87號文下ppp土地開發(fā)的政策辨析及操作要點

1、8787號文下號文下PPPPPP土地開發(fā)的政策辨析及操作要點土地開發(fā)的政策辨析及操作要點一、PPP土地開發(fā)的政策問題（一）土地開發(fā)PPP模式運作的范圍和條件PPP模式是政府近年來鼓勵的一種投融資運作模式。PPP模式的本質是公共基礎設施和公共服務的市場化運營，它包含兩個重要涵義：一是公共（益）性，二是運營。任何PPP項目都應兼具公共性和運營性。單純的土地一級開發(fā)不具備運營性質，單純的土地二級開發(fā)不具備公共性（棚改等公益項目除外），它們都不

2、具備PPP模式運作的條件，政策也不允許。如果把運營內(nèi)容與土地一級開發(fā)搭配起來，或者把公共內(nèi)容與土地二級開發(fā)搭配起來，就具備PPP模式運作的條件了。項目用地是PPP項目建設和運營的基本要素。土地一級開發(fā)是否捆入項目以PPP模式運作的判斷依據(jù)是：土地一級開發(fā)成本是否入PPP項目總投資。據(jù)此，一般有幾種情況：第一，政府相關部門已經(jīng)完成了項目所需用地的一級開發(fā)（征地、拆遷、前期基礎建設等），將熟地直接打包入PPP項目。相關開發(fā)成本由政府投入，不

3、計入PPP項目總投資。第二，政府相關部門已經(jīng)完成了項目所需用地的一級開發(fā)，但相關開發(fā)成本計入項目總投資。第三，生地直接打包入PPP項目，社會資本方按合同要求承擔土地一級開發(fā)的施工任務，相關開發(fā)成本計入項目總投資。顯然，后兩種都屬于將土地一級開發(fā)納入PPP項目運作模式中，在實踐中也非常普遍。第一種則更為規(guī)范，只有財力充裕并且對長遠負責的政府才具備條件。土地二級開發(fā)必須與公共內(nèi)容結合起來，才具備PPP模式運作的條件，如：產(chǎn)業(yè)園區(qū)開發(fā)、產(chǎn)業(yè)小

4、鎮(zhèn)、養(yǎng)老綜合開發(fā)（小鎮(zhèn)）、文旅小鎮(zhèn)、科技小鎮(zhèn)、體育小鎮(zhèn)，等各種各樣的綜合開發(fā)和特色小鎮(zhèn)。由于項目原本定位的公益性質，項目的收益不能覆蓋成本，因此可以總之，87號文針對的是此前許多土地一級開發(fā)以政府購買服務的方式，直接由平臺公司或其它公司承擔的運作模式。87號文并沒有針對含有土地一級開發(fā)的PPP項目。（四）土地一級開發(fā)的收益模式：來自土地收入，但不得掛鉤單純的土地一級開發(fā)是不適用于PPP模式的，因為土地一級開發(fā)不涉及運營。但是土地一級開發(fā)

5、包含大量的基礎設施和公共設施建設內(nèi)容，打包入項目是符合PPP模式應有之義的。土地一級開發(fā)的主要收入來源為土地出讓收入，但不得掛鉤。第一，一系列國土和財政的相關法規(guī)都嚴格限定了土地財政收支兩條線的原則，也即土地相關收入只能進入國庫。第二，PPP付費模式中的政府付費和缺口補助，都可以以財政列支，既包括一般預算，也包括政府基金預算（土地）。簡而言之，土地出讓收入必須進國庫列入收入預算，然后再通過支出預算從國庫轉出來。針對現(xiàn)有部分園區(qū)開發(fā)類PP

6、P項目對土地收支兩條線的模糊化處理、甚至違規(guī)操作，一系列規(guī)范文件都要求把項目收益來源與土地分隔開。例如，財綜（2016）4號《關于規(guī)范土地儲備和資金管理等相關問題的通知》指出，項目承接主體或供應商應當嚴格履行合同義務，按合同約定數(shù)額獲取報酬，不得與土地使用權出讓收入掛鉤，也不得已項目所涉及的土地名義融資或者變相融資。財金[2016]91號文指出：“PPP項目主體或其他社會資本……不得變相取得土地收益”、“PPP項目的資金來源與未來收益及