“頂層設計”的困境和破解 word 文檔

1、“頂層設計”的困境和破解(2011072005:33:19)轉(zhuǎn)載▼標簽：南風窗雜談分類：時政文|鄧聿文《學習時報》副編審自去年中共在十七屆五中全會提出改革要“頂層設計”以來，“頂層設計”就成為流行中國的一個政治概念，從專家學者到政府官員，但凡談到改革，言必稱“頂層設計”。然而，從這些文章或講話中，很難對“頂層設計”得出一個清晰的內(nèi)涵。筆者前不久也參加了一家研究機構(gòu)召開的一次內(nèi)部座談會，研討的內(nèi)容就是改革新形勢與“頂層設計”。所請的專家是

2、這些年國內(nèi)一直活躍于改革研究領(lǐng)域的學者。從他們的發(fā)言看，對“頂層設計”的內(nèi)涵也有分歧，有些學者甚至明確表示，對“頂層設計”的未來很悲觀。這與筆者的看法趨近。這并不在于其內(nèi)涵的莫衷一是，而是環(huán)境和條件使然，決定了“頂層設計”可能會像以前其他的政治新名字一樣，喧鬧一陣，也就煙消云散。中共十七屆五中全會在關(guān)于“十二五”規(guī)劃的建議中，以及今年“兩會”正式通過的“十二五”規(guī)劃，并沒有對“頂層設計”下一個相對清晰的定義，這是專家學者和官員在解讀這一

3、概念時出現(xiàn)不同理解的原因。迄今我所見過的對這一概念最權(quán)威的解釋，是五年規(guī)劃草案的主要執(zhí)筆者之一、原中財辦副主任劉鶴的說法，按照他的解釋，“頂層設計”指的是主體結(jié)構(gòu)和主要模式，在過去的發(fā)展模式不可持續(xù)和面臨各種各樣新的重大改革議題條件下，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，就要經(jīng)濟、社會、政治體制改革穩(wěn)步協(xié)調(diào)推進。在這種情況下，必須有一個頂層設計，包括主要目標以及先后順序。從劉鶴的解釋來看，“頂層設計”的概念雖是新的（嚴格來說，這也不是一個新概念，在工程學

4、里，這是個普遍運用的概念，所謂新，是指把它從工程學移植到社會領(lǐng)域這一點而言），但內(nèi)容卻是人們過去常見的。兵法云：“不能謀全局者不能謀一域，不足謀萬世者不足謀一時?！币酝劦礁母飼r，人們往往喜歡強調(diào)，改革要有大局觀，要統(tǒng)籌規(guī)劃、全面設計，指的就是這層意思?！绊攲釉O計”的背景中國改革已經(jīng)進行了30多年，從哲學上說，前30年的改革用鄧小平的話講，就是“摸著石頭過河”，改革并沒有一個清晰的終極目標，也沒有經(jīng)驗可資借鑒，對改革中遇到的困難和問題，

5、也沒有一個足夠的估計，所以，改革只能是先易后難，順序推進。這是世所公認的中國改革的特點，即所謂“漸進性”。但是，在確立了社會主義市場經(jīng)濟體制這個目標模式，將社會主義與市場經(jīng)濟這兩個原以為不可能兼容的東西成功嫁接后，對改革道路、布局等的總體規(guī)劃、設計才相對清晰起來。不過，現(xiàn)在的問題是，由于前期的改革把容易改的都改掉了，剩下的都是一些難啃的“硬骨頭”，用中共的語言說，改革已步入“深水區(qū)”，需要打“攻堅戰(zhàn)”；用學術(shù)的語言說，幾乎人人得利、無人

6、受損的“帕累托改進”的改革階段已經(jīng)過去，現(xiàn)在進入有人得利有人受損的階段，恰恰在這時候，“文革”時期受益而在改革中受損的，上世紀90年代中有利?，F(xiàn)在，由誰來專司改革的設計，是否有改革的意愿和推動能力，這些都是未知數(shù)。從前30年改革看，大凡成功的制度創(chuàng)新，基本是由基層群眾在實踐中創(chuàng)造摸索出來的，這點鄧小平講得很清楚，上層乃至中央不過是將群眾創(chuàng)造的方法經(jīng)驗加工總結(jié)，變成制度或法律，在全國推行。雖然這個環(huán)節(jié)也非常重要，另外，就改革的整體規(guī)劃而言

7、，今后的改革可能中央層面的作用比過去要大，然而，具體的制度創(chuàng)新多半不可能由不接觸實務的領(lǐng)導者提出。所以，在“設計”改革藍圖時，存在一個上層與下層、中央與群眾的對接和通道轉(zhuǎn)換問題。另一方面，在中央層面，對改革的設計必落實到一個具體的部門。這是許多主張改革的人士呼吁恢復國家體改委的原因。理論上說，體改委或類似改革機構(gòu)相對超脫，在具體設計改革或向中央提政策建議時能夠做到相對公正。但體改委的人員能否代表底層民眾的利益，其實還是要打問號的。最好的

8、做法是直接吸收基層民眾參與體改委，但鑒于基層民眾的學識以及目前的現(xiàn)狀，顯然不可行。這樣，體改委主要面對的對象其實還是前述的利益群體。他們是否有能力和意愿不受利益群體的誘惑；當他們基于社會公平而提出的政策建議與利益集團有沖突時，能否抵住壓力，這些都是不確定的因素。以中國利益集團勢力之強來說，改革必須有更大的決心、更大的魄力與更大的行動才行，即使體改委能夠不懼壓力，向高層提供基于社會利益的決策建議，但最后拍板者是高層領(lǐng)導。他們的改革決心才是

9、最關(guān)鍵的。必須警惕利益集團以各種名義反對不利于他們的改革。高層必須真正從全社會的整體和長遠利益出發(fā)，協(xié)調(diào)各方利益。最后一個難題，是如何處理政治改革的“頂層設計”問題。既是從頂層來設計，那么，它就不僅涉及經(jīng)濟改革，還涉及社會、政治和文化領(lǐng)域的改革設計。在目前高層的表述中，這四方面改革的全面、協(xié)調(diào)推進將是今后改革工作的重心。然而，無論總結(jié)中國改革的經(jīng)驗教訓還是當下改革所面臨的掣肘，關(guān)鍵的問題還是政治體制的改革。所以，要對改革進行“頂層設計”

10、的話，核心問題應該是政治體制改革。政治體制改革涉及國與民的關(guān)系，政黨關(guān)系，中央與地方關(guān)系，司法與行政的關(guān)系等一系列錯綜復雜的關(guān)系，是各種利益和力量的大博弈。世界上從來沒有最優(yōu)的政體，各國政治結(jié)構(gòu)的選擇，都是博弈和妥協(xié)的產(chǎn)物。這就需要一些掌權(quán)者和既得利益者有長遠眼光，從民族大義出發(fā)，放棄部分既得利益。另一方面，鑒于政治體制改革的敏感，雖然執(zhí)政者也開始意識到推進政治體制改革的重要性和必要性，可在具體實施時則強調(diào)穩(wěn)妥行事。在辯論中明辨是非總之