中國政府信息公開的新進(jìn)展 ——《政府信息公開條例》實(shí)施一

1、我國政府信息公開制度新發(fā)展——《政府信息公開條例》實(shí)施一周年述評,周漢華中國社科院法學(xué)研究所研究員,引 言,2007年1月17日，國務(wù)院第165次常務(wù)會議通過《政府信息公開條例》（以下簡稱為“《條例》”），自2008年5月1日起施行，即將屆滿一年。《條例》實(shí)施一年，成績有目共睹，應(yīng)予充分肯定；挑戰(zhàn)同樣巨大，應(yīng)保持清醒認(rèn)識。面對未來，《條例》實(shí)施需要新動力，邁上新臺階。,一、主要成績,首先，各級行政機(jī)關(guān)普遍集中主動公開了相當(dāng)數(shù)

2、量的政府信息，實(shí)現(xiàn)了政府信息從不公開向公開的質(zhì)的轉(zhuǎn)變。同時(shí)，圍繞主動公開，各級行政機(jī)關(guān)相應(yīng)的制度建設(shè)也取得了從無到有的實(shí)質(zhì)性進(jìn)步，改變了許多傳統(tǒng)的行政管理方法和習(xí)慣。,一、主要成績,其次，從一些地方反映的實(shí)踐情況來看，應(yīng)該說依申請公開也邁出了可喜的步伐，不論是申請的數(shù)量還是答復(fù)或者最終公開的比例，都還是比較令人滿意的。,一、主要成績,再次，許多行政機(jī)關(guān)都自覺地將政府門戶網(wǎng)站作為信息公開的第一平臺，普遍設(shè)立信息公開網(wǎng)上專欄，實(shí)現(xiàn)了信息公開

3、與電子政務(wù)的結(jié)合，為公眾獲取政府信息提供了方便，也促進(jìn)了電子政務(wù)的發(fā)展。,一、主要成績,最后，各級行政機(jī)關(guān)從制度建設(shè)、宣傳培訓(xùn)、基礎(chǔ)設(shè)施準(zhǔn)備、服務(wù)咨詢等各方面都做了大量的工作，保證了整個(gè)制度的如期啟動和平穩(wěn)運(yùn)行。,二、存在的問題,第一、發(fā)展不平衡的現(xiàn)象比較突出。發(fā)展不平衡體現(xiàn)在眾多方面，例如，就主動公開與依申請公開的關(guān)系而言，前者成效更明顯；就政府信息發(fā)布的保密審查機(jī)制和信息發(fā)布的協(xié)調(diào)機(jī)制而言，前者進(jìn)展更快。發(fā)展不平衡最為典型的體現(xiàn)在不

4、同地區(qū)之間，不論是從地方信息公開規(guī)定的制定（修改）來看，還是從信息公開行政復(fù)議、行政訴訟案件的數(shù)量來看，或者是從信息公開工作年度報(bào)告的公布情況來看，不同地區(qū)之間都已出現(xiàn)明顯的差距，類似上海這樣各方面的工作都做得比較好的地方仍然是少數(shù)。,二、存在的問題,第二、不論是主動公開還是依申請公開，結(jié)果都還不是非常理想。就主動公開而言，實(shí)踐中盡管取得了明顯的進(jìn)展，但一些行政機(jī)關(guān)主動公開的信息數(shù)量仍然偏少，停留在公開辦事制度與程序上，既難以滿足群眾對

5、于政府信息的需要，也達(dá)不到溫家寶總理提出的“凡涉及群眾利益和公共政策的事項(xiàng)，都要及時(shí)向群眾公開”的要求。就依申請公開而言，盡管實(shí)踐中邁出了可喜的步伐，申請數(shù)量在逐步增加，但仍然普遍存在申請數(shù)量少，救濟(jì)渠道使用少，群眾對于《條例》不了解、不愿用、不好用、不敢用等現(xiàn)象，制度有閑置風(fēng)險(xiǎn)。,二、存在的問題,第三、各地年度報(bào)告中基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的統(tǒng)一性、客觀性、可靠性還需要進(jìn)一步提高。政府信息公開對政府信息資源管理能力的要求是非常全面的，政府信息必須準(zhǔn)確

6、、及時(shí)、完整，不同地方的數(shù)據(jù)必須標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一。然而，對比各地已經(jīng)公布的數(shù)據(jù)，不論是主動公開信息的數(shù)量還是依申請公開的申請量或者是答復(fù)信息不存在的比例，都存在比較大的口徑差別，難以找到合理的解釋。如果這些基礎(chǔ)信息不準(zhǔn)確，必然會影響信息公開的實(shí)際效果和制度的權(quán)威性。,二、存在的問題,第四、政府信息公開所需要的一些配套制度尚不到位。一是《條例》實(shí)施細(xì)則或者解釋缺乏，導(dǎo)致在一些問題上各行政機(jī)關(guān)自行掌握標(biāo)準(zhǔn)。二是《條例》規(guī)定的一些工作層面上的配套制度

7、遲遲不能到位，影響《條例》的實(shí)施效果。三是體制改革的不同步，有時(shí)會造成信息公開制度孤軍奮戰(zhàn)的局面，實(shí)施面臨來自不同方面的阻力。,三、理論分析與未來展望,1. 問題癥結(jié)如果從理論層面深入分析，可以發(fā)現(xiàn)上述種種問題的根源其實(shí)在于沒有處理好《條例》實(shí)施的政府推動與法治推動兩種方式的銜接和過渡。也就是說，盡管《條例》確立的是一項(xiàng)現(xiàn)代法律制度，為法治發(fā)揮作用奠定了基礎(chǔ)，但其實(shí)施仍然還沒有走出傳統(tǒng)的政府推動模式，存在重制度建設(shè)，輕制度應(yīng)用的問題。

8、,三、理論分析與未來展望,2. 理論分析政府推動與法治推動是制度演進(jìn)的兩種重要形式，它們之間的根本區(qū)別并不在于是否存在法律規(guī)則，而在于法治是一種生活方式，是千千萬萬人的實(shí)踐體驗(yàn)。就推動形態(tài)與推動方向而言，政府推動由上而下、由內(nèi)而外，供給驅(qū)動，推動主體是政府機(jī)關(guān)，國家權(quán)力居于中心地位；法治推動由下而上、由外而內(nèi)，需求驅(qū)動，推動主體是廣大民眾，公民權(quán)利居于中心地位。,三、理論分析與未來展望,市場經(jīng)濟(jì)完善國家普遍以法治推動為主，盡管特定領(lǐng)域

9、的政府推動也非常有效；非市場經(jīng)濟(jì)國家基本依賴政府推動，法治作用會隨市場化進(jìn)程的擴(kuò)散而同步增強(qiáng)。,三、理論分析與未來展望,對于從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的轉(zhuǎn)型國家而言，法治作用有兩種形態(tài)。法治的建立首先需要借助政府的力量，啟動整個(gè)市場化改革的進(jìn)程，待市場體系基本得以確立以后，實(shí)現(xiàn)由政府推動向法治推動的根本范式轉(zhuǎn)變，因此，整個(gè)轉(zhuǎn)軌過程中政府推動是基本的作用形態(tài)，以制度建設(shè)帶制度應(yīng)用，也就是通常所說的變法過程。同時(shí)，由于法治本身對于市場體系的

10、建立具有強(qiáng)大的反作用力，在轉(zhuǎn)軌過程中，需要抓住機(jī)會，及時(shí)轉(zhuǎn)變或調(diào)整政府職能，放松政府控制，不斷加強(qiáng)法治調(diào)控的范圍與作用的力度，逐步樹立法治權(quán)威，因此，法治在轉(zhuǎn)軌過程中始終可以在某些局部率先發(fā)揮決定性的作用，以制度應(yīng)用促制度建設(shè)，也就是通常所說的自發(fā)過程。,三、理論分析與未來展望,借助上述邏輯，《條例》實(shí)施目前仍然基本處于政府推動的供給主導(dǎo)模式之中，重在制度建設(shè)，法治推動還難以發(fā)揮根本性的作用，公眾還不能充分利用制度建設(shè)帶來的好處。一方面

11、，各級行政機(jī)關(guān)確實(shí)非常重視《條例》的實(shí)施，并投入了大量的資源建立制度，但是，公眾應(yīng)用這些制度還面臨各種實(shí)際困難，有些政府官員還不適應(yīng)公眾提出信息公開申請，甚至?xí)钄_公眾行使知情權(quán)，由此導(dǎo)致制度建設(shè)與制度應(yīng)用脫節(jié)。,三、理論分析與未來展望,同時(shí)，在政府推動模式之下，許多行政機(jī)關(guān)習(xí)慣將政府信息公開當(dāng)做一項(xiàng)重要行政任務(wù)來抓，無非是以領(lǐng)導(dǎo)重視、開會、發(fā)文、建立機(jī)構(gòu)等傳統(tǒng)方式落實(shí)，并不太關(guān)注公眾是否能夠應(yīng)用制度，由此會進(jìn)一步加劇重制度建設(shè)、輕制度

12、應(yīng)用的格局，甚至無法避免以會議貫徹會議，以文件傳達(dá)文件等常見結(jié)局。 這種推動模式最終必然會陷入兩難：如果領(lǐng)導(dǎo)注意力發(fā)生轉(zhuǎn)移（不再重視），制度建設(shè)可能會忽然失去動力，使整個(gè)制度陷入無人問津的邊緣化狀態(tài)；如果領(lǐng)導(dǎo)反復(fù)強(qiáng)調(diào)抓落實(shí)（過于重視），會進(jìn)一步強(qiáng)化重制度建設(shè)、輕制度應(yīng)用的格局，造成更加嚴(yán)重的制度閑置和浪費(fèi)。,三、理論分析與未來展望,3. 未來展望為避免出現(xiàn)上述兩難，有必要在政府前期大力推動《條例》實(shí)施的基礎(chǔ)上，自下而上引入新動力，以

13、公眾的需求和制度應(yīng)用為中心，更大程度發(fā)揮法治的推動作用，實(shí)現(xiàn)信息公開領(lǐng)域政府推動與法治推動相互促進(jìn)，并逐步向法治推動為主的范式變革。,三、理論分析與未來展望,4. 具體政策建議《條例》的實(shí)施需要更加重視、回應(yīng)公眾的需求和需要，以人民利益為最大考量，實(shí)現(xiàn)從制度建設(shè)向制度應(yīng)用的跨越；需要在繼續(xù)做好自上而下主動公開工作的基礎(chǔ)上，下大力氣拓寬、完善依申請公開的渠道，容忍、引導(dǎo)、鼓勵(lì)公眾運(yùn)用《條例》，在應(yīng)用中不斷幫助政府完善制度；需要在繼續(xù)

14、發(fā)揮各級行政機(jī)關(guān)作用的基礎(chǔ)上，更加充分發(fā)揮法院行政審判、人大監(jiān)督、媒體監(jiān)督、社會監(jiān)督的作用，調(diào)動社會各個(gè)方面的積極性和參與熱情。,結(jié) 語,只有通過范式轉(zhuǎn)變，讓制度充分用起來而不僅僅只是建起來，才能實(shí)現(xiàn)《條例》的初衷，賦予制度以生命和活力，并進(jìn)而讓政府信息公開的陽光普照每一個(gè)角落，溫暖每一個(gè)心靈。 《條例》實(shí)施面臨的深層問題，其實(shí)也是我國法治建設(shè)面臨的普遍問題?？偨Y(jié)《條例》實(shí)施的經(jīng)驗(yàn)，對我國法治現(xiàn)代化有重要的借鑒意義。,,謝 謝h