軍工固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目后評(píng)價(jià)管理

1、軍工固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目后評(píng)價(jià)管理文／張建華評(píng)價(jià)原則軍I固定資產(chǎn)投資項(xiàng)8后評(píng)價(jià)的總臻粥是在硬H大背景2下對(duì)于項(xiàng)H具體情況做具體分析在改革開放之前長期的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制導(dǎo)致軍工固定資產(chǎn)投資決策中存在諸多問題，如投資決策的科學(xué)性不足，資金的使用效率不高等，這些問題的產(chǎn)生源自多方面因素：傳統(tǒng)的投資決策缺乏科學(xué)論證基本沒有項(xiàng)目的技術(shù)經(jīng)濟(jì)分析，甚至完全不按科學(xué)的決策程序進(jìn)行極端情況下出現(xiàn)了邊設(shè)計(jì)、邊施工邊修改設(shè)計(jì)方案的現(xiàn)象。改革開放之后這些情況雖有很大的

2、改觀，但并未完全消失，隨著中國國防現(xiàn)代化進(jìn)程的快速發(fā)展，軍工投資力度不斷增大投資項(xiàng)目日益增多，軍工固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目建設(shè)中仍然存在約束機(jī)制缺乏、主管部門監(jiān)管乏力等現(xiàn)象；長期以來軍工固定資產(chǎn)投資形成的”重視立項(xiàng)審批忽視實(shí)施監(jiān)督”的特點(diǎn)，盡管有項(xiàng)目審計(jì)驗(yàn)收的規(guī)定，但實(shí)際操作中根據(jù)最終實(shí)施情況調(diào)整項(xiàng)目批復(fù)甚至修改前期項(xiàng)目規(guī)劃的情況屢見不鮮通常軍工固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目一旦獲準(zhǔn)立項(xiàng)政府往往忽視對(duì)項(xiàng)目實(shí)施過程的管理、監(jiān)督也極少對(duì)項(xiàng)目建成后的影響及可持續(xù)性

3、進(jìn)行評(píng)價(jià)審查于是一些軍工固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目從招投標(biāo)開始就缺乏嚴(yán)格的監(jiān)督整個(gè)實(shí)施過程也基本沒有建立起有效的約束機(jī)制，從而造成軍工固定資產(chǎn)投資常常嚴(yán)重拖工期超概算而軍工固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目論證不充分，設(shè)計(jì)不合理、工程施工質(zhì)量差等問題也時(shí)有發(fā)生。由于軍工行業(yè)的特殊性軍工投資主要由政府以財(cái)政資金安排以軍品需求為主要決策依據(jù)這種投資方式客觀上要求國家相關(guān)部門等，然而在現(xiàn)行的投資監(jiān)管制度框架下，監(jiān)督約束機(jī)制仍顯乏力。項(xiàng)目法人責(zé)任制所明確的責(zé)任主體并不包括

4、項(xiàng)目投資決策者，且項(xiàng)目法人責(zé)任制也只能對(duì)項(xiàng)目實(shí)施的過程產(chǎn)生作用，對(duì)項(xiàng)目投資決策的責(zé)任追溯和對(duì)后續(xù)可持續(xù)性能力的評(píng)估尚缺乏充分可靠的科學(xué)依據(jù)國外如印度國防研發(fā)組織研究，也指出類似問題，在已有的評(píng)價(jià)機(jī)制中，項(xiàng)目不同時(shí)期的評(píng)價(jià)相互脫節(jié)這種不連貫的評(píng)價(jià)體制造成項(xiàng)目監(jiān)管的紊亂以及責(zé)任劃分的模糊。相關(guān)經(jīng)驗(yàn)顯示對(duì)軍工固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目進(jìn)行后評(píng)價(jià)是加強(qiáng)政府對(duì)軍工行業(yè)調(diào)控提高軍工投資項(xiàng)目管理水平的重要方式。軍工固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目通常具有單一性、前沿性和不可預(yù)

5、測(cè)性等特點(diǎn)，且軍工固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目建設(shè)周期普遍較長受益范圍難以明確界定，投資風(fēng)險(xiǎn)較高，通常很難使用精確的定量評(píng)價(jià)方法，因此在軍工固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目后評(píng)價(jià)工作中不可避免要使用定量與定性相結(jié)合的方式，而且在具體后評(píng)價(jià)工作中必須注意嚴(yán)格區(qū)分項(xiàng)目之外風(fēng)險(xiǎn)(可以理解為一種系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn))造成的問題和項(xiàng)目自身問題以避免錯(cuò)誤的責(zé)任劃分。軍工固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目因系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)在實(shí)際運(yùn)作必須對(duì)軍工固定資產(chǎn)投資進(jìn)行更加嚴(yán)格和全面的監(jiān)管。新的國防科工委成立以來對(duì)軍工固定資產(chǎn)

6、投資也逐步采取了一些科學(xué)、有效的監(jiān)管方法，如加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目的可行性研究，建立和完善大型投資項(xiàng)目招投標(biāo)管理制度和項(xiàng)目施工監(jiān)理制度12O中圈投赍20071過程中的諸多特點(diǎn)按照項(xiàng)目過程較為突出的特點(diǎn)主要有：1軍工固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目的決策程序有時(shí)不規(guī)范或無法規(guī)范。往往是根據(jù)現(xiàn)實(shí)軍品需求特事特辦緊急啟動(dòng)具有專項(xiàng)特點(diǎn)，在投入上具有很強(qiáng)的政策性不完全遵循普通的項(xiàng)目決策程序2軍工項(xiàng)目具有一定的波動(dòng)性，也可能會(huì)有問斷性。軍工項(xiàng)目實(shí)施受政策性因素影響較多有時(shí)具有

7、很強(qiáng)的突發(fā)性和偶然性項(xiàng)目的實(shí)施可能因?yàn)檎咴驍R置然后再啟動(dòng)，可能一個(gè)項(xiàng)目還有分次批復(fù)或”拼盤項(xiàng)目”的情況；3軍工產(chǎn)品市場(chǎng)難以準(zhǔn)確預(yù)測(cè)。受國際政治軍事和經(jīng)濟(jì)形勢(shì)變化影響，國外設(shè)備和技術(shù)封鎖、軍事科技進(jìn)步導(dǎo)維普資訊致產(chǎn)品升級(jí)換代等因素，使軍工產(chǎn)品市場(chǎng)難以準(zhǔn)確預(yù)測(cè)；4難以準(zhǔn)確預(yù)測(cè)項(xiàng)目未來效益和項(xiàng)目(有時(shí)表現(xiàn)為軍工產(chǎn)品)的持續(xù)性。因?yàn)檐姽ぎa(chǎn)品銷售具有定向性產(chǎn)品市場(chǎng)難以預(yù)測(cè)，且軍品訂貨一般具有多品種小批量的特點(diǎn)，項(xiàng)目的效益也具有多變性，難以準(zhǔn)確

8、預(yù)測(cè)項(xiàng)目未來效益的持續(xù)性；5軍工項(xiàng)目影響重大，但是又具有隱蔽性和長期性，在一定時(shí)期內(nèi)可能難以直接評(píng)價(jià)其全部影響。這些特點(diǎn)既有合理性也有長期計(jì)劃經(jīng)濟(jì)遺留的問題，在實(shí)際的后評(píng)價(jià)工作中對(duì)這些特點(diǎn)必須綜合考慮：～方面對(duì)項(xiàng)目的大背景必須有前提界定如果項(xiàng)目是在特定情況下以違反常規(guī)的形式展開但確實(shí)是軍品之急需也取得了較好的效果，在評(píng)價(jià)時(shí)就必須考慮這種前提背景，遵循合理性原則；另～方面對(duì)于項(xiàng)目程序的評(píng)價(jià)必須依從相關(guān)法律規(guī)定，確定項(xiàng)目手續(xù)是否履行了嚴(yán)格的

9、法定程序也就是說軍工固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目后評(píng)價(jià)的總原則是在項(xiàng)目大背景之下對(duì)于項(xiàng)目具體情況做具體分析評(píng)價(jià)體系后評(píng)價(jià)指標(biāo)體系應(yīng)其備信息收集撼述。解釋評(píng)份翱預(yù)涌等功能在軍工固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目后評(píng)價(jià)過程中必須有一套較完善的指標(biāo)體系來支撐后評(píng)價(jià)工作而且必須根據(jù)軍工項(xiàng)目的特點(diǎn)進(jìn)行指標(biāo)體系設(shè)計(jì)并考察設(shè)計(jì)指標(biāo)的功能，一般而言后評(píng)價(jià)的指標(biāo)宜盡量選用不依賴主觀因素的客觀指標(biāo)，這就要求作為反映軍工固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目特點(diǎn)的后評(píng)價(jià)指標(biāo)體系應(yīng)具備信息收集，描述、解釋評(píng)價(jià)和

10、預(yù)測(cè)等功能。根據(jù)一般理論和相關(guān)規(guī)定，軍工固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目后評(píng)價(jià)工作應(yīng)該綜合采用邏輯框架法和指標(biāo)體系法。實(shí)踐中邏輯框架法主要包括了項(xiàng)目的目標(biāo)層次，成果和評(píng)價(jià)指標(biāo)、指標(biāo)界定和評(píng)價(jià)以及成功的重要外部條件，邏輯框架法可以按時(shí)間和空間對(duì)評(píng)價(jià)內(nèi)容進(jìn)行擴(kuò)展最終覆蓋整個(gè)項(xiàng)目生命周期中所有牽涉環(huán)節(jié)這時(shí)邏輯框架法的內(nèi)容將富含大量的項(xiàng)目信息對(duì)邏輯框架的總結(jié)基本就可以形成對(duì)整個(gè)項(xiàng)目的后評(píng)價(jià)研究報(bào)告。由于軍工固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目的后評(píng)價(jià)指標(biāo)體系是一個(gè)相當(dāng)復(fù)雜的系統(tǒng)，

11、因此一般將指標(biāo)體系分若干層再討論各層所包含的指標(biāo)、參數(shù)。在具體操作過程中，還需要對(duì)項(xiàng)目的指標(biāo)層進(jìn)行分析，首先收集具體指標(biāo)參數(shù)然后根據(jù)通用的方法進(jìn)行加權(quán)指標(biāo)處理這種推理得到的評(píng)估指標(biāo)具有比邏輯框架法更好的客觀性，問題在于從指標(biāo)體系法推導(dǎo)出來的項(xiàng)目子目標(biāo)評(píng)價(jià)與邏輯框架法得到的同一指標(biāo)可能有出入，某些情況下這些差異會(huì)很大，甚至影響到最終的總評(píng)價(jià)結(jié)論。如圖所示，在對(duì)軍工固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目需求分解時(shí)采用的是自頂向下的垂直分解模式，而對(duì)指標(biāo)的評(píng)價(jià)則采

12、用從具體指標(biāo)反推評(píng)價(jià)準(zhǔn)則直至后評(píng)價(jià)總體目標(biāo)的模式這兩種模式的差別也正是造成必須進(jìn)行參數(shù)調(diào)節(jié)的原因。為了彌合不同評(píng)估方法之間的誤差，需要根據(jù)項(xiàng)目分解與指標(biāo)集成模式的特點(diǎn)進(jìn)行參數(shù)確定和調(diào)節(jié)修正只有通過參數(shù)調(diào)節(jié)流程的操作才有可能彌補(bǔ)不同方法帶來的評(píng)價(jià)誤差。對(duì)此，國外有學(xué)者也做了類似的分析，如有日本學(xué)者就利用后評(píng)價(jià)工具進(jìn)行了東京灣鐵路線建設(shè)投資及收益問題的分析，并取得了滿意的結(jié)果因此結(jié)臺(tái)軍工固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目后評(píng)價(jià)工作特點(diǎn)，做有針對(duì)性的深入研究將

13、有利于提高軍工固定資產(chǎn)投資決策水平?？傊_展軍工固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目后評(píng)價(jià)工作，不僅有利子提高軍工固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目的管理水平，且有利于后續(xù)軍工固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目投資決策并能夠修正現(xiàn)有項(xiàng)目決策準(zhǔn)則的不足。解決軍工固定資產(chǎn)投資后評(píng)價(jià)工作中現(xiàn)存的問題有賴于以下幾個(gè)方面的機(jī)制建設(shè)：1指標(biāo)規(guī)范化機(jī)制建設(shè)深入分析軍工固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目特點(diǎn)，制定一套可操作的后評(píng)價(jià)工作規(guī)范，并建立一個(gè)具有自適應(yīng)性的后評(píng)價(jià)指標(biāo)體系2長期評(píng)價(jià)機(jī)制建設(shè)在長期的工作規(guī)劃中，進(jìn)一步明

14、確后評(píng)價(jià)工作的職能定位。這是確立后評(píng)價(jià)工作權(quán)威的重要保證也是確保組織可信度、提高后評(píng)價(jià)工作效率的必然要求。3經(jīng)驗(yàn)積累機(jī)制建設(shè)建立長期軍工固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目后評(píng)價(jià)制度，積累并形成后評(píng)價(jià)專家知識(shí)庫，為長期工作積累經(jīng)驗(yàn)。4制度保障根據(jù)后評(píng)價(jià)的目的相關(guān)部門應(yīng)制定相應(yīng)法律法規(guī)明確賦予后評(píng)價(jià)工作以監(jiān)督及責(zé)任追究的職能這樣有利于確保后評(píng)價(jià)組織機(jī)構(gòu)權(quán)威性和相對(duì)獨(dú)立性進(jìn)而保證后評(píng)價(jià)工作的客觀性。冒(作者：國防科工委軍工項(xiàng)目審核中心主任)20071中國投資1