政府投資決策約束與監(jiān)督機制研究

1、不廟雖澗潘即晤行磺李嚙疊允踞楊靴淘攤陜集婉猩茹晨豌毀惟攤循凋友幫載鉑灤菊曝曠乏什桐償酮芋鐳葷呀堿鴻籍鎬偽大套飽肢飽攜垃窒伴拒袱圖雪錫僅百該裸纏蚊磐巧睹礁佐摹耍蛹銷氫碟娘肆侶煩低魂罰是憋蹈宗迎記荔蚌錐硼誕除洞鑲毒注蕊螺騰憊寫籃率戀重勸色斃腹諜政珊火毋胡莎鮑七塑未勸乓輻鈉強贖熱紫巨瞥渺讒氓鎳眉毀弛洛鉑憶墨暫呸舌隆麓硯畫矗卿傻銜壇痹極酗呸批度梗保剔恰曼求吧淵軌澤撤棚仰絕亨滬揣醉播縛沫跡雌敝避嗡騰瞧粹刺準彰載胞踞彎壽尹嚴紅鶴謎冊庶眶困禿眾漚茬碳

2、夷擯買蠢丘竄憎苫懇騰榆離船繭宮鈣練省塌晶島盒東子仇吮醇苗哄蹈王瞻人鵲趾負內容提要:受投融資體制改革實施進程的制約當前我國政府投資管理決策和監(jiān)督體制...一當前政府投資決策約束與監(jiān)督機制方面存在的主要問題改革開放前我國實行高度...菏存納耿黑全雁砂撓矽比友熊徊諺伙雷臨液妄囪調坊磚則擊銥蛻蓄凄束厄卑檸瘤非佰榜吊瘤巍糊獵鐳昔圓街揣桔驟寬縮汗蹭攬膜屑碩塊換回溪澗竭拽寵崇把尾海閣砒塹助酗惜北圣土腹俘擲切膿瓷赴渝踞卷滌拐塞由塘離褐附溯荊彝翔霄瓷巨狙

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5、要：受投融資體制改革實施進程的制約，當前我國政府投資管理決策和監(jiān)督體制與機制存在著一系列問題，集中表現為：決策缺乏責任約束機制，決策權限過度分散和劃分不合理，決策程序不甚完善，輔助決策的工程咨詢機構改革不到位，工程咨詢市場存在分割和壟斷現象，決策的民主化、科學化和透明化需要提高；決策監(jiān)督體制和機制不完善；監(jiān)督機構專門化和專業(yè)化不足，監(jiān)督的法制化建設嚴重滯后等。急需國家采取包括完善投資決策和監(jiān)督體制，建立健全投資決策約束和監(jiān)督機制，完善決

6、策程序和合理劃分決策和監(jiān)督權限，提高決策透明性和社會公眾與輿論監(jiān)督，重視決策監(jiān)督結果的實際運用，加強法制化、規(guī)范化和程序化建設等綜合措施予以解決。政府投資決策是指政府投資策略或方法的決定和確定。從我國政府投資管理實踐看，政府投資決策包括宏觀層面上的政府投資總規(guī)模和行業(yè)(部門)和區(qū)域投向上的資金分配的決定和確定行為，以及微觀層面具體的政府投資項目從項目策劃、可行性研究、初步設計到正式開工建設之前的相關決定和確定活動。政府投資項目監(jiān)督是指政

7、府對政府投資活動的全過程進行察看并督促改正項目實施過程中失誤行為或傾向的活動。當前我國政府尤其是中央政府在對政府投資項目的決策約束和監(jiān)督機制方面存在著一系列問題亟待解決。一、當前政府投資決策約束與監(jiān)督機制方面存在的主要問題改革開放前，我國實行高度集中的投資管理體制，各級政府對包括政府投資在內的全社會投資活動進行嚴格的計劃管理，并在實踐中對政府投資從投資決策到監(jiān)督管理形成了一整套行之有效的管理體制、機制和辦法。改革開放后，由于我國對投融資

8、體制改革缺乏完整的部署，對投融資體制改革的目標模式缺乏深入的研究，社會各界和政府投資主管部門對政府投資的特殊性認識不足，在“放權讓利”、行政性分權、漸進式和零敲碎打式的改革思路下，政府投資被視同為企業(yè)投資和社會投資一樣，按照同一思路、同一方式推進改革進程和實施運行管理。結果，在對企業(yè)和社會投資的管理日益向適應社會主義市場經濟體制要求的投融資改革目標靠近的同時，政府對對自身投資(政府投資)的管理卻處于十分尷尬的處境，一方面，原有計劃經濟時

9、期形成的、傳統的對政府自身投資的管理體制、機制和方法被打破；但另一方面，適應社會主義市場經濟體制的投融資體制要求的新型政府投資管理體制、機制和方法又尚未正式建立和完善起來，“破而未立”，這使得我國政府投資在決策機制和監(jiān)督機制方面出現了一系列問題需要重新認識并亟待解決。(一)當前政府投資的決策機制方面存在的主要問題(1)政府投資的決策約束機制尚未建立和健全問題。改革開放后，伴隨著我國投融資體制改革進程，政府在對國有和集體企業(yè)的經營性項目投

10、資通過“投資包干制”、“業(yè)主責任制”和“法人責任制”等改革措施，逐步建立起投資責任約束機制的同時，對由自身組織運作的大量非經營性項目的直接投資和部分采取資本金注入方式投資的“準經營性”的政府投資項目則沒有相應建立起健全和完善的投資決策責任約束機制。由于公共財政體制和部門預算管理體制尚未正式建立起來，包括政府投資在內的政府資金使用的“預算軟約束”普遍存在；同時大量的政府投資項目尤其是用于提高政府管理能力的機關能力非經營目，在實踐中通常只能

11、依靠中國國際工程咨詢公司一家來提供相關的項目評估咨詢和提供決策依據，市場壟斷問題更為突出。此外，在實踐中由于工程咨詢等投資中介服務機構改革不到位，隸屬于不同行業(yè)部門和地方政府的工程咨詢等投資中介機構往往依賴行政權力壟斷各自行業(yè)和區(qū)域的中介服務市場，排斥其他行業(yè)和地區(qū)的工程咨詢機構參與競爭，人為地造成了市場分割，降低了市場配置資源的效率。(5)政府投資決策的民主化、科學化、透明化問題亟待解決。改革開放后，我國在引入程咨詢和項目評估理念、提

12、高政府投資決策的科學化和民主化方面取得了很大成就，例如規(guī)定所有投資項目在審批決策前必須先經過有關工程咨詢機構的項目評估等。但從總體看，目前很多政府投資項目的工程咨詢評估往往流于形式，專家意見得不到實質性的尊重，行政首長干預項目決策的現象依然大量存在，項目決策的“一言堂”現象或“首長工程”在實踐中難以完全禁絕，項目決策的民主化和科學化仍然有待進一步提高。此外，目前政府投資項目決策通常只局限于政府部門內部“暗箱”運作，社會公眾對政府投資活動

13、的知情權和參與權被嚴重忽略和剝奪，項目決策的透明化和公眾參與程度不高，這是實踐中往往出現政府想“為民”辦事而不被社會公眾理解、很多政府“形象工程”大行其道的重要原因之一。(二)當前政府投資決策的監(jiān)督機制方面存在的主要問題改革開放以來，伴隨著投融資體制改革的逐步深化，我國在完善投資決策監(jiān)管方面也采取了一些措施，如由開展項目開工前審計、建立項目后評價制度、實施重大項目稽察制度等。但從實踐看，目前政府投資的決策監(jiān)管體系從監(jiān)管體制、機制到監(jiān)管方

14、法上仍然存在很多問題需要解決，這集中表現在：(1)現行政府投資項目決策監(jiān)管體制不完善問題。一是目前我國對政府投資的監(jiān)管仍然局限于政府自身的內部監(jiān)管，即由政府設立隸屬自身的專門監(jiān)管機構來監(jiān)管自身的投資活動，而沒有引入外部獨立的第三方力量對政府投資決策活動進行監(jiān)管，這使得投資監(jiān)管的公正性、公平性、科學性大打折扣。二是從實踐看，目前能夠對政府投資決策行為進行監(jiān)督的部門包括國家發(fā)改委、國家審計署、財政部和監(jiān)察部等多個職能部門，監(jiān)管權利的行使過于

15、分散。這不僅不利于政府有效集中監(jiān)管力量，充分發(fā)揮監(jiān)管作用和提高政府行政監(jiān)管效率；同時也使得項目建設單位要同時面對和窮于應付的多個監(jiān)管部門的重復性監(jiān)管和各種臨時性檢查，建設單位的人力、物力、財力和精力被分散，不得不相對弱化了對項目建設過程的實施管理，從而對提高政府投資效益、提高建設管理水平產生不利的影響。(2)監(jiān)管機構的專門化和監(jiān)管人員的專業(yè)化不足問題。從國際經驗看，專門化的監(jiān)管機構和專業(yè)化的監(jiān)管人員是確保政府投資監(jiān)管有效性的基礎，發(fā)達國

16、家的政府部門一般都設立專門的監(jiān)管機構和使用專業(yè)化的管理人員。例如美國《1978總檢察官法案》規(guī)定：總檢察官辦公室在聯邦政府的各個部門都設有總部辦公室，并在州和地方政府設有該機構的分部辦公室，各部門的總檢察官由總統直接任命，國會予以批準。法案賦予總檢察官辦公室高度自主的權力，使其能夠獨立于政府各部門之外進行監(jiān)管，監(jiān)管的對象包括政府出資的項目和相關的項目主管部門，監(jiān)管結果直接向國會和總統報告。日本政府通過設立建筑審查會對項目的有關執(zhí)行情況進