構(gòu)、授權(quán)型結(jié)構(gòu)、管理型結(jié)構(gòu)和共治型結(jié)構(gòu)。這意味著行動(dòng)者、關(guān)系是治理結(jié)構(gòu)的基本內(nèi)核。因此，有關(guān)公共治理結(jié)構(gòu)的思考有必要回歸到行動(dòng)者之間的關(guān)系以及維系這種穩(wěn)定關(guān)系的制度基礎(chǔ)上來。 　　從行動(dòng)者關(guān)系角度出發(fā)

24、，在城市治理過程中，行動(dòng)者總是多元化的，問題是多元主體之間的關(guān)系在水平化和垂直化的排列組合方式的差異性。新中國成立后，工人、城市貧民等群體都是城市治理的行動(dòng)主體，政府也給予甚至依賴這些群體最廣泛的參與權(quán)利，如各種群眾運(yùn)動(dòng)即是如此。但華爾德（Andrew Walder）對(duì)城市工廠的研究表明，工人對(duì)企業(yè)、對(duì)工廠領(lǐng)導(dǎo)、對(duì)直接領(lǐng)導(dǎo)都存在依附關(guān)系，這種制度運(yùn)行的結(jié)果是“權(quán)威的制度文化”的塑造。這種權(quán)威的制度文化結(jié)構(gòu)不在于主體的單一或</p&

25、gt;<p>　　從制度結(jié)構(gòu)出發(fā)，在城市治理過程中，組織和制度規(guī)范是維系和穩(wěn)固行動(dòng)者關(guān)系的紐帶，不同的治理模式取決于組織的方式和制度的規(guī)范化程度。在傳統(tǒng)中國，治理過程主要依賴為數(shù)不多的官僚和大量的“非正式官僚”組成的“權(quán)力文化網(wǎng)絡(luò)”執(zhí)行。1949年至改革開放之前治理過程的“暗箱”，讓規(guī)范性的制度缺乏生存空間，組織化調(diào)控作用凸顯。改革開放以后，市場(chǎng)和全球化對(duì)政府治理的規(guī)范性和透明度提出了要求，公民和社會(huì)組織也對(duì)利益相關(guān)的決策

26、過程及其監(jiān)督提出了訴求。公共生活的常規(guī)化和廣泛性，需要擺脫運(yùn)動(dòng)式治理的邏輯，規(guī)范化的制度成為維持各行動(dòng)者穩(wěn)定關(guān)系模式的支撐。在城市治理過程中，聽證會(huì)、行業(yè)自主管理、社區(qū)自治等都是“共治”結(jié)構(gòu)替代組織結(jié)構(gòu)的典型形式。組織化調(diào)控的背后，要么以政治和穩(wěn)定為導(dǎo)向的治理邏輯，要么是以經(jīng)濟(jì)和效率為導(dǎo)向的治理邏輯，二者都是為了獲得“被承認(rèn)”這樣一種“態(tài)度”。而“共治”結(jié)構(gòu)背后的邏輯是強(qiáng)調(diào)制度規(guī)范的作用，在制度的框架之下，各個(gè)行動(dòng)者主體地位平等，尊重個(gè)

27、體知識(shí)的分散性，主張行動(dòng)者的充分協(xié)商，政府秉持平等、開放、互動(dòng)的原則引導(dǎo)社會(huì)行動(dòng)主體全面參與公共治理，促成行動(dòng)者的全面信任“關(guān)系”，行動(dòng)者構(gòu)成的信任網(wǎng)絡(luò)</p><p>　　三、對(duì)社會(huì)復(fù)合主體理論模型的實(shí)踐與分析：以杭州市為例 </p><p>　　杭州市的社會(huì)復(fù)合主體治理創(chuàng)新，因其在吸納多元主體聯(lián)合治理、推動(dòng)社會(huì)管理創(chuàng)新、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和激發(fā)政府治道變革等方面的突出作用，受到學(xué)術(shù)界的廣泛關(guān)

28、注。 </p><p>　　面臨城市“發(fā)展代價(jià)”和“發(fā)展煩惱”雙重價(jià)值的艱難抉擇，杭州市根據(jù)城市的特殊資源稟賦，致力于建設(shè)“生活品質(zhì)之城”來提升城市綜合實(shí)力和核心競爭力。這需要激活城市的知識(shí)資本、社會(huì)資本、組織資本，多元主體之間的有效互動(dòng)實(shí)現(xiàn)公共事務(wù)的善治。在城市經(jīng)營過程中，杭州市推陳出新，搭建了類型多樣的社會(huì)復(fù)合主體。社會(huì)復(fù)合主體的類型學(xué)分析成為理解其屬性的基礎(chǔ)。有學(xué)者根據(jù)發(fā)展目的，將其分為項(xiàng)目型復(fù)合主體、行業(yè)

29、型復(fù)合主體和社會(huì)型復(fù)合主體。也有學(xué)者根據(jù)政府、市場(chǎng)和社會(huì)的匹配程度差異，將其分為“政府一經(jīng)濟(jì)效益型”、“政府一社會(huì)效益型”、“市場(chǎng)一經(jīng)濟(jì)效益型”、“市場(chǎng)一社會(huì)效益型”以及“中間型組織”。類型學(xué)分析的結(jié)果表明，社會(huì)復(fù)合主體具有主體多元，結(jié)構(gòu)整體關(guān)聯(lián)，邊界動(dòng)態(tài)開放，目標(biāo)公益導(dǎo)向等外在表征。這些為我們理解社會(huì)復(fù)合主體的外在特征描繪了圖景，卻無法理解其內(nèi)在屬性。盡管有學(xué)者嘗試通過政府介入的深度，將社會(huì)復(fù)合主體歸為政府主體型、政府主導(dǎo)型和政府引導(dǎo)

30、型，但無法理解其構(gòu)建的過程邏輯，特別是城市政府如何“滲透”特定的行業(yè)和社會(huì)組織網(wǎng)絡(luò)，如何防止政府的過渡介入而使其淪為“組織化調(diào)控”的工具。 </p><p>　　杭州市的社會(huì)復(fù)合主體，正是基于平等的關(guān)系，規(guī)范化的制度和共享的網(wǎng)絡(luò)，搭建了全新的公共治理結(jié)構(gòu)。其創(chuàng)新的要義就在于行動(dòng)主體多元、主體關(guān)系平等、制度結(jié)構(gòu)規(guī)范、利益網(wǎng)絡(luò)兼容。為了推動(dòng)行業(yè)發(fā)展、項(xiàng)目建設(shè)和戰(zhàn)略聯(lián)盟而搭建的制度關(guān)系結(jié)構(gòu)，無意中恰好契合了“共治”的結(jié)

31、構(gòu)理念。杭州社會(huì)復(fù)合主體的創(chuàng)新邏輯正是致力于建立社會(huì)多元主體有機(jī)整合的關(guān)系結(jié)構(gòu)，并以制度化的方式確保其有效運(yùn)轉(zhuǎn)。在這一結(jié)構(gòu)中，政府只是發(fā)揮引導(dǎo)以及制度保障作用，而多元行動(dòng)主體在利益共享的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中逐步積累的信任，則進(jìn)一步穩(wěn)固了他們之間的關(guān)系結(jié)構(gòu)及其制度規(guī)范。 </p><p>　　1.社會(huì)復(fù)合主體與平等關(guān)系結(jié)構(gòu)的重塑 </p><p>　　通過政府引導(dǎo)與整合，社會(huì)復(fù)合主體理順了社會(huì)主體問的

32、有效激勵(lì)和利益分享機(jī)制，在多次互動(dòng)和博弈過程中，各行動(dòng)主體也在平等互利的合作關(guān)系中取長補(bǔ)短。平等的關(guān)系結(jié)構(gòu)由此得以生成和維系。 </p><p>　　社區(qū)自治復(fù)合主體也是新型平等關(guān)系與運(yùn)行機(jī)制的重塑過程。與傳統(tǒng)“大而全”單位社區(qū)模式不同，住房的貨幣化和人口的流動(dòng)化致使新型社區(qū)整體上呈現(xiàn)出“陌生人社會(huì)”形態(tài)，“零散化”的社會(huì)個(gè)體致使傳統(tǒng)上“組織化調(diào)控”的成本大增甚至失靈，而城市基層社區(qū)如果治理不善，將會(huì)成為社會(huì)藏污

33、納垢之所，嚴(yán)重影響社會(huì)穩(wěn)定。杭州市政府意識(shí)到城市社區(qū)的善治需要破解“陌生化”與“零散化”雙重困境，重塑關(guān)系結(jié)構(gòu)，社區(qū)自治復(fù)合主體便應(yīng)運(yùn)而生。以杭州市上城區(qū)紫陽街道上羊市街社區(qū)和鳳凰社區(qū)的民主自治復(fù)合主體為例（如圖1），為充分“吸納”社區(qū)行為主體積極參與“眾人之事”，鳳凰社區(qū)每月確定一日為民主議政日，由社區(qū)召集居民代表，轄區(qū)企業(yè)代表、物業(yè)公司代表等所有的利益相關(guān)方參加會(huì)議，共同協(xié)商解決社區(qū)范圍的問題，就相關(guān)利益訴求充分協(xié)商。為了方便白天忙

34、于工作的居民參與公共事務(wù)治理，社區(qū)充分利用信息化的平臺(tái)，開設(shè)社區(qū)論壇、社區(qū)博客、業(yè)主家園等虛擬空間，優(yōu)化了居民參與社區(qū)治理的方式，這種虛擬的組織結(jié)構(gòu)實(shí)質(zhì)上是關(guān)系結(jié)構(gòu)進(jìn)一步完善的技術(shù)載體。政府在這一過程中既沒有沿用傳統(tǒng)的自上而下的嚴(yán)密官僚組織體系的治理方式，也沒有出現(xiàn)撒手不管的“治理真空”局面，</p><p>　　關(guān)系結(jié)構(gòu)若要在實(shí)踐中真正有效和持續(xù)地發(fā)揮作用，還必須通過建立規(guī)范的制度結(jié)構(gòu)予以保障?；诖?，杭州市政

35、府出臺(tái)《關(guān)于培育和發(fā)展社會(huì)復(fù)合主體的若干意見》作為指導(dǎo)社會(huì)復(fù)合主體培育和發(fā)展的綱領(lǐng)性文件，從組織形式、運(yùn)作機(jī)制、人才隊(duì)伍、資金扶持、評(píng)價(jià)激勵(lì)等方面為社會(huì)復(fù)合主體的發(fā)展奠定了制度基礎(chǔ)。 </p><p>　　組織形式是社會(huì)復(fù)合主體運(yùn)行的載體。社會(huì)復(fù)合主體是調(diào)動(dòng)各類社會(huì)力量和社會(huì)資本發(fā)展社會(huì)事業(yè)的重要平臺(tái)，其組織形式的核心在于有效整合、協(xié)同行動(dòng)，以確保行動(dòng)主體的平等合作。無論是政府服務(wù)職能延伸而設(shè)立的、院校設(shè)立的還是

36、民間自發(fā)設(shè)立的，只要以公益為主、經(jīng)濟(jì)自我運(yùn)作，都應(yīng)引導(dǎo)其向社會(huì)復(fù)合主體轉(zhuǎn)軌。政府在其機(jī)構(gòu)設(shè)置過程中，放寬事業(yè)單位審批，對(duì)社會(huì)復(fù)合主體中的各類主體，在認(rèn)定的基礎(chǔ)上，倡導(dǎo)設(shè)置為自收自支事業(yè)單位，增加差額撥款事業(yè)單位。 </p><p>　　運(yùn)作機(jī)制是社會(huì)復(fù)合主體運(yùn)轉(zhuǎn)的表現(xiàn)和機(jī)理。社會(huì)復(fù)合主體強(qiáng)調(diào)民主平等參與的理念，凡是社會(huì)重大項(xiàng)目推進(jìn)組織、文化知識(shí)行業(yè)聯(lián)盟組織，都要求搭建社會(huì)復(fù)合主體這一民主參與平臺(tái)，并強(qiáng)調(diào)專家在復(fù)合

37、主體中的作用，通過市校聯(lián)盟組織實(shí)現(xiàn)知識(shí)的集聚。同時(shí)，注重發(fā)揮媒體在復(fù)合主體中的作用，以媒體為渠道和平臺(tái)，建立相關(guān)方表達(dá)不同利益訴求的暢通渠道，并有效發(fā)揮媒體的公開透明監(jiān)督作用。 </p><p>　　人才隊(duì)伍是社會(huì)復(fù)合主體運(yùn)轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)。社會(huì)復(fù)合主體作為新型組織形態(tài)，必須要有一定的科學(xué)合理的人才隊(duì)伍才能有效運(yùn)轉(zhuǎn)。為此，杭州市政府建立了柔性的人員管理制度，對(duì)人員實(shí)行柔性管理，實(shí)行雙重制度，除設(shè)置專職人員外，鼓勵(lì)黨政機(jī)關(guān)

38、人員開展眼神服務(wù)，倡導(dǎo)機(jī)關(guān)人員到社會(huì)復(fù)合主體掛職，鼓勵(lì)非行政審批部門退二線的老同志到社會(huì)復(fù)合主體兼職，吸收行業(yè)代表人士作為各類領(lǐng)導(dǎo)小組、指導(dǎo)委員會(huì)成員，鼓勵(lì)院校專家、媒體人士到社會(huì)復(fù)合主體兼職。 </p><p>　　資金支持是社會(huì)復(fù)合主體運(yùn)轉(zhuǎn)的物質(zhì)保障。對(duì)承擔(dān)相關(guān)政府部門職能的特色行業(yè)復(fù)合主體，參照特色潛力行業(yè)的資金予以扶持；建立事業(yè)專項(xiàng)資金，?？钯徺I專項(xiàng)特色服務(wù)；吸納民間資本，通過社會(huì)復(fù)合主體平臺(tái)用于專項(xiàng)事業(yè)

39、或項(xiàng)目建設(shè)，用于為企業(yè)進(jìn)行知識(shí)類、文化類服務(wù)；與特定項(xiàng)目結(jié)合，鼓勵(lì)民間資金捐助。 </p><p>　　評(píng)價(jià)機(jī)制是社會(huì)復(fù)合主體運(yùn)轉(zhuǎn)的激勵(lì)因素。在評(píng)價(jià)主體上，組織專家學(xué)者、黨政界、行業(yè)人士以及相關(guān)方共同組成評(píng)價(jià)組。在評(píng)價(jià)內(nèi)容上，既評(píng)價(jià)復(fù)合主體的經(jīng)濟(jì)效益，又評(píng)價(jià)其社會(huì)效益、人文價(jià)值。在評(píng)價(jià)對(duì)象上，既開展對(duì)復(fù)合主體的評(píng)價(jià)，又對(duì)機(jī)關(guān)延伸服務(wù)進(jìn)行評(píng)價(jià)。在評(píng)價(jià)機(jī)制上，堅(jiān)持公開公正，注重讓項(xiàng)目或單位相關(guān)方參加，讓媒體介入，并將

40、評(píng)價(jià)結(jié)構(gòu)公示。在評(píng)價(jià)結(jié)果的使用上，把評(píng)價(jià)與榮譽(yù)、獎(jiǎng)罰等級(jí)激勵(lì)機(jī)制有效結(jié)合，注重評(píng)價(jià)的激勵(lì)作用的發(fā)揮。 </p><p>　　正是上述規(guī)范制度結(jié)構(gòu)確保了關(guān)系結(jié)構(gòu)的有效運(yùn)轉(zhuǎn)，公民和社會(huì)組織在平等參與中培育出了公民文化，參與精神和公共精神，奠定了社會(huì)民主的“民情”基礎(chǔ)。關(guān)系結(jié)構(gòu)和制度結(jié)構(gòu)的相互嵌套更是促使社會(huì)復(fù)合主體向“共治”型公共治理結(jié)構(gòu)邁進(jìn)的動(dòng)力所在。 </p><p>　　四、進(jìn)一步探討：

41、超越社會(huì)復(fù)合主體——“共治”結(jié)構(gòu)的擴(kuò)散 </p><p>　　作為具有開放組織屬性和嵌套網(wǎng)絡(luò)屬性的社會(huì)復(fù)合主體為什么能夠突破傳統(tǒng)的“權(quán)力文化網(wǎng)絡(luò)”和“權(quán)力組織網(wǎng)絡(luò)”的邏輯，進(jìn)入一種開放秩序和合作秩序的“共治”結(jié)構(gòu)？對(duì)這一問題的回答，將會(huì)超越對(duì)社會(huì)復(fù)合主體創(chuàng)新及其運(yùn)行機(jī)制本身的理解，從而為“共治”結(jié)構(gòu)的生成及其在政府治道變革過程中的擴(kuò)散奠定基礎(chǔ)。 </p><p>　　社會(huì)復(fù)合主體打破傳統(tǒng)治

42、理路徑依賴“閉鎖”，原因在于其外在的觸發(fā)機(jī)制、內(nèi)生的動(dòng)力機(jī)制、互賴的平衡機(jī)制和交錯(cuò)的關(guān)聯(lián)機(jī)制。政府理念的前瞻性是觸發(fā)社會(huì)復(fù)合主體創(chuàng)新的“扳機(jī)”，杭州市政府具有政治企業(yè)家的創(chuàng)新精神，積極進(jìn)行政策學(xué)習(xí)和政策移植，特別是西方發(fā)達(dá)國家城市經(jīng)營的理念和民主行政的價(jià)值。知識(shí)儲(chǔ)備的分散性是激發(fā)社會(huì)復(fù)合主體創(chuàng)新的內(nèi)在動(dòng)力源泉，杭州市擁有眾多的商界精英和知識(shí)精英，將分散在每個(gè)人頭腦中的知識(shí)儲(chǔ)備整合共享，本身就是“共治”智慧積聚的過程。市校戰(zhàn)略聯(lián)盟就是利用

43、知識(shí)資本的典范。各種知識(shí)儲(chǔ)備主體結(jié)成的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系的互補(bǔ)性則是社會(huì)復(fù)合主體有效運(yùn)轉(zhuǎn)的平衡機(jī)制，避免出現(xiàn)一方強(qiáng)勢(shì)多方依附的“單中心”治理格局。無論是行業(yè)聯(lián)盟組織，還是項(xiàng)目推進(jìn)組織，抑或市校聯(lián)盟組織都在有效利用各方比較優(yōu)勢(shì)的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)了資源整合和知識(shí)共享。在尊重和互利的過程中，充當(dāng)社會(huì)復(fù)合主體關(guān)聯(lián)機(jī)制的信任不再是一個(gè)固定存量和先決條件，而是一種隨互動(dòng)而增強(qiáng)的結(jié)果變量。 </p><p>　　由此可見，社會(huì)復(fù)合主體這種“共

44、治”結(jié)構(gòu)的出現(xiàn)，邏輯起點(diǎn)在于政府前瞻性的理念創(chuàng)新和民主開放的價(jià)值取向；社會(huì)復(fù)合主體的運(yùn)行過程將培育出“共治”結(jié)構(gòu)所要求的社會(huì)資本增量，而非相反?！肮仓巍苯Y(jié)構(gòu)創(chuàng)新和擴(kuò)散不在于是否有社會(huì)復(fù)合主體這一形式，而要結(jié)合自治的資源稟賦，塑造平等互賴的關(guān)系結(jié)構(gòu)和制度基礎(chǔ)。因此，在公共事務(wù)治理過程中，我們需要摒棄借口“社會(huì)資本”和“公共精神”欠缺而延續(xù)政府主導(dǎo)、放緩“共治”步伐的邏輯和做法，在探索中不斷創(chuàng)新治理結(jié)構(gòu)和方式，提高治理績效和水平。 <