績效評(píng)價(jià)基本原理與方法

1、績效評(píng)價(jià)基本原理與方法,中國教育支出績效評(píng)價(jià)中心主任、教授、博士生導(dǎo)師 馬國賢13917236719 mgxmn@sohu.com,前 言,自2009年財(cái)政部頒發(fā)《財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)管理暫行辦法》(簡稱“辦法”)以來，一個(gè)預(yù)算績效管理熱潮正在興起。本文指出，政府信息公開和預(yù)算績效管理是提高財(cái)政資金效率，轉(zhuǎn)變理財(cái)觀念，實(shí)現(xiàn)公共管理科學(xué)化的基本路徑。對(duì)此，美國學(xué)者H.夏富利茲評(píng)價(jià)說：雖然這(績效管理—編者)是一場(chǎng)政府

2、的“寧靜革命”，但它的意義可以與以“自由、平等、博愛”為口號(hào)的1789年法國大革命相類比?！斑@個(gè)時(shí)代來得太快，我們?cè)谠S多方面還未準(zhǔn)備好”。本講座試圖回答為什么要預(yù)算績效管理？如何建設(shè)績效評(píng)價(jià)制度？如何設(shè)置績效指標(biāo)？等問題?？冃е笜?biāo)建設(shè)既是中國，也是世界性的難題。,預(yù)算績效管理、績效評(píng)價(jià)與績效指標(biāo)的科學(xué)建設(shè),（目 錄）一、為什么要開展預(yù)算績效管理? 二、績效指標(biāo)建設(shè)的科學(xué)規(guī)則三、經(jīng)常性支出的績效指標(biāo)四、專項(xiàng)支出的績效管理與

3、績效指標(biāo)建設(shè)五、結(jié)論,一、為什么要開展預(yù)算績效管理?,(一)什么是預(yù)算績效管理？(二)為何要開展預(yù)算績效管理？1.它是政府改革的內(nèi)在要求2.它是公共管理科學(xué)化的必要內(nèi)容3.它是提高各級(jí)政府理財(cái)水平的現(xiàn)實(shí)要求(三)有關(guān)名詞辨析1.績效2.績效評(píng)價(jià)3.過程與結(jié)果4.考核與評(píng)價(jià)5.績效評(píng)價(jià)與財(cái)政監(jiān)督(四)績效評(píng)價(jià)的原則與程序1.績效評(píng)價(jià)的原則2.績效評(píng)價(jià)的程序3.績效評(píng)價(jià)形式的討論,(一)什么是預(yù)算績效管理？,

4、今年3月，謝旭人部長在向全國人大報(bào)告中提出了加強(qiáng)預(yù)算編制管理，切實(shí)減少代編預(yù)算規(guī)模；狠抓預(yù)算執(zhí)行管理，加強(qiáng)對(duì)預(yù)算執(zhí)行的動(dòng)態(tài)監(jiān)控；強(qiáng)化財(cái)政資金管理，取消違規(guī)設(shè)立的各類專戶；穩(wěn)步開展預(yù)算績效管理，提高財(cái)政資金使用效益；加快推進(jìn)預(yù)決算公開，公布“三公”經(jīng)費(fèi)；嚴(yán)格財(cái)政監(jiān)督，繼續(xù)推進(jìn)“小金庫”專項(xiàng)治理等六項(xiàng)措施。預(yù)算績效管理是其中之一，也是新事物，我們還缺乏經(jīng)驗(yàn)。預(yù)算績效管理簡稱績效管理，指以績效指標(biāo)和事業(yè)成本為核心，以績效目標(biāo)、績效撥款和績效

5、評(píng)價(jià)為基本環(huán)節(jié)的政府理財(cái)模式。,圖1 預(yù)算績效管理與績效評(píng)價(jià),預(yù)算績效管理的特點(diǎn)：,(1)它既是理念，又是制度體系。作為理念，以提高財(cái)政效率為出發(fā)點(diǎn)；作為制度體系，它要求按財(cái)政資金流程的三環(huán)節(jié)設(shè)置機(jī)構(gòu)。標(biāo)志是績效指標(biāo)進(jìn)預(yù)算；,表10-1 績效預(yù)算表的格式 單位：萬元,注:生均撥款0.4919萬元,(2)它基于公共委托代理和財(cái)政信息公開兩個(gè)假定。,①整個(gè)制度是在信息公開環(huán)境下，按信息化、流程化、環(huán)節(jié)化要求運(yùn)行；

6、②以政府的財(cái)務(wù)、會(huì)計(jì)信息透明為條件；③體系以資金流為中心設(shè)計(jì)，按公共委托代理要求，將預(yù)算資金外的財(cái)務(wù)管理事項(xiàng)委托部門管理；(3)它實(shí)行嚴(yán)格的“收支兩條線”管理。①重新分類行政事業(yè)單位，分為政府組織和非營利組織。②在管理上：政府組織收支全部納入預(yù)算，收入上繳預(yù)算，支出由預(yù)算安排；對(duì)非營利組織采用“依法經(jīng)營，政府補(bǔ)助，自負(fù)盈虧”的制度； (4)它以績效評(píng)價(jià)為驅(qū)動(dòng)力，以績效指標(biāo)和事業(yè)成本為核心。(5)在預(yù)算編制上以“購買成本原則”替代

7、需求原則可見，預(yù)算績效管理既非績效預(yù)算，也非一般的預(yù)算改革，而是制度創(chuàng)新，是服務(wù)型政府的核心制度之一。,(二)為何要開展預(yù)算績效管理？,背景預(yù)算績效管理是由績效評(píng)價(jià)發(fā)展來的。最早由美國提出，1949年胡佛委員會(huì)提出了績效評(píng)價(jià)設(shè)想，但因缺乏基本條件而未實(shí)施。1979年英國保守黨政府進(jìn)行了“雷納評(píng)估”，按績效評(píng)價(jià)結(jié)果，教育部將高校的撥款標(biāo)準(zhǔn)分為6類，使績效評(píng)價(jià)延伸到預(yù)算管理。澳大利亞、新西蘭引進(jìn),1993年美國政府通過了《政府績效與評(píng)價(jià)

8、法案》GPRA。據(jù)世行《財(cái)政實(shí)踐和流程數(shù)據(jù)庫》2003年統(tǒng)計(jì)：在OECD國家中，有67％的國家，有關(guān)政府部門或部門負(fù)責(zé)人正式承擔(dān)著設(shè)定績效目標(biāo)的職責(zé)；在接近一半的國家，績效成果信息被用于政府機(jī)構(gòu)和部門內(nèi)部設(shè)定項(xiàng)目優(yōu)先順序和分配資源。,1，它是政府改革的內(nèi)在要求。,績效是在“政府再造”中產(chǎn)生的概念，與社會(huì)由工業(yè)時(shí)代進(jìn)入后工業(yè)時(shí)代，政府行政由管理型向服務(wù)型模式轉(zhuǎn)變的背景有關(guān)。學(xué)術(shù)界將這概括為“三個(gè)再造、一項(xiàng)制度”?！叭齻€(gè)再造”：(1)政

9、府職能再造 指用委托代理重新界定政府職能，縮小直接管理范圍：凡是市場(chǎng)方式能解決的，就不再直接管理，如政府采購、政府招標(biāo)等；凡是非營利組織能做的，就通過“花錢買服務(wù)”委托其做；凡是社區(qū)和基層政府能做的，就采用上級(jí)政府出錢或分擔(dān)方式，委托社區(qū)實(shí)施。重點(diǎn)是將事業(yè)單位改造為非營利組織；(2)管理流程再造 指推行信息化、扁平化、流程化、環(huán)節(jié)化。信息化指基于互聯(lián)網(wǎng)、數(shù)據(jù)庫的政府信息公開；扁平化指減少政府層次；流程化指改革政府辦事方式，建立基于網(wǎng)絡(luò)的

10、辦事流程，簡化辦事程序；環(huán)節(jié)化指建立基于流程的管理環(huán)節(jié)，使公務(wù)員由對(duì)某項(xiàng)工作負(fù)責(zé)，變?yōu)閷?duì)某一環(huán)節(jié)負(fù)責(zé)，解決公務(wù)管理敷衍塞職、官僚主義難題。(3)財(cái)政再造 按財(cái)政效率原則，將“養(yǎng)人預(yù)算”變成基于有效公共服務(wù)的撥款機(jī)制。,續(xù),“一項(xiàng)制度”指建立公共支出績效評(píng)價(jià)制度，并成為管理的基本環(huán)節(jié)，這是傳統(tǒng)管理沒有的。因此，也有人稱它為“績效革命”?？傊A(yù)算績效管理是政府改革的內(nèi)在要求，是服務(wù)型政府建設(shè)的不可或缺的環(huán)節(jié)。西方“政府再造”就是以預(yù)算績

11、效管理改革為中心開展的。,2，它是公共管理科學(xué)化的必要內(nèi)容,對(duì)預(yù)算績效管理作用，有人說它能“節(jié)錢”，有人說“防腐”，這些我不反對(duì)。但之所以能吸引各國政要眼球，說明它有更重要的東西：公共管理科學(xué)化?？茖W(xué)指一切自然界、人類社會(huì)的，具有可測(cè)量、可驗(yàn)證特點(diǎn)的知識(shí)體系。公共管理科學(xué)化指用科學(xué)管理的理念和方法進(jìn)行政府管理,解決行政中拍腦袋,以私利代替公利等難題。這是由美國教授，總統(tǒng)W.威爾遜1887年提出的。他認(rèn)為，只要實(shí)現(xiàn)了政治與行政分離就能

12、實(shí)現(xiàn)科學(xué)化，為此提出了政治/行政兩分法。但事實(shí)上，行政管理科學(xué)化是困難的，至少三個(gè)阻礙因素：,,(1)政府理財(cái)有某些天然弱點(diǎn)。,“預(yù)算是庶政之母”。就是說，先有預(yù)算才有政府施政。預(yù)算透明度是衡量政府信息公開的標(biāo)志，同理，財(cái)政效率是衡量公共管理科學(xué)化的標(biāo)志。然而，由于政府是“用人民的錢，為人民決策”。在圖2決策的四種情況中，恰恰是效率最低的。這與政府決策易滲入個(gè)人功利因素有關(guān)。(2)“過程管理模式”限制了決策的科學(xué)化。在命令/執(zhí)行

13、模式下，政府追求過程的合法性，而不是結(jié)果的有效性；它會(huì)放大決策錯(cuò)誤，產(chǎn)生資金浪費(fèi)的可能；而層級(jí)化分工的模式下，極易導(dǎo)致機(jī)構(gòu)臃腫，人浮于事。,圖2 決策的四種情況 為自己決策 為別人決策自己的錢 Ⅰ Ⅱ別人的錢 Ⅲ Ⅳ,(3)信息不對(duì)稱阻礙了公共管理科學(xué)化。,包括政府與人民的信息不對(duì)稱和部門間信息封鎖。信息不對(duì)稱是客觀存在，會(huì)導(dǎo)致管理效率下降，而保密原則強(qiáng)化了這點(diǎn)，使決策有時(shí)不得不

14、靠“拍腦袋”或“跟著媒體跑”，這就阻礙了公共管理科學(xué)化。經(jīng)過長期探索，人們發(fā)現(xiàn)信息公開+績效管理可能是公共管理科學(xué)化的路徑，理由是：①績效管理將財(cái)政資金與有效公共服務(wù)聯(lián)系起來，解決了測(cè)量財(cái)政效率的方法論難題；②它確立了結(jié)果導(dǎo)向管理，動(dòng)搖了過程管理傳統(tǒng)模式。從這點(diǎn)說，預(yù)算績效管理是實(shí)現(xiàn)公共管理科學(xué)化的重要路徑。,3，它是提高各級(jí)政府理財(cái)水平的現(xiàn)實(shí)要求。,(1)它提供了以財(cái)政效率為中心的理財(cái)方法。在分級(jí)預(yù)算下，近4000個(gè)政府都在

15、理財(cái)，但未必清楚怎樣理財(cái)？據(jù)統(tǒng)計(jì)，2010年我國財(cái)政收入達(dá)83101.51億元，與1995年相比年均增長88.8%。收入增長是好事，但接著是官僚主義、浪費(fèi)和腐敗等三大難題。---國家加大了對(duì)中西部農(nóng)業(yè)縣轉(zhuǎn)移支付，但農(nóng)業(yè)縣有1/3資金用不了，同時(shí)又普遍缺錢，發(fā)工資都困難?！凹热卞X，又用不了”是矛盾現(xiàn)象；---我國機(jī)構(gòu)重疊，浪費(fèi)問題突出，有的政府辦公樓修成“白宮”，城市建設(shè)奢華、浪費(fèi)之風(fēng)盛行，腐敗比較突出對(duì)此，財(cái)政部90年代提出了以財(cái)

16、政效率為中心的理財(cái)思想，最近謝旭人部長提出了科學(xué)化、精細(xì)化管理。這些提法是正確的，但苦于缺乏可操作的制度路徑，而流于“口號(hào)”，部門預(yù)算改革不徹底。在這方面，預(yù)算績效管理提供了以效率為中心的理財(cái)制度路徑。,(2)它也是完善部門預(yù)算的要求。,目前，專項(xiàng)(含轉(zhuǎn)移支付專項(xiàng))約占我國財(cái)政支出一半以上，這些支出的效果意義重大，也潛力很大?！皩ｍ?xiàng)”的本意是給部門“辦事的錢”，但事實(shí)上有的用于彌補(bǔ)經(jīng)費(fèi)缺口，有的成了“三公經(jīng)費(fèi)”之源；有的沒有辦事，錢在

17、帳上存了多年，卻列入了決算，被支出了?？傊?，“專項(xiàng)失控”是一個(gè)難題，是部門預(yù)算敗筆之處，原因是僅有?？顚Ｓ?，但缺乏前期/后評(píng)價(jià)的制度。而預(yù)算績效管理重點(diǎn)是專項(xiàng)資金，它通過建設(shè)前期和后期評(píng)價(jià)制度，彌補(bǔ)了這一缺陷，有利于完善了部門預(yù)算?？傊瑥倪@三方面看，我國現(xiàn)階段開展預(yù)算績效管理十分必要，它不僅管理意義，也有政治意義。,(三)有關(guān)名詞辨析,1，績效財(cái)政績效(Performance Public Expenditure)也稱財(cái)政效率，

18、指政府的公共支出與獲得的有效公共服務(wù)的對(duì)比關(guān)系(公式1)。預(yù)算績效是從效率公式演化來的，公式為： (公式1)公式(1)告訴我們：①績效指向結(jié)果，即有效公共服務(wù)(辦實(shí)事)。它將公共服務(wù)分為“有效服務(wù)”與“無效服務(wù)”，后者不計(jì)入績效，這具有革命性。以結(jié)果來證明公共政策及其資金

19、投入是否有效是績效評(píng)價(jià)的基本要求，也是其優(yōu)點(diǎn)；②它相對(duì)于財(cái)政撥款而言。③它通過評(píng)價(jià)而獲得?？冃Р⒎亲匀唤缥镔|(zhì)的概念，而是管理概念，這與學(xué)生需要通過考試成績來評(píng)價(jià)，利潤要通過會(huì)計(jì)核算來確定一樣，沒有評(píng)價(jià)就無所謂績效。,2，績效評(píng)價(jià),指政府和財(cái)政部門依據(jù)“花錢買服務(wù)”的效率原則，借助于一定程序和指標(biāo)，對(duì)公共支出效果做出評(píng)議和估價(jià)的制度。【《辦法》：財(cái)政部門和預(yù)算部門(單位)根據(jù)設(shè)定的績效目標(biāo)，運(yùn)用科學(xué)、合理的評(píng)價(jià)方法、指標(biāo)體系和評(píng)價(jià)標(biāo)

20、準(zhǔn)，對(duì)財(cái)政支出產(chǎn)出和效果進(jìn)行客觀、公正的評(píng)價(jià)?！績烧卟町惒淮?，但在評(píng)價(jià)對(duì)象是財(cái)政資金或公共資金概念上，存在有學(xué)術(shù)與行政的差異。其特點(diǎn)：⑴對(duì)象上的限定性。績效評(píng)價(jià)對(duì)象是公共資金，按“誰管錢，誰評(píng)價(jià)，誰用款，誰接受評(píng)價(jià)”原則進(jìn)行，目的是回答“與‘購買’的公共服務(wù)相比，花錢是否值得？”；⑵操作上的規(guī)范性?？冃гu(píng)價(jià)是一項(xiàng)制度，在公共支出產(chǎn)生效果后進(jìn)行?？冃е笜?biāo)、程序和時(shí)間是三個(gè)要素；⑶體現(xiàn)公共價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)。任何評(píng)價(jià)都體現(xiàn)價(jià)值。績效評(píng)價(jià)是根據(jù)

21、委公共托代理進(jìn)行的，評(píng)議、估價(jià)等是對(duì)公共支出的效果的價(jià)值判斷。價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)通過績效指標(biāo)，程序及標(biāo)準(zhǔn)等體現(xiàn)。,3．過程與結(jié)果,均屬于與時(shí)間相關(guān)的動(dòng)態(tài)概念。邏輯分析法將事物運(yùn)動(dòng)分為投入、過程、產(chǎn)出、結(jié)果和影響等五階段。結(jié)果指人們對(duì)產(chǎn)出的應(yīng)用而產(chǎn)生的后果。影響指結(jié)果所產(chǎn)生的社會(huì)后果(如觀念轉(zhuǎn)變)。結(jié)果通?？闪炕瘻y(cè)定，而影響難以量化。在圖3中，按不同的產(chǎn)出標(biāo)準(zhǔn)，我們可分為投入產(chǎn)出評(píng)價(jià)、績效評(píng)價(jià)和政績?cè)u(píng)價(jià)等。 ,4．考核與評(píng)價(jià),兩者都屬于監(jiān)督范

22、疇。差異：(1)含義不同。考核指上級(jí)對(duì)下級(jí)就布置工作的考察和核查，以回答做了沒有？做得怎樣？屬過程管理；評(píng)價(jià)是按某一既定目標(biāo)或價(jià)值(2)方法不同?？己说膶?duì)象是過程，評(píng)價(jià)的對(duì)象是結(jié)果；(3)依據(jù)不同?？己嘶陬I(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，而評(píng)價(jià)基于委托代理關(guān)系和某種價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)同一事物,不同的人會(huì)得出不同結(jié)論,在于價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)上的差異.5，績效評(píng)價(jià)與財(cái)政監(jiān)督兩者都是預(yù)算績效管理的重要制度，區(qū)別在于：前者是“花錢是否值得”，因而屬于有效性監(jiān)督，后

23、者是“花錢是否合規(guī)？”屬于合規(guī)性監(jiān)督。,(四)績效評(píng)價(jià)的原則與程序,1，績效評(píng)價(jià)的原則(1)價(jià)值中立。也稱為事實(shí)/價(jià)值兩分法原則，它要求嚴(yán)格區(qū)分事實(shí)與價(jià)值。該原則要求評(píng)價(jià)人員尊重事實(shí)，按項(xiàng)目可行性報(bào)告中的效果要求，結(jié)合行業(yè)的特征值設(shè)定績效指標(biāo)；評(píng)價(jià)結(jié)論應(yīng)以事實(shí)為依據(jù)，不附帶任何主觀價(jià)值，以免影響評(píng)價(jià)結(jié)果的公正性。(2)公正、公開、透明。公正指尊重既有事實(shí)。公開指結(jié)果公開。透明指評(píng)價(jià)過程透明。績效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)與被評(píng)價(jià)者見面，并征求其意見

24、。績效評(píng)價(jià)報(bào)告應(yīng)以公示方式，廣泛聽取公眾意見。(3)回避原則。指財(cái)政部門雖然主持此工作，但因他們是資金管理者，為此，通常應(yīng)采用財(cái)政部門主持，專家評(píng)價(jià)的方式。在專家組成員上，凡與項(xiàng)目有利害關(guān)系的人應(yīng)當(dāng)回避，還可約請(qǐng)人大、政協(xié)等人士參與評(píng)價(jià)。,2．績效評(píng)價(jià)的程序,(1)聯(lián)合主管部門，搞好績效指標(biāo)研制。根據(jù)對(duì)象選擇合適的方法：對(duì)評(píng)價(jià)對(duì)象單一的，宜采用項(xiàng)目實(shí)施前后各指標(biāo)簡單對(duì)比法；對(duì)多個(gè)評(píng)價(jià)對(duì)象的，宜采用標(biāo)準(zhǔn)/評(píng)分法，按正態(tài)分布公式計(jì)算出標(biāo)

25、準(zhǔn)值和方差。(2)建立評(píng)價(jià)告知制度。(3)建立被評(píng)價(jià)人填報(bào)基礎(chǔ)表信息和參與評(píng)價(jià)的制度。研制《績效評(píng)價(jià)基礎(chǔ)表》并要求被評(píng)價(jià)者填報(bào)，通過核查以證明填報(bào)資料真實(shí)性。(4)搞好數(shù)據(jù)核查和滿意率調(diào)查。 (5)建立標(biāo)桿值標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)價(jià)公式。(6)建立績效評(píng)價(jià)報(bào)告的專家評(píng)審制度。(7)建立績效評(píng)價(jià)結(jié)果公示的制度。,3.績效評(píng)價(jià)的形式討論,第一層次：財(cái)政評(píng)價(jià)按公共委托代理，績效評(píng)價(jià)按“誰的錢，誰評(píng)價(jià)；誰用款，誰對(duì)效果負(fù)責(zé)”原則建立。為此理

26、論上財(cái)政部門是評(píng)價(jià)主體(評(píng)價(jià)人)，部門作為用款者是被評(píng)價(jià)人。第二層次：主管部門是否可主持評(píng)價(jià)？符合某些條件，部門也可是評(píng)價(jià)主體：①符合委托代理要求，獲得財(cái)政授權(quán)的；②評(píng)價(jià)對(duì)象是下屬單位，不會(huì)影響評(píng)價(jià)結(jié)果公正性的；③指標(biāo)體系獲得財(cái)政部門批準(zhǔn)的。第三層次：單位自評(píng)可行嗎？對(duì)一些地區(qū)以單位自評(píng)為主，我未研究。但理論上：在信息不對(duì)稱下，代理人易產(chǎn)生“機(jī)會(huì)主義行為”，單位自評(píng)也不符合公正性要求，故應(yīng)謹(jǐn)慎對(duì)待。建議在自評(píng)中抓好：①指標(biāo)體系

27、應(yīng)經(jīng)財(cái)政批準(zhǔn)；②公示評(píng)價(jià)結(jié)果。必要時(shí)應(yīng)公示資料來源；③加強(qiáng)抽查。主要是指標(biāo)設(shè)置、程序、資料來源、群眾滿意度等方面，并公示抽查結(jié)果，防止走過場(chǎng)。,二、績效指標(biāo)建設(shè)的科學(xué)規(guī)則,(一)何為績效指標(biāo)？(二)績效評(píng)價(jià)上的科學(xué)與“偽科學(xué)”斗爭(zhēng)(三)績效指標(biāo)建設(shè)規(guī)則1，績效公式及其應(yīng)用建設(shè)上的難題2，績效指標(biāo)公式的推導(dǎo)3，績效指標(biāo)建設(shè)規(guī)則4，績效指標(biāo)體系建設(shè)的三維標(biāo)準(zhǔn)(四)績效指標(biāo)的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)：一觀三論1，“花錢買服務(wù)”的理財(cái)觀2，公

28、共委托代理論3，結(jié)果導(dǎo)向管理論4，為“顧客”服務(wù)論,(一)何為績效指標(biāo)？,指用于測(cè)量公共支出效果的指數(shù)或指數(shù)體系。指數(shù)是相對(duì)數(shù)，絕對(duì)數(shù)不能稱為指標(biāo)?？冃е笜?biāo)可以是某一獨(dú)立指標(biāo)，也可是由多項(xiàng)指標(biāo)組成的體系；在后種情況下，單個(gè)指標(biāo)以指數(shù)形式反映某一方面績效?？茖W(xué)的績效指標(biāo)是實(shí)現(xiàn)公共管理科學(xué)化的前提；績效指標(biāo)設(shè)置和評(píng)價(jià)方法不科學(xué)、不規(guī)范，評(píng)價(jià)結(jié)果將缺乏公信力，甚至誤導(dǎo)。可見，績效指標(biāo)建設(shè)具有關(guān)鍵意義?？冃е笜?biāo)和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)是績效評(píng)價(jià)中

29、最困難的部分，原因是公共支出效果具有外部性(社會(huì)性)，無法用利潤等內(nèi)生指標(biāo)去評(píng)價(jià)。要突破這一難點(diǎn)，就要研究其規(guī)則。,(二)績效評(píng)價(jià)上的科學(xué)與“偽科學(xué)”斗爭(zhēng),科學(xué)指一切自然界、人類社會(huì)的，人們能理解并借助一定方法測(cè)量或驗(yàn)證的知識(shí)體系，包括科學(xué)理論和方法論。它具有邏輯性(可理解性)和可驗(yàn)證性(實(shí)踐性)特點(diǎn)?？茖W(xué)的評(píng)價(jià)必有公信力績效指標(biāo)是中外遇到的共同難題。2003年美國出臺(tái)GPRA以來，圍繞著績效指標(biāo)充滿著科學(xué)與“偽科學(xué)”斗爭(zhēng)。對(duì)此，可

30、看2例：例1：在美國“評(píng)價(jià)結(jié)果用不上” 的問題；例2：美國以PART替代按行業(yè)和項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)奧巴馬政府取消了PART，通過設(shè)立首席績效官、確立單位領(lǐng)導(dǎo)的績效責(zé)任、建立自上而下的績效目標(biāo)、強(qiáng)化結(jié)果導(dǎo)向和績效管理透明化等措施，強(qiáng)化了GPRA。 這表明，績效評(píng)價(jià)有自身規(guī)律，只有按規(guī)則辦事，才能發(fā)揮作用，成為改善公共管理的工具，否則就無從談起。,(三)績效指標(biāo)建設(shè)規(guī)則,1，績效公式及其應(yīng)用建設(shè)上的難題那么，我們?cè)鯓硬拍馨纯冃гu(píng)價(jià)規(guī)則，

31、建設(shè)績效指標(biāo)呢？對(duì)此，應(yīng)將從績效的概念，即公式1談起。 公式1在引入有效公共服務(wù)、公共支出后,產(chǎn)生了兩個(gè)問題:(1)測(cè)量有效公共服務(wù)Su上的難題。它無法采用利潤等綜合指標(biāo)，而只能采用與支出相關(guān)性較強(qiáng)的統(tǒng)計(jì)指標(biāo)。如義務(wù)教育績效中教育普及率、教育質(zhì)量等。但由于它們是單項(xiàng)性的,需要多指標(biāo)，多角度描述，才近似地反映有效公共服務(wù)。因指標(biāo)計(jì)量單位不同,無法簡單相加。因而，如何綜合地反映支出的效果？是難題。(2)測(cè)量公共支出F上的難題。

32、F包括當(dāng)年的財(cái)政投入和以前的投入(條件)，同樣無法簡單相加。,2，績效指標(biāo)公式的推導(dǎo),按公式1，可獲得： (公式2)其中：或者： (

33、公式3)或?qū)⒐?演化為： (公式4) 其中：F1,F2,…，F(xiàn)i, …Fn公共資源投入,且； r1,r2,…ri…rn為系數(shù)； 為績效指標(biāo)?？梢?，若能滿足， 則公式4成立。公式4稱為績效指標(biāo)公式，以文字來表述，則為： 業(yè)績值=指標(biāo)1×權(quán)值1 +指標(biāo)2×權(quán)值2 +指標(biāo)3×權(quán)值3

34、+… (公式5)績效指標(biāo)公式的作用：①將財(cái)政績效評(píng)價(jià)由除法轉(zhuǎn)為加法；②提出了相應(yīng)規(guī)則，按此辦事就能獲得科學(xué)結(jié)果。 ,,,,,,3，績效指標(biāo)建設(shè)規(guī)則,①單項(xiàng)指標(biāo)反映了某一績效方面，組合成體系才能全面反映財(cái)政績效?？冃е笜?biāo)應(yīng)圍繞有效公共服務(wù)建設(shè)，做到既不重復(fù)，又不漏掉重要方面；②單項(xiàng)績效指標(biāo)應(yīng)符合指數(shù)化要求。其數(shù)據(jù)應(yīng)來自被評(píng)價(jià)者的統(tǒng)計(jì)、會(huì)計(jì)，并核查其真實(shí)性。③在組成指標(biāo)體系時(shí)可采用兩兩對(duì)比法賦予各指標(biāo)權(quán)值ri。其規(guī)則是績效指標(biāo)越重要，

35、ri就越高。④建立標(biāo)準(zhǔn)值和評(píng)價(jià)公式，以保證評(píng)價(jià)的公正性和質(zhì)量。評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)值可以是行業(yè)先進(jìn)值，但在對(duì)象樣本較多時(shí)，也可用正態(tài)分布來計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)值。⑤“資源不轉(zhuǎn)移”是評(píng)價(jià)績效指標(biāo)體系優(yōu)劣的重要標(biāo)準(zhǔn)。它指績效評(píng)價(jià)不應(yīng)將大多數(shù)人認(rèn)為好的評(píng)價(jià)為差，將差的評(píng)價(jià)成好，從而導(dǎo)致公共資源轉(zhuǎn)移。,圖 績效標(biāo)準(zhǔn)的兩種計(jì)算方法,通過科學(xué)計(jì)算，可形成一定區(qū)分度。,4，績效指標(biāo)體系建設(shè)的三維標(biāo)準(zhǔn),(1)科學(xué)性標(biāo)準(zhǔn) ①符合績效指標(biāo)建設(shè)規(guī)則的要求；②建設(shè)合理的績效

36、指標(biāo)體系框架。參考L.卡普蘭平衡計(jì)分卡模型，建議采用投入類、產(chǎn)出與效果類、能力類和滿意度類等四維框架。由于它較好地詮釋了指標(biāo)的邏輯關(guān)系，有利于精簡冗余指標(biāo)，因而具有參考價(jià)值。,2.可操作性標(biāo)準(zhǔn),指績效指標(biāo)應(yīng)結(jié)合行業(yè)特征，基礎(chǔ)數(shù)據(jù)應(yīng)出自被評(píng)價(jià)者的會(huì)計(jì)、統(tǒng)計(jì)資料，且符合口徑清楚、易采集、易鑒別真?zhèn)蔚纫蟆２灰藢ⅰ靶市浴钡扔糜诿枋隹冃гu(píng)價(jià)結(jié)果的指標(biāo)，作為績效指標(biāo)。否則會(huì)陷入邏輯上“論點(diǎn)=論據(jù)”循環(huán)，使評(píng)價(jià)結(jié)果缺乏公信力。,3.管理上的有

37、用性標(biāo)準(zhǔn)。,(1)評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)符合資源不轉(zhuǎn)移標(biāo)準(zhǔn)。除非有充分理由，否則就不應(yīng)將大多數(shù)人認(rèn)為好的評(píng)價(jià)為差，導(dǎo)致公共資源轉(zhuǎn)移；(2)指標(biāo)應(yīng)反映公共價(jià)值，并具有區(qū)分度。使被評(píng)價(jià)者通過分析，發(fā)現(xiàn)管理上的長處與不足。總之，績效指標(biāo)規(guī)則體現(xiàn)了公共管理科學(xué)化的要求，違背了這些，財(cái)政評(píng)價(jià)將是缺乏公信力的“假評(píng)價(jià)”、“偽科學(xué)”。 ,(四)績效指標(biāo)的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)：一觀三論,上文雖然論述了績效指標(biāo)規(guī)則，但在具體確立績效指標(biāo)時(shí)，仍倍感困難。為此，我們需要引入

38、績效指標(biāo)的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)：一觀三論，幫助我們?cè)趶?fù)雜的公共服務(wù)外部收益中，找到適合的績效指標(biāo)。由于任何評(píng)價(jià)都基于某種價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，因而，從價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)出發(fā)尋求績效指標(biāo)規(guī)律是捷徑。1.“花錢買服務(wù)”的理財(cái)觀績效評(píng)價(jià)應(yīng)回答的基本問題是政府花錢“買回”了多少有效公共服務(wù)？“花錢買服務(wù)”既是績效評(píng)價(jià)的基本目的，也是建立績效指標(biāo)的依據(jù)。在財(cái)政支出上，除了“花錢買服務(wù)”外，還有政府“花錢養(yǎng)人”、“花錢辦事”等理財(cái)觀。績效評(píng)價(jià)與前兩種理財(cái)觀是有差異的。,2，公共

39、委托代理論,公共管理有自營管理和委托代理管理兩種方式。自營管理指政府自己經(jīng)營。委托代理管理指通過契約方式，委托人將某些管理授權(quán)代理人，并支付相應(yīng)費(fèi)用的制度。公共委托代理有兩層意思：①人民將公共事務(wù)委托政府管理，稅收是總成本；②政府以職能形式，將具體公共事務(wù)委托部門管理。這時(shí)，部門是受托人，而政府是委托人，預(yù)算是購買價(jià)格。部門必須在受托范圍內(nèi)忠于政府(委托人)利益，辦好公共事務(wù)。但是，在信息不對(duì)稱下，由于代理人會(huì)從“自利”出發(fā)，

40、產(chǎn)生“逆向選擇”和“道德風(fēng)險(xiǎn)”等機(jī)會(huì)主義行為，為此委托人應(yīng)建立監(jiān)督機(jī)制，績效評(píng)價(jià)就是對(duì)結(jié)果監(jiān)督。,3，結(jié)果導(dǎo)向管理論,公共管理可分為過程管理和結(jié)果導(dǎo)向管理兩種方式。前者以命令----執(zhí)行為特征，后者以目標(biāo)----結(jié)果為導(dǎo)向，即委托人通過目標(biāo)設(shè)定、授權(quán)和結(jié)果評(píng)價(jià)，將管理過程委托給部門。財(cái)政績效評(píng)價(jià)是基于委托制的管理。4，為“顧客”服務(wù)論“顧客”，指公共服務(wù)的受益人。為“顧客”服務(wù)將抽象的為民服務(wù)具體化為“為特定的受益人服務(wù)”?？冃гu(píng)

41、價(jià)引進(jìn)“顧客”概念的意義：①明確績效目標(biāo)，將為民服務(wù)具體化；②為績效目標(biāo)設(shè)定提供依據(jù)，去掉累贅、無效率的服務(wù)項(xiàng)目；③為財(cái)政資金由供給保障，向“有效供給”轉(zhuǎn)變提供了依據(jù)?？傊?，績效評(píng)價(jià)是價(jià)值評(píng)價(jià)，若說指標(biāo)建設(shè)規(guī)則回答了“怎么設(shè)置指標(biāo)”？則 “一觀三論”是回答了“應(yīng)設(shè)置哪些指標(biāo)”。只有將兩者結(jié)合起來，評(píng)價(jià)者才能 找到建設(shè)科學(xué)的績效指標(biāo)體系的規(guī)律。,三、經(jīng)常性支出的績效指標(biāo),(一)義務(wù)教育支出績效指標(biāo)(二)對(duì)公安支出績效評(píng)價(jià)指標(biāo),(一)

42、義務(wù)教育支出績效指標(biāo),本次評(píng)價(jià)依據(jù)13項(xiàng)指標(biāo)。評(píng)價(jià)結(jié)果：2009年全國義務(wù)教育支出績效分值為82.63分，屬于“良好”。,表1 義務(wù)教育績效指標(biāo)體系和2009年全國績效分值,資料來源：上海財(cái)經(jīng)大學(xué)中國教育支出績效評(píng)價(jià)中心《2009年度全國義務(wù)教育績效評(píng)價(jià)報(bào)告》2010.10,義務(wù)教育分省的績效分值,,(二)公安支出的績效評(píng)價(jià)指標(biāo)1,公安支出的績效評(píng)價(jià)指標(biāo)2,從表3的業(yè)績對(duì)比看，由于該局加強(qiáng)了對(duì)外來流動(dòng)人口的管理，治安案件發(fā)案率下降，多

43、數(shù)績效指標(biāo)處于全國較領(lǐng)先的地位。但有些指標(biāo)需改進(jìn)：如交通治安業(yè)績有倒退。總體評(píng)價(jià)：公共支出的績效是好的。分值為84.6。,四、專項(xiàng)支出的績效管理與績效指標(biāo)建設(shè),(一)專項(xiàng)支出績效管理原理1.項(xiàng)目的概念2.項(xiàng)目績效管理的流程(二)專項(xiàng)資金的前期評(píng)價(jià)指標(biāo)(三)專項(xiàng)資金的后評(píng)價(jià)指標(biāo)1.某市再就業(yè)工程支出的績效評(píng)價(jià)案例2.科技三項(xiàng)支出——ZJ市產(chǎn)學(xué)研資金績效評(píng)價(jià)3,農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)專項(xiàng)4,二次供水專項(xiàng),(一)專項(xiàng)支出績效管理原理

44、,專項(xiàng)支出管理是我國的薄弱環(huán)節(jié)，極易產(chǎn)生腐敗。1999-2010年間，全國有50個(gè)交通廳長因受賄而判刑。項(xiàng)目績效管理不僅有利于節(jié)約預(yù)算，也有利于廉政建設(shè)。1，項(xiàng)目的概念項(xiàng)目做是做什么事？指那些可以單獨(dú)考量、計(jì)算成本和效果的支出事項(xiàng)。包括獨(dú)立項(xiàng)目、項(xiàng)目包和計(jì)劃等。(1)獨(dú)立項(xiàng)目?？蓡为?dú)考量、計(jì)算成本和效果的獨(dú)立事項(xiàng)；(2)項(xiàng)目包。多個(gè)項(xiàng)目組成的系統(tǒng)項(xiàng)目。其中，單獨(dú)項(xiàng)目稱為分項(xiàng)目或子項(xiàng)目。如211項(xiàng)目；(3)計(jì)劃或政策性。指涉及面

45、更廣或時(shí)間更長的項(xiàng)目群，每個(gè)計(jì)劃下有許多子項(xiàng)目或年度項(xiàng)目，如國家扶貧開發(fā)攻堅(jiān)計(jì)劃、新農(nóng)村建設(shè)計(jì)劃等。在項(xiàng)目評(píng)價(jià)中，我們還應(yīng)區(qū)分績效項(xiàng)目與非績效項(xiàng)目，非績效項(xiàng)目應(yīng)并到入部門預(yù)算，作為經(jīng)常性支出資金進(jìn)行績效評(píng)價(jià)。如會(huì)議費(fèi)、修繕費(fèi)等。,2.項(xiàng)目績效管理的流程,按績效管理要求對(duì)專項(xiàng)做流程再造。即按效率的原理和支出與業(yè)務(wù)匹配的要求，重新建項(xiàng)目的管理流程，實(shí)現(xiàn)流程化、環(huán)節(jié)化管理(圖6)。它表明，項(xiàng)目績效管理重點(diǎn)是搞好兩次評(píng)價(jià)：前期評(píng)價(jià)和后評(píng)價(jià)。

46、 ,(二)專項(xiàng)資金的前期評(píng)價(jià)指標(biāo),指財(cái)政部門通過績效指標(biāo)和公共價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)申報(bào)的專項(xiàng)按預(yù)期績效進(jìn)行的排隊(duì)。表4 提供了一個(gè)普適性的指標(biāo)體系。(1)對(duì)確實(shí)需要，但未通過評(píng)價(jià)的項(xiàng)目，按“行政救急”程序立項(xiàng)(2)績效目標(biāo)是后評(píng)價(jià)的重要依據(jù)，通過“以其之矛，攻其之盾”，可促其提高管理水平。 ,專家評(píng)價(jià)方式：A：4分；B：3分；C：2分，D：1分然后轉(zhuǎn)換為分值。,(三)專項(xiàng)資金的后評(píng)價(jià)指標(biāo),1.某市再就業(yè)工程支出的績效評(píng)價(jià)案例(1)指標(biāo),(

47、2)效果,表6 2007年各培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的就業(yè)成功率,2.科技三項(xiàng)支出——ZJ市產(chǎn)學(xué)研資金績效評(píng)價(jià),(1)產(chǎn)學(xué)研資金績效指標(biāo)體系。核心指標(biāo)：①企業(yè)/政府投入比。②項(xiàng)目的成功率。國外通常為15-22%。 ③項(xiàng)目的利稅收益率。表7 產(chǎn)學(xué)研資金績效指標(biāo)體系,(2)績效評(píng)價(jià)結(jié)果,對(duì)鎮(zhèn)江市2004-06年產(chǎn)學(xué)研資金項(xiàng)目進(jìn)行了連續(xù)3年評(píng)價(jià)。2006年項(xiàng)目的評(píng)價(jià)在2008年初進(jìn)行。其結(jié)果：①項(xiàng)目的成功率：2006年度的11個(gè)

48、研發(fā)補(bǔ)助的項(xiàng)目，7個(gè)投入生產(chǎn)，項(xiàng)目的成功率達(dá)63.64%。②財(cái)政資金引導(dǎo)率。據(jù)對(duì)11個(gè)項(xiàng)目實(shí)測(cè)，企業(yè)/政府投入比為5.25倍。而2004年、2005年項(xiàng)目的財(cái)政資金引導(dǎo)率分別為3.49倍和14.65倍。③項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益。財(cái)政每投入1元產(chǎn)學(xué)研資金，可獲得2.2元的稅收；企業(yè)每增加一元投入，可產(chǎn)生5元利潤。存在的問題：⒈該市產(chǎn)學(xué)研資金投入規(guī)模過?。虎才c前兩年相比，財(cái)政資金的稅收回報(bào)率下降(2005年項(xiàng)目為4.45元、2004年項(xiàng)目

49、為3.44元)；⒊項(xiàng)目選擇偏向保守，個(gè)別項(xiàng)目節(jié)能減排效果差等問題。,五、結(jié)論,預(yù)算績效管理是上世紀(jì)80年代產(chǎn)生的，是政府再造的核心內(nèi)容，是實(shí)現(xiàn)科學(xué)理財(cái)?shù)氖侄?。從技術(shù)路徑上，難點(diǎn)是如何建立科學(xué)的績效指標(biāo)體系。本講座研究了科學(xué)的績效指標(biāo)建設(shè)中的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)，并對(duì)其應(yīng)用做了介紹。1.預(yù)算績效管理是工業(yè)社會(huì)向后工業(yè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型中產(chǎn)生的，包含科學(xué)管理的理論和方法論。信息公開和績效管理是實(shí)現(xiàn)公共管理科學(xué)化的基本路徑。2.財(cái)政效率是績效