農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)信托中的權(quán)益保障及激勵機(jī)制

1、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)信托中的權(quán)益保障及激勵機(jī)制一文I許娟【關(guān)鍵詞】土地承包經(jīng)營權(quán)信托，權(quán)益保障，激勵機(jī)制我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)是繼過去20多年農(nóng)村土地制度改革之后，土地制度的又一次創(chuàng)新，是農(nóng)村十地承包制度改革的進(jìn)一步深化，是全面解決“三農(nóng)”問題的關(guān)鍵性舉措。在目前靈活多樣的土地流轉(zhuǎn)形式下，浙江紹興、河南等地在土地流轉(zhuǎn)中催牛出了土地信托制，在一定程度上，有效解決了土地供需矛盾，不僅促進(jìn)r農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，以及第二、第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，而且使

2、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)走上了規(guī)模化、專業(yè)化道路，經(jīng)濟(jì)效益明顯提高，增加了農(nóng)民收入。最近，杭州市人民政府提出，杭州市將探索土地信托制，重點以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位組建土地信托中心，構(gòu)筑土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營信息服務(wù)平臺，開展土地流轉(zhuǎn)服務(wù)。土地承包經(jīng)營權(quán)信托在堅持集體所有權(quán)和土地承包權(quán)不變的前提下，農(nóng)村土地的承包者作為委托人將士地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)移于受托人，受托人得以在一定期限內(nèi)，以自己的名義，依法對土地承包經(jīng)營權(quán)及其項下的土地實施占有、使用及收益，但不得改變土地用途，并將

3、因此而獲得的收益歸屬于特定的受益人(通常即委托人自己)。我國《信托法》從法律上肯定了土地信托的可行性，而且對公益性信托作出了明確規(guī)定，對委托人、受托人等主體資格都有相72經(jīng)濟(jì)導(dǎo)刊∞10，∞應(yīng)的要求，為土地信托的運行提供了可操作的法律框架。但是，在十地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)實踐中，由于流轉(zhuǎn)方式存在著各種缺陷，加上土地發(fā)包方常常受各種利益的驅(qū)使而任意干涉流轉(zhuǎn)，致使土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)并沒有取得預(yù)期的成效。將信托制度引入土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中，對于信托優(yōu)

4、勢的發(fā)揮以及建立和完善我國農(nóng)村十地流轉(zhuǎn)市場無疑具有積極的現(xiàn)實意義。盡管現(xiàn)行法上并沒有明確規(guī)定土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)可以采取信托的方式，但這種新的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)方式可以歸入“轉(zhuǎn)包、出租、互換，轉(zhuǎn)tr之外的。其他方式”之中，只要法律沒有明文禁止都是可行的。探討以信托方式實現(xiàn)土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，最關(guān)鍵的問題在于土地承包經(jīng)營權(quán)能否成為信托財產(chǎn)氣在認(rèn)可土地信托的國家和地區(qū)，土地本身是可以作為信托財產(chǎn)的，如日本。在我國，農(nóng)村土地所有權(quán)屬于集體，

5、并禁止買賣，因而土地本身不可能成為信托財產(chǎn)氣《信托法》第7條第2款規(guī)定：“本法所稱財產(chǎn)包括合法的財產(chǎn)權(quán)利”，《物權(quán)法》明確將士地承包經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)界定為用益物權(quán)，當(dāng)然可歸入財產(chǎn)權(quán)利的范疇。實際上，在土地所有權(quán)由集體組織擁有的情況下土地承包經(jīng)營權(quán)對干農(nóng)民來講，扮演著基本上與所有權(quán)的功能相同的角色。二：地承包經(jīng)營權(quán)人的權(quán)益保障首先，堅持土地的農(nóng)業(yè)用途不得改變原則。信托的目的主要是實現(xiàn)委托人的權(quán)益。在信托制度發(fā)展較早的國家如英國，現(xiàn)在士地信托已

6、由過去較多限于土地信托財產(chǎn)的權(quán)益問題，轉(zhuǎn)變到以經(jīng)營盈利為目的，以社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展為目的。而我國的上地信托還處于初始階段，土地承包經(jīng)營權(quán)人對信托感興趣，一個很重要的原兇就是兵保護(hù)了農(nóng)民的十地經(jīng)營權(quán)及其相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)利益，從而使農(nóng)村土地的社會保障功能始終存在。目前農(nóng)村尚沒有完善的社會保障體系，農(nóng)民一旦失去土地，將無法生存，土地承包經(jīng)營權(quán)對于農(nóng)民來說，具有就業(yè)，生存保障和社會福利功能。實行土地承包經(jīng)營權(quán)信托，在信托期限內(nèi)，農(nóng)民享有信托利益，并且能夠?qū)?/p>

7、信托受益權(quán)依法進(jìn)行轉(zhuǎn)讓。為了在信托終止的時候，農(nóng)民可以恢復(fù)行使承包經(jīng)營權(quán)，使其基本權(quán)益有個較好的著落，守住土地這最低的“生活保障線”，解決后顧之憂，必須禁I：改變被信托農(nóng)村土地的用途。在我國，采用信托方式進(jìn)行農(nóng)用土地流轉(zhuǎn)，不可改變土地的農(nóng)萬方數(shù)據(jù)業(yè)用途，既是一項強(qiáng)制性規(guī)定，更是一項法定義務(wù)。我國《農(nóng)村土地承包法》第33條、《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》第3條、《物權(quán)法》第128條均規(guī)定，土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)不得改變土地的農(nóng)業(yè)用途。其次

8、，完善社會保障制度。目前我國不得改變土地用途的強(qiáng)制性要求，決定了受托人的經(jīng)營很大程度上無法擺脫農(nóng)業(yè)經(jīng)營固有的巨大風(fēng)險，當(dāng)受托人經(jīng)營失敗，無法分配信托利益時，如何保障失地農(nóng)民的權(quán)益，是我國當(dāng)前建構(gòu)土地承包經(jīng)營權(quán)信托制度必須解決的問題。將土地承包經(jīng)營權(quán)信托的農(nóng)民，如果其沒有外出打工或失去工作的，受托人在經(jīng)營農(nóng)村土地雇傭上作人員時，應(yīng)適當(dāng)優(yōu)先安排失地農(nóng)民的工作，即在受托人與委托人之間建立雇傭關(guān)系。如此，承載著雙重身份的農(nóng)民，也有為了企業(yè)利潤最

9、大化的內(nèi)在激勵。對于喪失工作能力的失地農(nóng)民以及受托人經(jīng)營失敗后委托人的權(quán)益保障，可以通過完善社會保障制度來實現(xiàn)，如專門設(shè)立土地承包經(jīng)營權(quán)信托的失地農(nóng)民社會保障基金。該基金的來源主要有：中央政府和地方政府的財政撥款，委托人所得信托收益的一部分，受托人經(jīng)營利潤的一部分，失地農(nóng)民社會保障基金的運營收入。只有當(dāng)農(nóng)民將士地承包經(jīng)營權(quán)信托后獲得的預(yù)期收益高于農(nóng)民自己經(jīng)營土地獲取的收益，農(nóng)民才真正具有從事信托的決策動力。在信托期限內(nèi)，首先要解決好失地

10、農(nóng)民的就業(yè)問題，或者安排他們受雇于受托人，或者幫助他們從事非農(nóng)業(yè)項目就業(yè)。此外，要利用多種渠道組成失地農(nóng)民社會保障基金，切實解決失地農(nóng)民的基本?；詈歪t(yī)療負(fù)擔(dān)等問題。受托人的激勵機(jī)制安排在土地承包經(jīng)營權(quán)信托中，受托人為了經(jīng)營，保護(hù)土地付出大量的人力、物力、財力，而且土地經(jīng)營是一種高風(fēng)險經(jīng)營，加之市場經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，各種各樣的風(fēng)險難免出現(xiàn)，如果沒有相應(yīng)的激勵制度安排，他們很難堅持下去。要實現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)穩(wěn)定發(fā)展的一個重要因素是強(qiáng)化政府宏觀調(diào)控職

11、能，建立合理的政府調(diào)控機(jī)制。土地承包經(jīng)營權(quán)信托是一種新型的土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度，目前尚處于摸索階段，加之缺乏相應(yīng)的法律規(guī)范，在發(fā)展過程中難免出現(xiàn)一些問題，所以需要政府加強(qiáng)政策引導(dǎo)與扶持，確保其健康發(fā)展。首先，建立信托財產(chǎn)為貧瘠土地使用權(quán)的國家監(jiān)督獎懲機(jī)制。貧瘠的土地，如荒山，荒地等“四荒”土地，一般沒人經(jīng)營，國家或集體擁有其所有權(quán)，或由農(nóng)民以招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式取得承包經(jīng)營權(quán)。對于這類土地，受托人受托后，治理土地的成本很高，而收益卻

12、不能確定，需要比較長的時間才能見成效，而且受托人的收益主要是社會效益，經(jīng)濟(jì)效益并不顯著，受托這種土地，完今是公益信托。從經(jīng)濟(jì)收益角度分析，受托人在土地上的投入難以產(chǎn)生較大的經(jīng)濟(jì)回報。如果國家沒有建立良好的監(jiān)督激勵機(jī)制。受托人就會選擇“偷懶”的決策行為。為了很好地激勵受托人為了委托人的利益而努力經(jīng)營，國家首先應(yīng)完善相配套的社會聲譽(yù)評估機(jī)制，將受托人獲取的收益與土地保護(hù)效果建立較強(qiáng)的關(guān)聯(lián)關(guān)系。在我國公益性色彩濃厚的土地承包經(jīng)營權(quán)信托中，受托

13、人的收益包括經(jīng)濟(jì)收益，社會收益和生態(tài)收益等，而社會聲譽(yù)價值在其中占有較大比重。來自外部主體的獎勵與支持，如向金融區(qū)域經(jīng)濟(jì)機(jī)構(gòu)貸款時良好的信譽(yù)，在一定程度二可以彌補(bǔ)受托人經(jīng)濟(jì)收益的不足，激發(fā)其努力經(jīng)營的積極性。對通過十地改良達(dá)到土地保護(hù)指標(biāo)的受托人，可以考慮適當(dāng)給予資金獎勵或者抵扣相應(yīng)的經(jīng)營稅費，如以公司制度經(jīng)營的可以減免企業(yè)所得稅或者營業(yè)稅，以合伙制經(jīng)營的可以減免個人所得稅。其次，避免受托人融資困境的路徑設(shè)訛土地開發(fā)需要巨額資金，財政撥

14、款、個人自有資金等途徑往往受資金來源的限制而滿足不了需求。土地承包經(jīng)營權(quán)信托要想順利運營，需要一個良好的金融環(huán)境，能夠給農(nóng)地投資者提供優(yōu)良的金融貸款，否則會給土地流轉(zhuǎn)帶來困難。目前我國沒有實行專門針對土地流轉(zhuǎn)的支持政策，也沒有專門性的金融支持來促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，土地流轉(zhuǎn)的金融支持只能依靠現(xiàn)有農(nóng)村金融。f日現(xiàn)有農(nóng)村金融體系不完善、信貸管理機(jī)制等諸多方面并不適應(yīng)土地流轉(zhuǎn)的需要，農(nóng)村金融對土地流轉(zhuǎn)的支持相對滯后，農(nóng)村金融服務(wù)與土地流轉(zhuǎn)的運行尚有一

15、定的差距。在土地信托過程中，受托人為了擴(kuò)大經(jīng)營規(guī)模而集約更多的土地，勢必要向銀信部門申請貸款以籌集更多的經(jīng)營資金，達(dá)就需要向銀行提供貸款抵押。土地承包經(jīng)營權(quán)作為一種財產(chǎn)權(quán)利是有經(jīng)濟(jì)價值的，應(yīng)當(dāng)具有相應(yīng)的融資功能。但《(物權(quán)法》第184條明確規(guī)定：“耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的十地使用權(quán)不得抵押，但法律規(guī)定町以抵押的除外。”目前，僅有以招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式取得的荒地等土地承包經(jīng)營權(quán)可以設(shè)定抵押，很大程度上限制了耕地等農(nóng)村