政府行為和城市土地資源配置——以浙江省為例.pdf

1、土地是最根本的生產(chǎn)要素之一，土地問題是社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活中的根本性問題之一，所以對于土地問題的研究直接關(guān)系到社會(huì)經(jīng)濟(jì)的深層問題。從對土地利用問題的研究演變和實(shí)踐發(fā)展看，從土地使用制度改革、征地制度改革、土地用途管制制度改革到宏觀調(diào)控，對于土地利用問題的研究始終伴隨著中國改革開放的進(jìn)程，在爭論中突破，在突破中發(fā)展，在發(fā)展中完善。 城市土地資源如何配置是土地經(jīng)濟(jì)學(xué)和土地管理學(xué)研究的核心問題。中國目前處于城市化發(fā)展的快速階段，加上由于中國龐

2、大的人口基數(shù)所必須面對的糧食問題和耕地保護(hù)問題，使得中國的城市土地資源配置問題的戰(zhàn)略性、重要性都十分突出。城市土地作為各類建設(shè)的主要載體，在面對轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式、堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展觀、實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的要求面前首先需要破解資源的配置方式。 圍繞著城市土地資源配置的研究，學(xué)者們從各個(gè)角度，自身領(lǐng)域出發(fā)進(jìn)行獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策，歸納起來，主要有幾個(gè)方面：一是從中國社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展所處的特定歷史階段入手分析城市化快速發(fā)展過程中的城市土地資源配置；二是從中國的

3、行政管理體制和分權(quán)結(jié)構(gòu)角度分析地方政府的博弈行為；三是從完善行政管理手段，發(fā)揮市場機(jī)制作用的角度分析有效的管理方式和手段。 本研究則從政府行為角度出發(fā)研究城市土地資源有效配置問題。中國政府既是地方的管理者，也是地方經(jīng)濟(jì)的推動(dòng)者和參與者，隨著放權(quán)讓利和分灶吃飯財(cái)政體制的實(shí)施，擁有較大資源配置權(quán)的地方政府同時(shí)成為多年追求經(jīng)濟(jì)利益最大化的政治組織。政府在資源配置中的特殊地位使得在城市土地資源配置中首先要研究的是政府的行為特征、行為動(dòng)力

4、和行為約束問題。從國內(nèi)外對于城市土地資源配置和政府行為研究的文獻(xiàn)基礎(chǔ)上，對中國城市土地資源配置制度變遷進(jìn)行考察和分析，針對不同層面政府主體對城市土地資源配置的影響，分析在城市土地資源配置中的主要決定因素和有效影響途徑，從政府競爭、政府失效、政府創(chuàng)新角度探討了政府行為對宗地價(jià)格影響進(jìn)而對政府目標(biāo)的影響程度、土地閑置大量存在中的政府行政和市場調(diào)節(jié)因素失效原因，土地用途管制中的政府創(chuàng)新及影響，提出實(shí)現(xiàn)城市土地資源集約配置的構(gòu)想，以期為中國城市

5、土地資源集約配置實(shí)踐和改革提供政策依據(jù)。 本論文由導(dǎo)論和七章主體內(nèi)容構(gòu)成。第一章，導(dǎo)論。闡述了研究的背景、意義，研究的基本概念和基本假設(shè)，研究框架和研究方法，以及可能的創(chuàng)新點(diǎn)和不足；第二章，綜述了城市土地資源配置和政府行為研究的國外和國內(nèi)的研究進(jìn)展；第三章，從制度變遷理論的角度，回顧和總結(jié)了城市土地資源配置過程中的制度變遷，根據(jù)城市土地制度涉及的四個(gè)方面，即土地用途管制制度、土地產(chǎn)權(quán)制度、土地征用制度和土地利用制度分別進(jìn)行了制度

6、層面變化的分析；第四章，以地方政府為研究對象，分析了在城市土地資源配置中的宏觀、中觀和微觀行為主體對于城市土地的主導(dǎo)目標(biāo)和調(diào)控手段。按照對于城市土地資源配置的影響層面，宏觀層面為中央政府、中觀層面為省級政府、微觀層面為地方政府；第五章，以土地價(jià)格為研究對象，以政府競爭為切入點(diǎn)，分析了當(dāng)前存在的土地低價(jià)競爭的表現(xiàn)和規(guī)律，將工業(yè)用地低價(jià)競爭作為土地價(jià)格競爭的典型代表。為了進(jìn)一步分析在政府競爭中具體宗地價(jià)格的影響因素以及這種競爭在多大程度上影

7、響了地區(qū)的招商引資行為，分兩個(gè)角度進(jìn)行了具體的實(shí)證研究。第一個(gè)角度是政府競爭對宗地價(jià)格的影響，第二個(gè)角度是政府競爭中土地優(yōu)惠和稅收優(yōu)惠對招商引資的影響程度；第六章，以土地稅收為研究對象，分析了政府設(shè)置土地稅收的歷史演變及其與國外土地稅收制度的比較。對稅收制度對土地資源配置影響的三種路徑進(jìn)行了分析，指出現(xiàn)階段大量的閑置土地的存在是低價(jià)取得土地以及缺少有效懲處手段的結(jié)果，土地稅收作為市場調(diào)節(jié)手段，應(yīng)在調(diào)整土地資源配置方面發(fā)揮積極的作用。從完

8、善現(xiàn)有稅制對土地閑置現(xiàn)象調(diào)整的角度，提出完善土地增值稅和增加土地閑置稅是兩條必要的途徑；第七章，分析了在分區(qū)管制中的政府創(chuàng)新行為，回顧了土地分區(qū)管制中國內(nèi)外出現(xiàn)的兩種主要的管理手段，一是土地用途管制，二是土地發(fā)展權(quán)，對如何運(yùn)用土地發(fā)展權(quán)的操作，完善中國土地分區(qū)管理制度提出了四條建議；第八章，基于前面各章對于城市土地資源配置中政府行為在土地價(jià)格、土地稅收、總量調(diào)控三方面的闡述，完整的提出了實(shí)現(xiàn)城市土地資源集約配置的政府行為目標(biāo)。

9、本論文同國內(nèi)已有的研究比較，具有以下的特點(diǎn)：第一是從研究角度和研究思路上，將政府行為和城市土地資源配置研究相結(jié)合，使得對城市土地資源配置研究中要解決的問題針對性更加突出。在城市土地資源配置中，配置的結(jié)構(gòu)和配置的產(chǎn)出是配置效率的主要體現(xiàn)，配置結(jié)構(gòu)體現(xiàn)在土地利用率，配置的產(chǎn)出體現(xiàn)在土地價(jià)格，因而將配置結(jié)構(gòu)和配置產(chǎn)出進(jìn)行整合研究才能完整的體現(xiàn)出城市土地配置績效，現(xiàn)有的研究多是集中在某一個(gè)方面，缺少對城市土地配置的完整和系統(tǒng)的考察；第二從研究層

10、面上，雖然在城市土地資源配置中的參與主體是多方面的，除了政府主體，還是企業(yè)主體、個(gè)人行為，但政府雙重主體的地位有必要使提高城市土地配置績效的切入點(diǎn)進(jìn)一步縮小至如何提高和改善政府在配置城市土地資源中的重要作用，已有的文獻(xiàn)在研究城市土地資源配置中也有涉及政府行為，但都是單一的研究某一層級的政府行為，其實(shí)政府行為是一個(gè)多層次主體的集合，中央政府、省級政府和地方政府參與管理的目的和導(dǎo)向性均有很大的差異，在研究城市土地資源配置績效中分析各層次政府

11、主體的行為模式和影響具有很重要的意義；第三，從研究內(nèi)容上，本研究圍繞土地價(jià)格、土地稅收及土地用途管制中的政府競爭、政府失效及政府創(chuàng)新進(jìn)行了政府行為對城市土地資源配置影響的研究，將城市土地資源配置中的用地結(jié)構(gòu)問題和用地產(chǎn)出問題納入一個(gè)整體的框架中，而以往的研究多是注重于某一單一的因素。 本研究的主要結(jié)論和創(chuàng)新點(diǎn)如下： 一、通過制度經(jīng)濟(jì)學(xué)分析的視角歸納了中國城市土地集約配置的演變和演變的路徑。既有的研究對城市土地使用制度的發(fā)

12、展演變已有較多的闡述。但從制度經(jīng)濟(jì)學(xué)制度變遷和誘致性演變的角度重新進(jìn)行了歸因分析。 二、從政府層級層面通過宏觀、中觀和微觀三個(gè)層面分析了政府各層面在土地資源配置中的影響作用，指出中觀層面政府主體和微觀層面政府主體是城市土地資源配置中的主導(dǎo)因素。說明在城市土地資源配置中，應(yīng)充分注重中觀和微觀層面不同地區(qū)政府主體行為的差異性，在宏觀政府調(diào)控中更多重視如何通過政策引導(dǎo)和調(diào)控發(fā)揮中觀和微觀層面政府主體的主導(dǎo)作用和積極作用。以往的研究多側(cè)

13、重從地方政府主體的角度進(jìn)行分析，而將地方政府作為城市土地資源配置的“利益人”，從三個(gè)不同層級的政府主體進(jìn)行分析，能更客觀和深入的了解政策的傳導(dǎo)機(jī)制和異動(dòng)情況。 三、從政府行為角度分析了政府競爭導(dǎo)致的低地價(jià)問題。探討中國現(xiàn)行的政府考核體制和財(cái)政集分權(quán)體制對地方政府行為的影響，指出由于地方政府作為利益人的選擇，導(dǎo)致了地方之間的競爭，在這種競爭過程中，土地要素中土地價(jià)格如何受到影響，以及土地價(jià)格的變異行為如何影響各地招商引資。

14、 四、從優(yōu)惠政策的分類和歸因中具體分析各類因素對政府工作實(shí)績的影響。以往的文獻(xiàn)中多側(cè)重于從單一因素的角度，如稅收優(yōu)惠、土地價(jià)格優(yōu)惠的角度分別分析相應(yīng)因素對政府招商引資的影響，但并將各些因素影響根據(jù)實(shí)際情況作為統(tǒng)一的政策關(guān)聯(lián)體來進(jìn)行系統(tǒng)分析。本研究首次將稅收優(yōu)惠和土地優(yōu)惠統(tǒng)一進(jìn)行分析，模擬分析過程更符合現(xiàn)實(shí)情況，其結(jié)果有助于檢視各類政策對城市土地資源配置的直接影響、間接影響和聯(lián)動(dòng)影響。 五、從實(shí)證分析角度研究政府低地價(jià)策略對招商引

15、資的實(shí)際影響程度。以往的研究雖然也在影響因素中都提到土地地價(jià)影響，但較少運(yùn)用實(shí)際數(shù)據(jù)進(jìn)行模型分析，本研究采用了大量充分的數(shù)據(jù)和地塊資源，數(shù)據(jù)總量為819個(gè)地塊，地塊涉及浙江省內(nèi)共64個(gè)城市(包括縣級市和地級市所在地)，以實(shí)證分析結(jié)果對低地價(jià)策略的調(diào)整提出建議。 六、從制度優(yōu)化的角度分析了在土地產(chǎn)權(quán)被嚴(yán)格界定的前提下如何優(yōu)化發(fā)揮市場機(jī)制引導(dǎo)土地利用行為的問題。由于對土地使用者所享有的土地使用權(quán)權(quán)益內(nèi)核界定和處分過程中的模糊部分導(dǎo)致