農村土地承包經營權信托中的權益保障及激勵機制

1、農村土地承包經營權信托中的權益保障及激勵機制一文I許娟【關鍵詞】土地承包經營權信托，權益保障，激勵機制我國農村土地承包經營權流轉是繼過去20多年農村土地制度改革之后，土地制度的又一次創(chuàng)新，是農村十地承包制度改革的進一步深化，是全面解決“三農”問題的關鍵性舉措。在目前靈活多樣的土地流轉形式下，浙江紹興、河南等地在土地流轉中催牛出了土地信托制，在一定程度上，有效解決了土地供需矛盾，不僅促進r農村產業(yè)結構調整，以及第二、第三產業(yè)的發(fā)展，而且使

2、農業(yè)生產走上了規(guī)模化、專業(yè)化道路，經濟效益明顯提高，增加了農民收入。最近，杭州市人民政府提出，杭州市將探索土地信托制，重點以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位組建土地信托中心，構筑土地流轉和規(guī)模經營信息服務平臺，開展土地流轉服務。土地承包經營權信托在堅持集體所有權和土地承包權不變的前提下，農村土地的承包者作為委托人將士地承包經營權轉移于受托人，受托人得以在一定期限內，以自己的名義，依法對土地承包經營權及其項下的土地實施占有、使用及收益，但不得改變土地用途，并將

3、因此而獲得的收益歸屬于特定的受益人(通常即委托人自己)。我國《信托法》從法律上肯定了土地信托的可行性，而且對公益性信托作出了明確規(guī)定，對委托人、受托人等主體資格都有相72經濟導刊∞10，∞應的要求，為土地信托的運行提供了可操作的法律框架。但是，在十地承包經營權流轉實踐中，由于流轉方式存在著各種缺陷，加上土地發(fā)包方常常受各種利益的驅使而任意干涉流轉，致使土地承包經營權流轉并沒有取得預期的成效。將信托制度引入土地承包經營權流轉中，對于信托優(yōu)

4、勢的發(fā)揮以及建立和完善我國農村十地流轉市場無疑具有積極的現實意義。盡管現行法上并沒有明確規(guī)定土地承包經營權的流轉可以采取信托的方式，但這種新的土地承包經營權流轉方式可以歸入“轉包、出租、互換，轉tr之外的。其他方式”之中，只要法律沒有明文禁止都是可行的。探討以信托方式實現土地承包經營權的流轉，最關鍵的問題在于土地承包經營權能否成為信托財產氣在認可土地信托的國家和地區(qū)，土地本身是可以作為信托財產的，如日本。在我國，農村土地所有權屬于集體，

5、并禁止買賣，因而土地本身不可能成為信托財產氣《信托法》第7條第2款規(guī)定：“本法所稱財產包括合法的財產權利”，《物權法》明確將士地承包經營權的性質界定為用益物權，當然可歸入財產權利的范疇。實際上，在土地所有權由集體組織擁有的情況下土地承包經營權對干農民來講，扮演著基本上與所有權的功能相同的角色。二：地承包經營權人的權益保障首先，堅持土地的農業(yè)用途不得改變原則。信托的目的主要是實現委托人的權益。在信托制度發(fā)展較早的國家如英國，現在士地信托已

6、由過去較多限于土地信托財產的權益問題，轉變到以經營盈利為目的，以社會經濟發(fā)展為目的。而我國的上地信托還處于初始階段，土地承包經營權人對信托感興趣，一個很重要的原兇就是兵保護了農民的十地經營權及其相應的經濟利益，從而使農村土地的社會保障功能始終存在。目前農村尚沒有完善的社會保障體系，農民一旦失去土地，將無法生存，土地承包經營權對于農民來說，具有就業(yè)，生存保障和社會福利功能。實行土地承包經營權信托，在信托期限內，農民享有信托利益，并且能夠將

7、信托受益權依法進行轉讓。為了在信托終止的時候，農民可以恢復行使承包經營權，使其基本權益有個較好的著落，守住土地這最低的“生活保障線”，解決后顧之憂，必須禁I：改變被信托農村土地的用途。在我國，采用信托方式進行農用土地流轉，不可改變土地的農萬方數據業(yè)用途，既是一項強制性規(guī)定，更是一項法定義務。我國《農村土地承包法》第33條、《農村土地承包經營權流轉管理辦法》第3條、《物權法》第128條均規(guī)定，土地承包經營權流轉不得改變土地的農業(yè)用途。其次

8、，完善社會保障制度。目前我國不得改變土地用途的強制性要求，決定了受托人的經營很大程度上無法擺脫農業(yè)經營固有的巨大風險，當受托人經營失敗，無法分配信托利益時，如何保障失地農民的權益，是我國當前建構土地承包經營權信托制度必須解決的問題。將土地承包經營權信托的農民，如果其沒有外出打工或失去工作的，受托人在經營農村土地雇傭上作人員時，應適當優(yōu)先安排失地農民的工作，即在受托人與委托人之間建立雇傭關系。如此，承載著雙重身份的農民，也有為了企業(yè)利潤最

9、大化的內在激勵。對于喪失工作能力的失地農民以及受托人經營失敗后委托人的權益保障，可以通過完善社會保障制度來實現，如專門設立土地承包經營權信托的失地農民社會保障基金。該基金的來源主要有：中央政府和地方政府的財政撥款，委托人所得信托收益的一部分，受托人經營利潤的一部分，失地農民社會保障基金的運營收入。只有當農民將士地承包經營權信托后獲得的預期收益高于農民自己經營土地獲取的收益，農民才真正具有從事信托的決策動力。在信托期限內，首先要解決好失地

10、農民的就業(yè)問題，或者安排他們受雇于受托人，或者幫助他們從事非農業(yè)項目就業(yè)。此外，要利用多種渠道組成失地農民社會保障基金，切實解決失地農民的基本?；詈歪t(yī)療負擔等問題。受托人的激勵機制安排在土地承包經營權信托中，受托人為了經營，保護土地付出大量的人力、物力、財力，而且土地經營是一種高風險經營，加之市場經濟的高速發(fā)展，各種各樣的風險難免出現，如果沒有相應的激勵制度安排，他們很難堅持下去。要實現農業(yè)生產穩(wěn)定發(fā)展的一個重要因素是強化政府宏觀調控職

11、能，建立合理的政府調控機制。土地承包經營權信托是一種新型的土地使用權流轉制度，目前尚處于摸索階段，加之缺乏相應的法律規(guī)范，在發(fā)展過程中難免出現一些問題，所以需要政府加強政策引導與扶持，確保其健康發(fā)展。首先，建立信托財產為貧瘠土地使用權的國家監(jiān)督獎懲機制。貧瘠的土地，如荒山，荒地等“四荒”土地，一般沒人經營，國家或集體擁有其所有權，或由農民以招標、拍賣、公開協商等方式取得承包經營權。對于這類土地，受托人受托后，治理土地的成本很高，而收益卻

12、不能確定，需要比較長的時間才能見成效，而且受托人的收益主要是社會效益，經濟效益并不顯著，受托這種土地，完今是公益信托。從經濟收益角度分析，受托人在土地上的投入難以產生較大的經濟回報。如果國家沒有建立良好的監(jiān)督激勵機制。受托人就會選擇“偷懶”的決策行為。為了很好地激勵受托人為了委托人的利益而努力經營，國家首先應完善相配套的社會聲譽評估機制，將受托人獲取的收益與土地保護效果建立較強的關聯關系。在我國公益性色彩濃厚的土地承包經營權信托中，受托

13、人的收益包括經濟收益，社會收益和生態(tài)收益等，而社會聲譽價值在其中占有較大比重。來自外部主體的獎勵與支持，如向金融區(qū)域經濟機構貸款時良好的信譽，在一定程度二可以彌補受托人經濟收益的不足，激發(fā)其努力經營的積極性。對通過十地改良達到土地保護指標的受托人，可以考慮適當給予資金獎勵或者抵扣相應的經營稅費，如以公司制度經營的可以減免企業(yè)所得稅或者營業(yè)稅，以合伙制經營的可以減免個人所得稅。其次，避免受托人融資困境的路徑設訛土地開發(fā)需要巨額資金，財政撥

14、款、個人自有資金等途徑往往受資金來源的限制而滿足不了需求。土地承包經營權信托要想順利運營，需要一個良好的金融環(huán)境，能夠給農地投資者提供優(yōu)良的金融貸款，否則會給土地流轉帶來困難。目前我國沒有實行專門針對土地流轉的支持政策，也沒有專門性的金融支持來促進土地流轉，土地流轉的金融支持只能依靠現有農村金融。f日現有農村金融體系不完善、信貸管理機制等諸多方面并不適應土地流轉的需要，農村金融對土地流轉的支持相對滯后，農村金融服務與土地流轉的運行尚有一

15、定的差距。在土地信托過程中，受托人為了擴大經營規(guī)模而集約更多的土地，勢必要向銀信部門申請貸款以籌集更多的經營資金，達就需要向銀行提供貸款抵押。土地承包經營權作為一種財產權利是有經濟價值的，應當具有相應的融資功能。但《(物權法》第184條明確規(guī)定：“耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的十地使用權不得抵押，但法律規(guī)定町以抵押的除外?！蹦壳埃瑑H有以招標、拍賣、公開協商等方式取得的荒地等土地承包經營權可以設定抵押，很大程度上限制了耕地等農村