中央與地方事務劃分中的四大問題

1、中央與地方事務劃分中的四大問題中央與地方事務劃分中的四大問題一般而言，中央與地方的關系是一個國家實現(xiàn)有效的宏觀調(diào)控、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務等基本職能的最主要關系。改革開放以來，我國總體上圍繞建立社會主義市場經(jīng)濟體制的目標，以改革調(diào)整管理體制為重點，在推進各級政府的職能轉(zhuǎn)變，加快政企分開、政事分開，實施政府機構(gòu)改革，加強科學民主決策機制建設等方面進行了積極有益的探索，逐步實現(xiàn)了政府行政管理體制的轉(zhuǎn)變。經(jīng)過多次的改革與調(diào)整，我國的中央

2、與地方關系不斷得以完善，但是目前仍存在著事務混亂、職責不清、上下錯位、機構(gòu)從上到下復制等問題。具體表現(xiàn)為中央管理微觀事務，地方承擔宏觀職能；微觀管理權(quán)限和機構(gòu)上收，地方推脫責任；地方有事務，無錢，中央有錢，地方向中央跑等諸多方面。一、中央與地方事務分工不明我國憲法規(guī)定：中華人民共和國國務院，即中央人民政府，是最高國家權(quán)力機關的執(zhí)行機關，是最高國家行政機關。它負責貫徹執(zhí)行黨的路線、方針、政策和全國人大及其常委會通過的法律、法令，統(tǒng)一領導國

3、務院各部、各委員會和其他所屬機構(gòu)以及地方各級政府的工作，管理中國的外交、國防、財政、經(jīng)濟、文化、教育等事務，領導社會主義現(xiàn)代化建設。中央政府擁有最廣泛的事務：行政領導權(quán)、行政立法權(quán)、行政提案權(quán)、行政監(jiān)督權(quán)、人事行政權(quán)、建制權(quán)及全國人大及其常委會授予的其他職權(quán)。按照地方組織法設立的地方政府的事務也是很大的，有行政執(zhí)行權(quán)、行政領導權(quán)、行政監(jiān)督權(quán)、行政管理權(quán)、人事行政權(quán)等。把法律規(guī)定與現(xiàn)實中的中央政府事務和地方政府事務作一比較，我們不難發(fā)現(xiàn)，

4、目前各級政府事務缺乏明確而正式的劃分。這是因為，盡管憲法原則上對中央和地方政府職責范圍作出了規(guī)定，卻并未通過立法對各級政府的事務加以明確劃分，以致在實踐中各級政府間在事務上并沒有明顯的區(qū)別——除了少數(shù)事務如外交、國防等專屬中央政府外，地方政府的事務幾乎全是中央政府事務的翻版。缺乏明確的事務劃分導致了兩方面的后果。一是政府事務的界定存在著一定程度的內(nèi)外不清問題，即市場與政府職能的界定不明確，政府越位與缺位同時存在。政府和市場的關系以及政府

5、的職能是隨著制度、技術等條件而變化的。作為轉(zhuǎn)軌國家，我國政府由于歷史原因承擔了一些具有較高能力的政府才可以承擔的職能，與此同時，一些必須由政府承擔的基本的公共服務職能又沒有履行好。政府職能的越位主要表現(xiàn)為：一方面，政府承擔了不少應該由市場去做的事情，財政尚未退出營利性領域，繼續(xù)實行企業(yè)虧損補貼和價格補貼；另一方面，能力比較低的政府承擔了能力比較高的政府才需要承擔的職能。政府職能的缺位則主要表現(xiàn)在對基礎教育、基礎科學、衛(wèi)生保健、農(nóng)業(yè)等投入

6、不足。二是各級政府事務分配不合理，存在著一定程度的上下不清問題，即事務長期層層下移，造成中央與地方事務錯位，地方各級政府之間相互錯位。首先，中央與地方政府之間職責范圍界定不夠明確，含糊不清的支出大多被分配給下級政府，有些事務雖然明確歸中央或省級地方，但在實際執(zhí)行中發(fā)生了錯位，也下放給了基層。提供最基本的公共產(chǎn)品的職能往往由供給能力比較低的基層政府承擔。能力比較強的省、市政府沒有提供基本公共產(chǎn)品，而是試圖提垂直管理的問題在于：首先，垂直管

7、理不能完全擺脫地方干擾。盡管垂直管理后部門的人、財、物不受制于地方了，但部門還是在當?shù)?，在土地、水電等方面也少不了求助當?shù)卣?。因此即使實行了垂直管理，也不敢過于得罪地方。而利益越大的部門，垂直管理的力量也越容易被削弱。從理論上講，土地管理的垂直體制可以讓各級土地行政管理部門輕裝上陣，理直氣壯地行使自己的職權(quán)，但時至今日，人地矛盾日益突出，土地違法占用現(xiàn)象依然相當嚴重。有的地方政府一如既往地公開、直接違法，并默許、縱容大量的土地違法行為

8、。而土地執(zhí)法部門在有了上級土地管理部門的撐腰壯膽后，始終沒有硬起來。他們依然信心不足，怠于執(zhí)法，依然要面對執(zhí)法難、難執(zhí)法的惡劣環(huán)境。數(shù)據(jù)顯示，2004年全國共查處違法用地事件70646件，涉及土地面積3.5萬公頃。2005年未批先建占用耕地面積仍在2萬公頃以上。其次，垂直管理使監(jiān)督部門減少，容易滋生腐敗行為?？茖W健全的行政管理都有不可或缺的兩個方面：行政效率和行政監(jiān)督，如果以弱化監(jiān)督為代價提高行政效率，就有可能增加權(quán)力濫用的風險。對各垂

9、直部門來說，當它們作為地方政府職能部門時，尚會受到當?shù)攸h委、政府、人大、紀委等部門的制約；垂直管理后，地方政府平級單位對垂直部門的經(jīng)常性權(quán)力監(jiān)督往往失效，全靠上級部門和上級監(jiān)管機關的監(jiān)督發(fā)現(xiàn)存在的問題。而上級監(jiān)管致命的弱點就是非經(jīng)常性。山高皇帝遠的寬松氛圍，使各級一把手成為說一不二的家長，一旦一人腐敗，往往多年不會暴露，形成從上到下的一窩爛。近年來，稅務、工商等實行垂直管理的部門出現(xiàn)的案件，均有多個下屬市、縣局的一把手受牽連。最后，存在

10、挖空市、縣地方管理，弱化基層政府職能的問題。市、縣政府組織體系的健全、部門配置的完整，是其履行一方公共管理責任的制度前提。如果過多的職能部門被劃歸上級垂直管轄，必然帶來地方政府組織功能的殘缺，影響其行政效能的發(fā)揮。同時，一些對地方發(fā)展非常重要的行政部門紛紛垂直，容易造成中央職能部門與地方的對口部門連成一線。各垂直部門注重對主管部門負責，有可能忽略當?shù)匕l(fā)展實際，加劇政出多頭、部門打架等現(xiàn)象，降低行政效率，損害政府權(quán)威。（陳澤偉：《冷觀政府

11、垂直管理》，載《瞭望新聞周刊》）三、中央與地方事務支出的互相推諉1994年的財政管理體制改革是在當時中央與地方事務劃分的基礎上進行的，基本維持了原來的支出范圍。目前，中央財政主要承擔國家安全、外交和中央國家機關運轉(zhuǎn)所需經(jīng)費，調(diào)整國民經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、協(xié)調(diào)地區(qū)發(fā)展、實施宏觀調(diào)控所必需的支出以及由中央直接管理的事業(yè)發(fā)展支出。具體包括：國防經(jīng)費、武警經(jīng)費、外交和援外支出、中央級行政管理費、中央統(tǒng)管的基本建設投資、中央直屬企業(yè)的技術改造和新產(chǎn)品試制費、

12、地質(zhì)勘探費、由中央財政安排的支農(nóng)支出、由中央負擔的國內(nèi)外債務的還本付息支出，以及中央本級負擔的公檢法支出和文化、教育、衛(wèi)生、科學等各項事業(yè)費支出。地方財政主要承擔本地區(qū)政權(quán)機關運轉(zhuǎn)所需支出以及本地區(qū)經(jīng)濟、事業(yè)發(fā)展所需支出，包括地方行政管理費、公檢法支出、部分武警經(jīng)費、民兵事業(yè)費、地方統(tǒng)籌的基本建設投資、地方企業(yè)的技術改造和新產(chǎn)品試制經(jīng)費、支農(nóng)支出、城市維護建設經(jīng)費以及地方文化、教育、衛(wèi)生等各項事業(yè)費、價格補貼支出和其他支出。從分稅制改革