中國電力行業(yè)規(guī)制改革研究.pdf

1、當(dāng)今世界很多國家都在經(jīng)歷著電力行業(yè)規(guī)制放松或重建規(guī)制的實(shí)驗(yàn)，改革的動(dòng)因可能源于技術(shù)、需求、經(jīng)濟(jì)約束或執(zhí)政理念的變化。拆分垂直壟斷的電力企業(yè)、發(fā)電側(cè)和售電側(cè)引入競爭，對(duì)具有自然壟斷性質(zhì)的輸配電進(jìn)行政府規(guī)制，以及引入獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，這幾乎是全球電力行業(yè)改革的標(biāo)準(zhǔn)套路；中國2002年出臺(tái)的電力體制改革方案（5號(hào)文）對(duì)于規(guī)制改革的設(shè)計(jì)也是如出一轍。之后，改革并沒有按預(yù)想的進(jìn)程推進(jìn)，某些環(huán)節(jié)甚至出現(xiàn)倒退。為了找尋中國電力行業(yè)規(guī)制改革滯后的原因，探

2、求一條適合本國電力發(fā)展的道路，本文基于西方規(guī)制理論和經(jīng)驗(yàn)研究，從經(jīng)濟(jì)學(xué)、法學(xué)、行政管理等多學(xué)科視角，對(duì)中國電力行業(yè)規(guī)制歷史、規(guī)制框架和規(guī)制內(nèi)容進(jìn)行了分析和思考。
　　 研究發(fā)現(xiàn)，我國電力行業(yè)一直以來都是“先改革，后立法”，規(guī)制改革缺乏相應(yīng)的法律依據(jù)和規(guī)范。單純依靠行政力量不利于改革的推進(jìn)，容易引發(fā)腐敗和尋租問題。改革涉及利益關(guān)系的調(diào)整，沒有專門法對(duì)規(guī)制機(jī)構(gòu)、職能和程序等的授權(quán)，在面對(duì)既得利益集團(tuán)阻擾時(shí)，監(jiān)管機(jī)構(gòu)束手無策，而電監(jiān)會(huì)

3、頒布的電改法規(guī)，由于沒有上位法的立法授權(quán)條款，缺乏足夠權(quán)威性。從電力行業(yè)規(guī)制機(jī)構(gòu)來看，存在規(guī)制職能錯(cuò)位，規(guī)制職能配置不當(dāng)，多頭管制等問題。規(guī)制職能的分散并非出于權(quán)力制衡的考慮，而是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下生產(chǎn)式管理的繼承物。同時(shí)，電力規(guī)制機(jī)構(gòu)權(quán)力縱向配置不當(dāng)，地方保護(hù)主義和市場分割現(xiàn)象突出。監(jiān)管方式一般應(yīng)與政治組織形式相適應(yīng)。我國地方官員評(píng)價(jià)體系和分稅制的財(cái)政制度安排，給予了地方干預(yù)市場的激勵(lì)。目前分權(quán)型的電力監(jiān)管績效低，容易導(dǎo)致規(guī)制合謀。對(duì)電力

4、行業(yè)經(jīng)濟(jì)性規(guī)制的研究發(fā)現(xiàn)，電力市場準(zhǔn)入監(jiān)管實(shí)務(wù)中存在所有制歧視，政企不分、政監(jiān)不分，法律缺位等問題。未來市場準(zhǔn)入條件或逐步轉(zhuǎn)向規(guī)劃、環(huán)保和資質(zhì)審查，變“不確定的政府行為+確定的市場”為“確定的規(guī)則+競爭性的市場”。電價(jià)規(guī)制則一直延續(xù)政府定價(jià)模式，既充當(dāng)著宏觀調(diào)控的工具，又是利益集團(tuán)討價(jià)還價(jià)的產(chǎn)物，兩者都主要依靠行政命令和法規(guī)來發(fā)揮作用。沒有科學(xué)定價(jià)方式，電價(jià)不能反映能源稀缺，彌補(bǔ)環(huán)境成本，調(diào)節(jié)供給和需求。規(guī)制改革的目標(biāo)一般是在發(fā)電和售電

5、引入競爭，由市場力量決定價(jià)格；而在輸配電價(jià)則由政府規(guī)制。目前發(fā)電部門有一定程度的競爭，但輸配售尚未解耦。近幾年5大發(fā)電和國家電網(wǎng)的過度投資行為，其風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制就是政府定價(jià)，一旦國有電力企業(yè)面臨經(jīng)營困難或金融風(fēng)險(xiǎn)，可以通過游說政治家漲電價(jià)來彌補(bǔ)。
　　 綜上，電力行業(yè)規(guī)制改革取得進(jìn)展需要相應(yīng)的配套改革的支撐，否則，制度和政治程序的障礙會(huì)減緩改革的實(shí)際進(jìn)程。電力產(chǎn)業(yè)規(guī)制應(yīng)該考慮政府和市場的邊界，中央和地方集權(quán)和分權(quán)，國家和企業(yè)的關(guān)系