發(fā)展中的現(xiàn)代農業(yè)園區(qū)用地思路與對策探討

1、第27卷2008年第1期2月地域研究與開發(fā)AREALRESEARCHANDDEVELOPMENTVol.27Feb.No.12008發(fā)展中的現(xiàn)代農業(yè)園區(qū)用地思路與對策探討雷廣海‘，方斌2，劉友兆，(1.南京農業(yè)大學公共管理學院，南京2100952.南京師范大學地理科學學院，南京210046)摘要:發(fā)展農業(yè)園區(qū)是提高農地經濟收益的有效途徑，也是保護耕地的一項重要手段。我國的農業(yè)園區(qū)處于起步階段，園區(qū)性質、用地方向、用地結構、經營范圍等都有

2、待規(guī)范。針對這一現(xiàn)象，從我國園區(qū)發(fā)展的現(xiàn)狀和存在的問題出發(fā)，提出了解決農業(yè)園區(qū)用地的基本思路，構建了園區(qū)用地的體系，同時在確定土地經營的性質，規(guī)定其發(fā)展模式、方向和土地經營的收益分配原則方面進行了探討，并從法律法規(guī)的完善、園區(qū)規(guī)劃的審批、規(guī)劃執(zhí)行、經營過程中的監(jiān)管以及耕地保護的激勵措施等方面提出了相應的對策措施。關鍵詞:土地農業(yè)園區(qū)經營模式中圖分類號:F301.21文獻標識碼:A文章編號:10032363(2008)010094041問

3、題的提出隨著我國城市化的推進，農業(yè)基礎地位受到經濟市場的全面沖擊，單位面積農業(yè)經濟收益與建設用地所帶來的經濟總量沒有可比性川，而保護耕地、保證糧食安全是維護國家穩(wěn)定和滿足后代子孫得以延續(xù)的必然要求。多年的實踐表明，只有提高農業(yè)用地的產出效益，才可讓耕地真正得以保護，這一現(xiàn)實決定了建立農業(yè)科技園區(qū)的必要性與迫切性〔24]而目前我國的農業(yè)園區(qū)與發(fā)達國家相比存在一定的差距，在制度上也沒有形成有效的運行機制在園區(qū)的用地上，沒有形成良好的管理機制

4、和建立配套的管理措施[’一’“J。鑒于此，作者從目前我國農業(yè)科技園區(qū)發(fā)展中產生的一系列問題出發(fā)，從規(guī)范園區(qū)用地性質、促進土地流轉、提高用地的可操作J性等方面，提出了探索性的解決思路，并對園區(qū)土地的相關法律、園區(qū)規(guī)劃的審批、園區(qū)運行的監(jiān)管及激發(fā)農民保護耕地等方面進行了較深人的探討。2現(xiàn)代農業(yè)園區(qū)面臨的主要土地問題2.1現(xiàn)代農業(yè)園區(qū)用地的范圍和性質界定尚不明確現(xiàn)代農業(yè)泛指大農業(yè)，其范圍十分廣泛。目前的現(xiàn)代農業(yè)園區(qū)經營模式多種多樣，而作為扶持

5、產業(yè)，國家在用地上必然給予一系列優(yōu)惠政策。目前，對加工業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)是否能進人農業(yè)園區(qū)，尚無定論。從調查資料可知，有21%的工業(yè)園區(qū)最初都是以農業(yè)園區(qū)的名義申報的，30%的農業(yè)園區(qū)中的項目都不從事農業(yè)生產和農業(yè)高新技術科研開發(fā)，部分園區(qū)建設用地面積超過園區(qū)總面積的70%，有的園區(qū)進行的是純粹的花園式房地產開發(fā)〔1on]02.2土地流轉機制尚不健全現(xiàn)代農業(yè)園區(qū)是高效集約化農業(yè)，對傳統(tǒng)的農業(yè)生產組織方式是一個挑戰(zhàn)。它需要農地的集中并有利于產業(yè)化

6、經營，而目前的家庭承包模式難以滿足這種需求。在實踐中，雖然一些地區(qū)已創(chuàng)造出了諸如轉包、轉讓、退包、反租倒包、互包等多種土地流轉形式，但從全國來看，還缺乏明確立法，未形成健全有序的土地流轉機制。此外，通過調查發(fā)現(xiàn)，事實上農民暗地里的土地使用權流轉是相當頻繁的。據我們對浙江省浦江縣200個農戶的一項調查表明(表1)，暗包在農村大約占了60%以上，個別村達到了80%在缺乏農業(yè)勞動力的家庭中，近90%的人甚至愿意不獲取任何經濟利益而將土地轉包給

7、他人耕作，唯一的要求就是保留具有重要保障性質的土地使用權。由于耕地占補平衡的區(qū)域性限制了農地流轉，結果導致了農地難以成片和集中，限制了農業(yè)產業(yè)化的實現(xiàn)t12]。表1Tab.浙江省浦江縣土地流轉情況調查1AsurveyoflandcirculationinPujiangCountyZhejiangProvince流轉方式調查戶數戶所占比例%收費意愿比例%保留使用權意愿比例%nUC樸nU00月..二月.‘621210197383814616

8、明包暗包轉讓收稿日期:20070318修回日期:2007一1218基金項目:國家科技攻關計劃重大項目(2003BA808A03)博士后基金資助項目(20060391067)高校人才引進項目(2006105XGQ0173)作者簡介:雷廣海(1978一)，男，河南淮陽人，在讀博士，主要從事土地可持續(xù)利用研究，(Email)surely888@163.comp2.3土地所有權、使用權界定缺乏明晰明晰所有權是市場經濟的基礎，明晰財產權是公民、企

9、業(yè)追求長遠利益的基礎，而農業(yè)企業(yè)資本運營是萬方數據96地域研究與開發(fā)第27卷投資多少，配置資產投資相應股權根據投資的相對生產效率高低，配置效率股權根據經濟主體的人力資本配置人力資本股權。為保證農民的經濟利益不受損失，相應提高農戶的利益。對技術、人才和除土地以外的資產投資總額總和所占股份不能超過總股份的49%，園區(qū)“農民園區(qū)持股會”以土地使用權人股的股份，原則上不得低于總股份的51%。4對策4.1完善園區(qū)用地政策法規(guī)，規(guī)范園區(qū)土地經營模式

10、農業(yè)園區(qū)土地經營模式有異于工業(yè)園區(qū)的經營規(guī)則，對農業(yè)園區(qū)的土地利用模式需要針對不同的發(fā)展模式給予不同的對策措施，逐級細化。主要包括:(1)土地流轉合法化。盡早出臺土地流轉的政策法規(guī)、土地中介機構的相關管理辦法、土地流轉的促進機制以及流轉后的保障機制，進一步規(guī)范市場，促進土地流轉的合法化、秩序化、正常化。(2)合理股份分配機制，保障弱勢群體的收益正常獲得。盡快出臺相關農業(yè)園區(qū)股份利益分配的合理法則和農民權益保障措施，保障弱勢群體享受合法收

11、益。(3)建立農業(yè)園區(qū)耕地保護激勵機制、建設用地集約利用管理機制和獎勵機制。4.2加強園區(qū)規(guī)劃的審批，保障土地經營目標的實現(xiàn)農業(yè)園區(qū)的主要目的是發(fā)展農業(yè)，以規(guī)模發(fā)展、企業(yè)運作模式建立區(qū)域農業(yè)優(yōu)質農產品、地方特產、高新技術產品的規(guī)模經濟，增加農業(yè)收益。因此，農業(yè)科技園區(qū)規(guī)劃的審批應有利于園區(qū)目標的實現(xiàn)，應從以下3個方面著手:(1)園區(qū)耕地和基本農田面積與建設用地面積必須達到國家制定的最低比例標準永久性建設用地面積一般不宜超過總面積的2%0

12、(2)對園區(qū)耕地和基本農田的占用是否有切實可行的補充辦法。(3)建設用地面積是否達到了國家規(guī)定的容積密度。同時也應采取一定的激勵機制，設立專門的獎勵基金，對符合以下條件的單位進行獎勵:①建設用地面積低于規(guī)劃面積，政府將根據節(jié)約用地面積給予1一3倍的獎勵。②對于容積率高于規(guī)定容積率的單位，政府將按容積率超出的百分比進行獎勵。③能合理利用未開墾地、廢棄地作為建設用地的單位，政府將考慮在銀行貸款和用地政策上給予一定的優(yōu)惠，在啟動資金投放上給予

13、一定的支持、在稅收上將給予一定的減免，同時獎勵一定的發(fā)展基金。4.3加強園區(qū)規(guī)劃的監(jiān)督，實現(xiàn)園區(qū)用地健康發(fā)展政府應建立長期、有效的園區(qū)規(guī)劃監(jiān)督檢查機制，定期檢查園區(qū)規(guī)劃的執(zhí)行情況，主要包括:(1)定期檢查與不定期抽查相結合，檢查園區(qū)規(guī)劃進展是否按進度執(zhí)行、園區(qū)投人是否依次到位、階段性效益是否符合預期設想，如果與規(guī)劃有差距及時提出整改方法。(2)由于農業(yè)園區(qū)中存在一些高新產業(yè)，因此，需要建立區(qū)域環(huán)境下耕地和基本農田的保障體系，定期和不定期

14、地對耕地和基本農田的數量、質量進行檢驗和驗收，及時了解耕地和基本農田養(yǎng)分變化、水利設施建設和整修等情況。(3)定期和不定期地對生物技術產業(yè)、生活垃圾產生的廢物等對生態(tài)環(huán)境(包括土壤環(huán)境和大氣環(huán)境)影響的程度進行分析、監(jiān)測，適時提出整改措施。(4)對基礎設施建設資金的投入和政策執(zhí)行情況也應給予檢查監(jiān)督，形成良It發(fā)展制度，保證園區(qū)用地健康發(fā)展。4.4保障農民的利益，激發(fā)農民保護耕地的積極性建立現(xiàn)代農業(yè)園區(qū)的目的就是為了通過企業(yè)化管理、專業(yè)

15、化生產，加大科技投人，提高產品產量和質量，加強服務意識，為企業(yè)產生更大效益的同時提高農民的生活水平。而對農民來說就是通過轉讓耕地的使用權，提高耕地的產出效益，獲取更大的收益，反過來就是更好地保護耕地。因此，建立農業(yè)園區(qū)決不可以犧牲耕地為代價，而是采取更為有效的措施保護現(xiàn)有耕地，特別是基本農田。當然，農民是耕地和基本農田的主要受益者和依賴者，一方面農民需要從土地中獲取必要的生活費用，也希望土地效益最大化另一方面，如果土地能真正實現(xiàn)較好收益

16、，農民也會自覺保護耕地和基本農田。因此，在基本農田保護過程中，應該更多地采取激勵機制，而不是處罰。例如:(1)建立各種作物單產梯級獎勵制度。達到某一個產量等級就給予相應的獎勵基金，規(guī)范基金投入范圍，使先進設備引入園區(qū)和農田設施建設，不斷改善農業(yè)生產環(huán)境和技術水平也可以將科技投人與產量目標結合起來進行獎勵，如在達到要求達到的同樣產量水平下每節(jié)約1kg化肥獎勵一定的科技投人基金。(2)對城郊居民保護基本農田達到一定數量的，可以在城市區(qū)域獎勵

17、他們相應比例的土地作為其農產品加工地，一方面解決農產品的加工用地，另一方面也可以帶動城市就業(yè)或者獎勵它相應的門面房，用以銷售農產品，直接補償由于保護基本農田而造成的損失也可以獎勵他們相應的商品房，一方面讓城郊居民由平房走向樓房，逐步完成農村居民點的改造，另一方面可以改善他們的生活質量，在生活中不斷接受科技文化知識，提高他們的素質。5結論與展望5.1結論從農業(yè)園區(qū)用地思路出發(fā)，主要做了3個方面的設想:(1)對農業(yè)園區(qū)用地的性質、范圍進行了