行政強(qiáng)制法解讀二-姜明安

1、《行政強(qiáng)制法》解讀,姜 明 安,北京大學(xué)憲法與行政法研究中心,2,擬解讀的問題,1、《行政強(qiáng)制法》的立法過程 2、《行政強(qiáng)制法》的立法目的、適用范圍與基本原則 3、行政強(qiáng)制的種類與設(shè)定 4、行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政強(qiáng)制的程序 5、行政機(jī)關(guān)申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行的程序 6、行政強(qiáng)制違法的法律責(zé)任與救濟(jì),北京大學(xué)憲法與行政法研究中心,3,一、 《行政強(qiáng)制法》的立法過程,1988年，國務(wù)院啟動(dòng)《行政強(qiáng)制執(zhí)行條例》的起草1996

2、年，行政立法組啟動(dòng)《行政強(qiáng)制法》試擬稿起草1999年，人大法工委啟動(dòng)《行政強(qiáng)制法》草案起草2005年，十屆全國人大常委會(huì)第19次會(huì)議一審2007年，十屆全國人大常委會(huì)第30次會(huì)議二審2009年，十一屆全國人大常委會(huì)第10次會(huì)議三審2011年，十一屆全國人大常委會(huì)第20次會(huì)議四審2011年，十一屆全國人大常委會(huì)第21次會(huì)議通過,該法為什么經(jīng)歷了那么長的立法過程？,1、該法涉及公權(quán)與私權(quán)的平衡，涉及特定相對人權(quán)益、自由、安全與他

3、人、社會(huì)公眾的權(quán)益、自由、安全的平衡，此種平衡很難拿捏，必須填之又慎； 2、該法涉及行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)的權(quán)力配置的調(diào)整或重構(gòu)，各方在立法過程中博弈不斷； 3、該法旨在加強(qiáng)對行政強(qiáng)制權(quán)的限制、控制和規(guī)范，這不能不影響有關(guān)執(zhí)法部門、執(zhí)法者的利益，從而必然會(huì)遇到各種有形或無形的阻力； 4、學(xué)者和實(shí)務(wù)界對該法涉及的重大問題存在不同觀點(diǎn)和主張，存在較多爭議。,北京大學(xué)憲法與行政法研究中心

4、,4,該法五次審議涉及的主要問題,一審稿： 1、確立體系：七章（第3、4 章各設(shè)三節(jié)） 2、確定調(diào)整范圍 3、確定強(qiáng)制種類方式 4、確定設(shè)定權(quán) 5、確定實(shí)施行政強(qiáng)制措施程序 6、確定行政強(qiáng)制執(zhí)行制度,北京大學(xué)憲法與行政法研究中心,5,二審稿： 1、增加解除限制人身自由的規(guī)定 2、加處罰款或滯納金的“封頂” 3、禁止超范圍查封、扣押財(cái)物 4、增加法院受理申請強(qiáng)

5、執(zhí)的期限規(guī)定 5、增設(shè)不得在夜間、節(jié)假日強(qiáng)執(zhí)和采取斷水、電、熱、氣迫使履行的規(guī)定,北京大學(xué)憲法與行政法研究中心,6,三審稿： 1、增加設(shè)定程序中的公眾參與、論證評估程序 2、確定行政強(qiáng)制措施實(shí)施權(quán)不得委托 3、增設(shè)查詢企業(yè)帳簿交易記錄不得影響其正常生產(chǎn) 經(jīng)營活動(dòng)，并保守其商業(yè)秘密的規(guī)定 4、增設(shè)查扣不及于生活必需品和錯(cuò)執(zhí)返還賠償?shù)囊?guī)定 5、增加執(zhí)行協(xié)議的內(nèi)容（分階段履

6、行，當(dāng)事人采取 補(bǔ)救措施的可減免加處的罰款或滯納金等） 6、取消進(jìn)入住宅、營業(yè)場所特別程序 7、減少對法規(guī)設(shè)定權(quán)的限制（“且”改“或者”）,北京大學(xué)憲法與行政法研究中心,7,北京大學(xué)憲法與行政法研究中心,8,四審稿： 1、恢復(fù) 對法規(guī)設(shè)定權(quán)的限制（“或者”改“且”） 2、增加行政法規(guī)的授權(quán)設(shè)定權(quán) 3、賦予城管等相對集中處罰權(quán)機(jī)構(gòu)相應(yīng)強(qiáng)制權(quán) 4、限制了代履行的范圍、方式

7、 5、增設(shè)在五種情形下應(yīng)解除查封扣押的規(guī)定 6、增設(shè)延長查扣凍應(yīng)及時(shí)告知和說明理由的規(guī)定,五審： 1、進(jìn)一步增加公民對設(shè)定權(quán)的參與：可向設(shè)定機(jī)關(guān)提出意見建議，有關(guān)機(jī)關(guān)應(yīng)研究論證反饋 2、刪去“申請法院強(qiáng)執(zhí)，法院裁定強(qiáng)執(zhí)的，由法院執(zhí)行”的規(guī)定 3、增設(shè)“其他違法實(shí)施行政強(qiáng)制情形”的法律責(zé)任 4、確立違法給相對人造成損失賠償?shù)膶ｉT條款,北京大學(xué)憲法與行政法研究中心,9,北京大學(xué)憲法與行政法研

8、究中心,10,二、《行政強(qiáng)制法》的立法目的、適用范圍與基本原則,（一）立 法 目 的： 1、長時(shí)期以來，行政強(qiáng)制存在嚴(yán)重的“亂”“濫”、“軟”，為保障人權(quán)和保護(hù)公民法人及其他組織的合法權(quán)益，需要制定《行政強(qiáng)制法》。 2、行政強(qiáng)制的“亂”、“濫” “軟” ，嚴(yán)重影響了社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)秩序，為規(guī)范行政強(qiáng)制行為，維護(hù)市場經(jīng)濟(jì)秩序，需要制定《行政強(qiáng)制法》。,北京大學(xué)憲法與行政法研究中心,11,3、行政強(qiáng)制的“

9、亂”和 “濫”，嚴(yán)重影響了人民政府和人民法院的形象，為完善行政強(qiáng)制法制，改善人民政府和人民法院在人民心目中的形象 ，需要制定《行政強(qiáng)制法》。4、行政強(qiáng)制的“亂”和 “濫”，導(dǎo)致了嚴(yán)重的濫權(quán)和行政侵權(quán)，為防止濫權(quán)和行政侵權(quán)，維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定 ，需要制定《行政強(qiáng)制法》。5、制定行政程序法典是完善社會(huì)主義法律體系，建設(shè)法治政府的必須，為制定行政程序法典提供基礎(chǔ)和積累經(jīng)驗(yàn)，需要制定《行政強(qiáng)制法》。,（二）適用范圍：行政強(qiáng)制的設(shè)定和實(shí)施

10、 行政強(qiáng)制措施：行政機(jī)關(guān)在行政管理過程中，為制止違法行為、防止證據(jù)損毀、避免危害發(fā)生、控制危險(xiǎn)擴(kuò)大等情形，依法對公民的人身自由實(shí)施暫時(shí)性限制，或者對公民、法人或者其他組織的財(cái)物實(shí)施暫時(shí)性控制的行為。 行政強(qiáng)制執(zhí)行：行政機(jī)關(guān)或者行政機(jī)關(guān)申請人民法院，對不履行行政決定的公民、法人或者其他組織，依法強(qiáng)制履行義務(wù)的行為。,北京大學(xué)憲法與行政法研究中心,12,《行政強(qiáng)制法》排除適用下述行政強(qiáng)制行為：

11、 1、發(fā)生或者即將發(fā)生自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件或者社會(huì)安全事件，行政機(jī)關(guān)采取應(yīng)急措施或者臨時(shí)措施； 2、行政機(jī)關(guān)采取金融業(yè)審慎監(jiān)管措施、進(jìn)出境貨物強(qiáng)制性技術(shù)監(jiān)控措施。 這些行政強(qiáng)制適用有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定。,北京大學(xué)憲法與行政法研究中心,13,北京大學(xué)憲法與行政法研究中心,14,（三）行政強(qiáng)制設(shè)定和實(shí)施的基本原則,1、法定原則：行政強(qiáng)制的設(shè)定和實(shí)施，應(yīng)當(dāng)依照法定的權(quán)限、范圍、條

12、件和程序（權(quán)限：法律；范圍、條件：法律、法規(guī)；程序：法律、法規(guī)、規(guī)章）2、比例原則：行政強(qiáng)制的設(shè)定和實(shí)施，應(yīng)當(dāng)適當(dāng)，采用非強(qiáng)制手段可以達(dá)到行政管理目的的，不得設(shè)定和實(shí)施行政強(qiáng)制（必要性、適當(dāng)性、比例性）3、教育與強(qiáng)制相結(jié)合原則：實(shí)施行政強(qiáng)制，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持教育與強(qiáng)制相結(jié)合（先教育，后強(qiáng)制；目的達(dá)，不強(qiáng)制）,4、平衡原則：保障行政權(quán)有效實(shí)施，維護(hù)公共利益和社會(huì)秩序，保護(hù)社會(huì)公眾權(quán)益與保障行政相對人合法權(quán)益的統(tǒng)一、平衡。5 、正當(dāng)法律程序

13、原則：行政機(jī)關(guān)及其工作人員不得利用強(qiáng)制為單位、個(gè)人謀利；實(shí)施行政強(qiáng)制應(yīng)當(dāng)說明理由，聽取相對人陳述、申辯。6、救濟(jì)原則：相對人不服行政強(qiáng)制，有權(quán)申請復(fù)議和提起訴訟，因違法強(qiáng)制受到損害的，有權(quán)依法要求賠償,北京大學(xué)憲法與行政法研究中心,15,北京大學(xué)憲法與行政法研究中心,16,三、行政強(qiáng)制的種類與設(shè)定,（一）行政強(qiáng)制措施的種類 1、限制公民人身自由； 2、查封場所、設(shè)施或者財(cái)物； 3、扣

14、押財(cái)物； 4、凍結(jié)存款、匯款； 5、其他行政強(qiáng)制措施。,（二）行政強(qiáng)制執(zhí)行的種類,1、加處罰款或者滯納金（執(zhí)行罰、罰鍰）；2、劃撥存款、匯款；3、拍賣或者依法處理查封、扣押的場所、設(shè)施或財(cái)物；4、排除妨礙、恢復(fù)原狀；5、代履行（代執(zhí)行）6、其他強(qiáng)制執(zhí)行方式,北京大學(xué)憲法與行政法研究中心,17,（三）行政強(qiáng)制的設(shè)定,設(shè)定權(quán)配置的爭議問題： 國務(wù)院及其部委應(yīng)不應(yīng)有行政強(qiáng)制設(shè)定權(quán)？

15、 地方應(yīng)不應(yīng)有行政強(qiáng)制設(shè)定權(quán)？ 地方如應(yīng)授予行政強(qiáng)制設(shè)定權(quán)，應(yīng)授予 多大范圍？是應(yīng)由地方性法規(guī)設(shè)定 還是地方政府規(guī)章設(shè)定？如二者都 有設(shè)定權(quán)，如何分配？,北京大學(xué)憲法與行政法研究中心,18,北京大學(xué)憲法與行政法研究中心,19,比較行政處罰與行政許可設(shè)定權(quán)的配置,行政處罰設(shè)定權(quán)： 國務(wù)院

16、：可以行政法規(guī)設(shè)定除限制人身自由以外的 行政處罰。國務(wù)院部委：可以規(guī)章設(shè)定警告、罰款（限額由 國務(wù)院規(guī)定）。地方人大：可以地方性法規(guī)設(shè)定除限制人身自由、 吊銷營業(yè)執(zhí)照以外的行政處罰。地方政府：可以規(guī)章設(shè)定警告、罰款（限額由 地方人大常委會(huì)規(guī)定）。,北京大學(xué)憲法與行政法研

17、究中心,20,行政許可設(shè)定權(quán)：國務(wù)院：尚未制定法律的，行政法規(guī)可以設(shè)定所有法定范圍的行政許可；決定可設(shè)定臨時(shí)性行政許可。國務(wù)院部委：不得以規(guī)章設(shè)定任何行政許可地方人大：尚未制定法律、行政法規(guī)的，地方性法規(guī)可以設(shè)定除資格、資質(zhì)、企業(yè)、組織設(shè)立登記及其前置性行政許可以外的行政許可。地方政府：可以規(guī)章設(shè)定臨時(shí)性行政許可（一年后失效或提請制定地方性法規(guī)）。,北京大學(xué)憲法與行政法研究中心,21,《行政強(qiáng)制法》規(guī)定的設(shè)定權(quán)配置,國務(wù)

18、院：尚未制定法律，且屬于國務(wù)院行政管理職權(quán)事項(xiàng)的，或者雖已制定法律，但法律中未設(shè)定行政強(qiáng)制措施，且法律規(guī)定特定事項(xiàng) 由行政法規(guī)規(guī)定具體管理措施的，行政法規(guī)可以設(shè)定除限制公民人身自由、凍結(jié)存款、匯款和應(yīng)由法律規(guī)定的行政強(qiáng)制措施以外的其他行政強(qiáng)制措施。 行政法規(guī)不得設(shè)定行政強(qiáng)制執(zhí)行。 國務(wù)院部委：不得以規(guī)章設(shè)定任何行政強(qiáng)制。,地方人大：尚未制定法律，且屬于地方性事務(wù)的，地方性法規(guī)可以設(shè)定查封場所、設(shè)

19、施或財(cái)物、 扣押財(cái)物兩項(xiàng)行政強(qiáng)制措施。 地方性法規(guī)不得設(shè)定行政強(qiáng)制執(zhí)行。地方政府：不得以規(guī)章設(shè)定任何行政強(qiáng)制。其他任何規(guī)范性文件均不得設(shè)定任何行政強(qiáng)制。,北京大學(xué)憲法與行政法研究中心,22,北京大學(xué)憲法與行政法研究中心,23,四、行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政強(qiáng)制的程序,（一）行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政強(qiáng)制措施程序的一般規(guī)則： 1、違法行為情節(jié)顯著輕微或者沒有明顯社會(huì)危害的，可不實(shí)施強(qiáng)制。 2、行政強(qiáng)制措施由法定行政機(jī)關(guān)在法定職權(quán)

20、范圍內(nèi)實(shí)施，不得委托。但行使相對集中行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)可實(shí)施與行政處罰權(quán)有關(guān)的行政強(qiáng)制措施。,3、嚴(yán)循程序：報(bào)告批準(zhǔn)；2人以上實(shí)施；出示證件；通知當(dāng)事人到場（當(dāng)事人不到場的，邀請見證人到場）；告知理由、依據(jù)、權(quán)利和救濟(jì)途徑；聽取陳述申辯；制作現(xiàn)場筆錄等（第18條）。 4、緊急情況當(dāng)場強(qiáng)制24小時(shí)內(nèi)報(bào)告，補(bǔ)辦手續(xù)。,北京大學(xué)憲法與行政法研究中心,24,北京大學(xué)憲法與行政法研究中心,25,（二）實(shí)施行政強(qiáng)制措施的具體程序,

21、1、限制公民人身自由的特別程序（第20條）2、涉嫌犯罪移送程序（第21條 ）3、查封、扣押的特別要求（限于涉案場所、設(shè)施或財(cái)物；不得重復(fù)查封；制作和交付決定書及清單；查封扣押期一般不超30日；不應(yīng)或不需查封扣押的應(yīng)立即解除；造成損失應(yīng)補(bǔ)償?shù)?。見?2—28條）,4、凍結(jié)的特別要求（只限法定行政機(jī)關(guān)實(shí)施；凍結(jié)存款匯款一般限30日，30日后不批準(zhǔn)延長的應(yīng)作出解凍決定。見第29—32條 ）,北京大學(xué)憲法與行政法研究中心,26,北

22、京大學(xué)憲法與行政法研究中心,27,（三）行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政強(qiáng)制執(zhí)行的程序,1、行政強(qiáng)制執(zhí)行的一般規(guī)則： 事先書面摧告（第35條） 當(dāng)事人陳述申辯（第36條） 作出強(qiáng)制執(zhí)行決定并交付或送達(dá)（第37--38條） 中止執(zhí)行與終結(jié)執(zhí)行 （第39--40條） 可與當(dāng)事人達(dá)成執(zhí)行協(xié)議（第42條） 一般不得夜間或節(jié)假日執(zhí)行；不得以停水、電、熱、氣等方式迫使當(dāng)事人履行（第43條）

23、 違建在限期后可依法強(qiáng)拆 （第44條）,北京大學(xué)憲法與行政法研究中心,28,2、金錢給付義務(wù)的執(zhí)行,（1）依法加處罰款或滯納金不得超出原給付義務(wù)數(shù)額（第45條） （2）執(zhí)行罰超30日后可行政強(qiáng)制執(zhí)行（可查封、扣押、凍結(jié)），沒有執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)應(yīng)申請法院執(zhí)行，但對當(dāng)事人不復(fù)議、訴訟，經(jīng)催告仍不履行的，可拍賣原查封、扣押的財(cái)物（第46條）,（3）劃撥由法定行政機(jī)關(guān)決定后通知金融機(jī)構(gòu)實(shí)施 （第47條）

24、（4）劃撥、拍賣和依法處理所得款項(xiàng)上繳國庫或劃入財(cái)政專戶 ，不得截留、私分或變相私分（第48條）,北京大學(xué)憲法與行政法研究中心,29,北京大學(xué)憲法與行政法研究中心,30,3、代履行,（1）當(dāng)事人不履行排除妨礙、恢復(fù)原狀等義務(wù)，經(jīng)催告仍不履行，其后果已經(jīng)或者將危害交通安全、造成環(huán)境污染或者破壞自然資源的，行政機(jī)關(guān)可代履行，或委托沒有利害關(guān)系的第三人代履行（第50條） ； （2）代履行決定應(yīng)送達(dá)當(dāng)事人；代履行3日前催告當(dāng)事

25、人，其自履行的，停止代履行；,（3）代履行不得采用暴力、及其他非法方式， （4）代履行費(fèi)用按成本合理確定； （5）清除道路、河道、航道或公共場所的遺灑物、障礙物或污染物，可即時(shí)代履行（第52條）,北京大學(xué)憲法與行政法研究中心,31,北京大學(xué)憲法與行政法研究中心,32,五、行政機(jī)關(guān)申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行程序,1、當(dāng)事人在法定期限內(nèi)不申請救濟(jì)，又不履行行政決定，無自行執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)可依法申請法院強(qiáng)制執(zhí)行（第53條）；

26、 2、行政機(jī)關(guān)申請前應(yīng)催告當(dāng)事人自履行，催告10日后當(dāng)事人仍不履行的，方申請法院（所在地有管轄權(quán)法院、不動(dòng)產(chǎn)所在地法院）執(zhí)行（第54條）；,3、法院接到申請后5日內(nèi)作出受理或不予受理裁定，對不予受理裁定，行政機(jī)關(guān)可向上一級法院申請復(fù)議（第56條）； 4、法院對申請進(jìn)行書面審查，7日內(nèi)作出執(zhí)行裁定（第57條）； 5、法院對明顯缺乏事實(shí)根據(jù)、法律法規(guī)依據(jù)、其他明顯違法并損害被執(zhí)行人合法權(quán)益的，應(yīng)自受

27、理后30日內(nèi)在聽取雙方意見后作出是否執(zhí)行的裁定.對不予執(zhí)行裁定，行政機(jī)關(guān)可向上一級法院申請復(fù)議（第58條）。,北京大學(xué)憲法與行政法研究中心,33,6、緊急情況行政機(jī)關(guān)可申請法院立即執(zhí)行，經(jīng)院長批準(zhǔn)5日內(nèi)執(zhí)行（第59條 ） 7、執(zhí)行費(fèi)由被執(zhí)行人承擔(dān)，行政機(jī)關(guān)不繳納申請費(fèi). 劃撥、拍賣和依法處理所得款項(xiàng)上繳國庫或劃入財(cái)政專戶 ，不得截留、私分或變相私分（第60條 ）,北京大學(xué)憲法與行政法研究中心,34,六、行政強(qiáng)制違法的法

28、律責(zé)任與救濟(jì),1、行政強(qiáng)制違法的法律責(zé)任 （1）違法、野蠻強(qiáng)制責(zé)任（第61條） （2）在強(qiáng)制過程中違法 責(zé)任（第62條） （3）在強(qiáng)制過程中私分 、變相私分、侵占、謀取私利責(zé)任（第63-64條） （4）金融機(jī)構(gòu)及相關(guān)機(jī)關(guān)責(zé)任 （第65-66條） （5）人民法院責(zé)任 （第67條）,北京大學(xué)憲法與行政法研究中心,35,2、行政強(qiáng)制違法的救濟(jì),行政相對人認(rèn)為行政強(qiáng)制行為違法，侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)申請復(fù)議和提起行政訴訟，