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文檔簡介
1、試論行政慣例與行政裁量如何“雙劍合璧”試論行政慣例與行政裁量如何“雙劍合璧”摘要:要:通過另一個視角再度審視2009年“中國十大法治事件之一”的“釣魚執(zhí)法”事件,引出行政法新議題,即行政慣例如何規(guī)范的引入行政裁量,因而達到實質(zhì)意義上的個案公平正義。本文從上?!搬烎~執(zhí)法”事件入手,分析引出提到的行政法新議題,研究歸納行政裁量和行政慣例這兩個主要概念和特征,總結分析該新議題的必要性,進而嘗試提出行政慣例引入行政裁量的困境和完善建議,規(guī)范行政
2、裁量引入行政裁量的路徑,達到“雙劍合璧”的效果。關鍵詞:關鍵詞:行政慣例;行政裁量;“釣魚執(zhí)法”事件;規(guī)范路徑一、“釣魚執(zhí)法事件”引出行政法新議題2009年,“中國十大法治事件之一”的“釣魚執(zhí)法”事件引起了社會大眾和學術領域的廣泛和熱烈的關注。對于該事件,法學界的精英們對此已經(jīng)挖掘出有關公權力濫用、不遵守法律程序、引誘式執(zhí)法、非法運用有獎舉報制度等行政法議題。眾所周知,“釣魚執(zhí)法”事件在上海至少發(fā)生了兩起,在廣州至少發(fā)生一起[1],因此
3、下面做一些簡要分析,以發(fā)掘出類似事件的另一個層面。目前行政法領域?qū)崉战绱嬖谥粋€法律誤區(qū),即現(xiàn)行法律在授予行政機關執(zhí)法權的同時,往往沒有賦予與之相應的行政執(zhí)法手段,同時,這樣的現(xiàn)象又處在一個廣闊的社會背景下,公共政策數(shù)量與日俱增,執(zhí)法任務日益加重,行政機關只好采取法律手段之外的其他手段以完成執(zhí)法任務,于是一種變異的執(zhí)法方式應運而生。在《道路運輸條例》中雖然規(guī)定了將查處黑車非法營運的權力賦予了交通運輸執(zhí)法機關,但對于通過何種手段認定何為非
4、法營運并沒有相關規(guī)定,至此導致釣魚執(zhí)法的變異執(zhí)法方式被多次運用,更加值得深思的是,這種方式甚至取得了法律支援,《上海市查處車輛非法客運規(guī)定》第七條規(guī)定“現(xiàn)場錄音、錄像可以作為認定非法運營.的證據(jù)?!贝伺e被執(zhí)法部門普遍認為是為解決困擾黑車檢查中存在的取證難、執(zhí)法難、處罰難提供了法律支援。[2]由此,“釣魚執(zhí)法事件”引出了行政法的新議題:如何看待行政慣例在行政裁量基準制定乃至具體個案裁量中的作用?依循行政慣例所做出的行政裁量會產(chǎn)生何種現(xiàn)實影
5、響?兩者如何達到“雙劍合璧”,如何實現(xiàn)雙贏?二、對新議題中主要概念的研究歸納對于新議題,我們提煉出兩個主要的法律概念,即行政裁量和行政慣例,下面對這兩個概念進行研究歸納,為下文的進一步分析提供理論支撐。(一)行政裁量的概念此處提到的行政裁量是行政自由裁量權的簡稱,該概念在中外學者中存在著多種觀點,單就我國學者來說,王名揚先生認為,行政自由裁量權是指行政機關對于做出何種決定有很大的自由,可以在各種可能采取的行動方針中進行選擇,根據(jù)行政機關
6、的判斷采取某種行動,或不采取行動。行政機關自由選擇的范圍不限于決定的內(nèi)容,也可能是執(zhí)行任務的方法、時間、地點或側重面,包括不采取行動的決定在內(nèi)。姜明安先生則認為,行政[1]上海:“孫中界案”浦東新區(qū)人民政府公開道歉,“張暉案”閔行區(qū)人民法院審結,原告勝訴;廣州賴先生訴廣州市交管局“釣魚執(zhí)法”案卻以一審敗訴而告終.[2]章志遠.個案變遷中的行政法.北京:法律出版社2011.90.這一必要性是針對行政相對人而產(chǎn)生的信賴利益保護的效力。[6]
7、相對人基于對行政主體的信賴,有理由相信行政主體對相同的情勢會做出相同的處理行為,此種信賴是一種正當?shù)钠诖档帽Wo。行政機關除非有充分的公共利益理由,原則上不得拒絕。因此我們說行政慣例一旦形成,行政主體即不得隨意背離。故行政慣例作為一項重要的規(guī)范因素,應得到行政機關的充分尊重,理應成為行政主體實施裁量行為時予以考慮的一項重要因素。(四)行政慣例引入行政裁量是基層行政執(zhí)法經(jīng)驗的及時提煉我國行政執(zhí)法的大部分任務都是由基層行政機關完成的,面對
8、無法一一對號入座的行政法律規(guī)范和復雜的個案行政機關必須通過自主判斷做出處理決定,這些自主判斷所形成的做法經(jīng)過反復檢驗之后完全可以固定下來,并贏得行政機關和行政相對人的確信與認可,進而形成行政慣例,成為行政裁量的重要依據(jù)之一。四、行政慣例引入行政裁量的困境和完善建議(一)行政慣例引入行政裁量的困境通過“釣魚執(zhí)法”事件,我們不難看出,過分依賴行政慣例的行政裁量會給行政執(zhí)法帶來一定的消極影響,甚至會引發(fā)行政裁量的合法性與正當性的危機,給行政執(zhí)
9、法造成極大的困境。1、沒有形成規(guī)范系統(tǒng)的行政慣例,淡化了公權力機關依法行政意識。隨著現(xiàn)代法治進程不斷發(fā)展,行政系統(tǒng)不斷開拓執(zhí)法創(chuàng)新之路,強調(diào)人性化執(zhí)法,法律授予的執(zhí)法裁量空間普遍較大如此一來,對于裁量空間的限制則沒有跟上擴大的腳步,于是游離于法律規(guī)范之外的執(zhí)法舉措大量的出現(xiàn),并大多得到了行政執(zhí)法機關的認可,久而久之同樣會形成特定的習慣性做法,這些新手段也許在短時期內(nèi)能夠?qū)π姓`法活動產(chǎn)生威懾作用,但這些做法本身大多存在合法性質(zhì)疑,屬于處
10、于法律邊緣甚至是法律空白的地位,更有甚者,有些習慣性做法已經(jīng)在巨大經(jīng)濟利益的驅(qū)使下,變異為某些執(zhí)法機關謀取利益的工具,比如倒鉤釣魚的執(zhí)法方法。原因就是,我國迄今為止仍然沒有建立起完備的行政慣例甄別及審查機制,如果行政裁量過分依賴這些游離于法律規(guī)范之外的行政慣例,則會造成形成慣例淡化甚至完全取代法律的惡果,結果必將造成巨大的危害。2、對行政慣例產(chǎn)生過分依賴導致行政裁量瑕疵。在實踐中,一些行政執(zhí)法機關根本不對具體個案事實認真進行甄別,而是以
11、一貫如此式的敷衍了事,這也與行政機關主觀上因循守舊、不思進取有關。當然,撇開執(zhí)法部門利用鉤釣魚方式謀取利益不論,僅就其機械固守慣例、放棄對個案特殊情形的考量而言,就已經(jīng)構成了行政裁量瑕疵?!搬烎~執(zhí)法”事件中,縱使行政執(zhí)法機關內(nèi)部已經(jīng)形成了認定非法營運的習慣性做法,在個案處理時仍然需要考慮具體情形,不然就會成為對行政慣例產(chǎn)生過分依賴的典型表現(xiàn),其結果必然會侵害到行政相對人的合法權益。3、盲目的慣用行政慣例是行政執(zhí)法倒退的表現(xiàn)。行政慣例雖然
12、是長期的行政管理實踐中經(jīng)過反復適用而形成的習慣性做法,但是社會是復雜多變了,因此一旦行政慣例所賴以生存的外在客觀環(huán)境發(fā)生變化,先前所形成的習慣做法就可能被廢棄,或者以新的行政慣例取而代之,否則會無法使行政活動滿足社會新需求。雖然上海“釣魚執(zhí)法”事件中的張暉、孫中界個案已經(jīng)得到了糾正,但非法營運認定的習慣做法還沒有被正式廢除,因而還無法有效阻止未來類似事件的再次發(fā)生。[7]將來這必然會導致行政執(zhí)法的倒退。(二)解決行政慣例引入行政裁量困境
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