土地一級(jí)開發(fā)法律實(shí)務(wù)初探

1、土地一級(jí)開發(fā)法律實(shí)務(wù)初探土地一級(jí)開發(fā)法律實(shí)務(wù)初探浙江星韜律師事務(wù)所朱洪鶴律師俞兆洪律師摘要：土地一級(jí)開發(fā)是我國市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)深層次發(fā)展的產(chǎn)物，是我國建筑房地產(chǎn)市場(chǎng)化的源頭保障，是我國市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)部分。本文從法律實(shí)務(wù)的角度，就我國現(xiàn)行土地一級(jí)開發(fā)的法學(xué)理念及實(shí)務(wù)操作做出相應(yīng)的論述，并進(jìn)行實(shí)務(wù)操作性的探索，以期推進(jìn)該類社會(huì)關(guān)系的法律規(guī)制。關(guān)鍵詞：土地一級(jí)開發(fā)企業(yè)主導(dǎo)型政府主導(dǎo)型融資優(yōu)惠政策風(fēng)險(xiǎn)一、土地一級(jí)開發(fā)概述（一）土地一級(jí)開發(fā)概念土地一級(jí)

2、開發(fā)學(xué)理概念說法不一，爭(zhēng)議頗多；《北京市土地一級(jí)開發(fā)管理暫行辦法》(京國土房管出字[2002]1100號(hào))第一次從立法的角度對(duì)土地一級(jí)開發(fā)的涵義做了較為詳盡權(quán)威的界定。第三條：“本辦法所稱土地一級(jí)開發(fā)，是指政府委托市土地整理儲(chǔ)備中心(以下簡(jiǎn)稱市土地儲(chǔ)備中心)及分中心，按照土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃及控制性詳細(xì)規(guī)劃和年度土地一級(jí)開發(fā)計(jì)劃，對(duì)確定的存量國有土地、擬征用和農(nóng)轉(zhuǎn)用土地，統(tǒng)一組織進(jìn)行征地、農(nóng)轉(zhuǎn)用、拆遷和市政道路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的

3、行為?！蓖恋匾患?jí)開發(fā)，應(yīng)是法律關(guān)系主體按照土地利用總體規(guī)劃、城市建設(shè)規(guī)劃及環(huán)境保護(hù)等強(qiáng)制性規(guī)定的基礎(chǔ)上，就一定量的土地進(jìn)行征用、拆遷補(bǔ)償、規(guī)劃設(shè)計(jì)、市政基礎(chǔ)設(shè)施、公共配套設(shè)施和環(huán)境景觀建設(shè)等活動(dòng)的總和。（二）立法狀況我國首次提到土地一級(jí)開發(fā)的正式文件是2000年12月北京市《中關(guān)村科技園區(qū)條例》，但該條例并未對(duì)土地一級(jí)開發(fā)的涵義做出明確的界定。目前，有關(guān)土地一級(jí)開發(fā)領(lǐng)域相關(guān)法律關(guān)系，我國還沒有一部統(tǒng)一的法律對(duì)其做出相應(yīng)的規(guī)制。只有北京市

4、等少數(shù)地方政府對(duì)該類法律關(guān)系以立法的方式予以調(diào)整，而其他地區(qū)對(duì)此并沒有以立法的形式而是以地方政策或操作慣例的方式操作執(zhí)行。法律關(guān)系主體在實(shí)施該類法律行為時(shí)，就存在無法可依的現(xiàn)狀，只能靠政府制定的具有極大不確定性的行政規(guī)范性文件，只能依賴于政府的誠信及自律?；谝陨犀F(xiàn)實(shí)，加之作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體的公司的尋求利益最大化及政府權(quán)力無限擴(kuò)張的本性，政府權(quán)力的尋租及市場(chǎng)主體不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)的出現(xiàn)就成為必然。（1）該幅土地土質(zhì)結(jié)構(gòu)、地段及其他現(xiàn)實(shí)投資利益分析

5、論證；（2）該幅土地開發(fā)的市場(chǎng)預(yù)測(cè)可期待價(jià)值。（二）土地一級(jí)開發(fā)項(xiàng)目可行性分析1、對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)產(chǎn)生較大影響不僅因?yàn)樵擁?xiàng)目規(guī)模大，還因?yàn)橥恋匾患?jí)開發(fā)作為房地產(chǎn)產(chǎn)業(yè)的最上游，對(duì)該地區(qū)各種資源的運(yùn)用發(fā)揮著至關(guān)重要的作用，對(duì)該地區(qū)的宏觀經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，土地一級(jí)開發(fā)很大程度上決定了城市化的進(jìn)程、效率和質(zhì)量，故一級(jí)土地開發(fā)商項(xiàng)目成功將為其帶來豐厚的回報(bào)。2、產(chǎn)生較大后期利益土地一級(jí)開發(fā)項(xiàng)目不僅產(chǎn)生該期相應(yīng)的利益；而且土地市場(chǎng)的日趨完善及土地政策進(jìn)一步緊縮

6、后，拿地壓力越來越大，土地一級(jí)開發(fā)商可依靠一級(jí)開發(fā)的優(yōu)勢(shì)獲得二級(jí)開發(fā)權(quán)。3、該土地一級(jí)開發(fā)項(xiàng)目彈性較大按我國現(xiàn)行法律法規(guī)對(duì)土地征用的規(guī)定，土地一級(jí)開發(fā)的主體應(yīng)是當(dāng)?shù)卣鞯匾渤雠_(tái)了一些相關(guān)政策，但究竟誰可以成為操作主體、開發(fā)成本如何界定、利潤如何分配，基本上依然無法可依。土地一級(jí)開發(fā)商可與當(dāng)?shù)卣ㄟ^協(xié)議約定的方式，實(shí)現(xiàn)投資利益與投資目的。（三）土地一級(jí)開發(fā)項(xiàng)目法律風(fēng)險(xiǎn)論證1、政策變化風(fēng)險(xiǎn)與法律相比較，政策具有綱領(lǐng)性、不確定性的特點(diǎn)。

7、或許由于一任領(lǐng)導(dǎo)的更迭，或許由于上級(jí)出臺(tái)與該政策相沖突的文件，或許由于利益的驅(qū)使導(dǎo)致政府不誠信等，都會(huì)導(dǎo)致作為土地一級(jí)開發(fā)合同依據(jù)的政策的變化，或者導(dǎo)致土地一級(jí)開發(fā)合同項(xiàng)下某些利益的喪失。由此，土地一級(jí)開發(fā)合同開發(fā)商的利益就得不到相應(yīng)的保障。2、與相關(guān)法律法規(guī)或政策相沖突的風(fēng)險(xiǎn)目前土地一級(jí)開發(fā)并沒有統(tǒng)一的規(guī)范，各地一級(jí)開發(fā)協(xié)議不盡一致，土地出讓收益分成成為一級(jí)開發(fā)較為重要的利潤來源，而現(xiàn)實(shí)中往往企業(yè)分成比例約定過高，與相關(guān)法律法規(guī)或政策

8、相沖突，導(dǎo)致該部分合同利益得不到實(shí)現(xiàn)。3、征地與拆遷困難的風(fēng)險(xiǎn)土地一級(jí)開發(fā)往往會(huì)涉及到征地與拆遷安置等相關(guān)事項(xiàng)，征地特別是農(nóng)用地的征用涉及到政府的審批，而拆遷安置又是土地一級(jí)開發(fā)較大且不可預(yù)知的風(fēng)險(xiǎn)。征地最終能否得到政府的審批，拆遷安置是否能順利實(shí)施，尤其是“釘子戶”的多少，將是土地一級(jí)開發(fā)合同履行的又一大風(fēng)險(xiǎn)。4、土地一級(jí)開發(fā)融資難風(fēng)險(xiǎn)與土地二級(jí)開發(fā)相比較，土地一級(jí)開發(fā)存在難以融資的風(fēng)險(xiǎn)。在土地二級(jí)開發(fā)中，房地產(chǎn)開發(fā)商可以土地設(shè)定抵押