我國當(dāng)前財(cái)政補(bǔ)貼存在的問題及完善建議

1、JINGJI經(jīng)濟(jì)SHIJIAOJINGJI經(jīng)濟(jì)SHIJIAOJINGJI經(jīng)濟(jì)SHIJIAO肖賤春（貴州財(cái)經(jīng)學(xué)院，貴州貴陽550004）摘要：改革開放以來，財(cái)政補(bǔ)貼為推進(jìn)整個(gè)經(jīng)濟(jì)體制改革，促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展做出了重要貢獻(xiàn)。但是，我國的財(cái)政補(bǔ)貼還存在許多問題，如補(bǔ)貼規(guī)模龐大、項(xiàng)目繁雜、缺乏彈性、不夠公平等。本文對我國財(cái)政補(bǔ)貼現(xiàn)狀進(jìn)行了分析，針對我國財(cái)政補(bǔ)貼制度中存在的問題，提出改革建議。關(guān)鍵詞：財(cái)政補(bǔ)貼；存在問題；政策建議中圖分類號：F

2、810.2文獻(xiàn)標(biāo)識碼：Adoi:10.3969j.issn.16723309（x）.2011.10.33文章編號：16723309（2011）107502財(cái)政補(bǔ)貼是政府為了某些特定的需要支付給企業(yè)和居民個(gè)人的，能夠影響、改變產(chǎn)品和生產(chǎn)要素現(xiàn)有的相對價(jià)格結(jié)構(gòu)，從而可以改變資源配置結(jié)構(gòu)和需求結(jié)構(gòu)的政府無償支出。財(cái)政補(bǔ)貼是現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)國家中政府彌補(bǔ)市場失靈的重要工具。它是財(cái)政調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)過程中派生的一種經(jīng)濟(jì)形式，是財(cái)政調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)的重要杠桿。隨著市場

3、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，完善當(dāng)前的財(cái)政補(bǔ)貼制度，以適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)新的形勢要求，對促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展具有重要的意義。一、財(cái)政補(bǔ)貼存在的必要性（一）彌補(bǔ)市場失靈的需要由于外部性、公共產(chǎn)品的提供、競爭失靈或壟斷、信息不充分等因素影響下，往往導(dǎo)致市場失效，即成本不能完全體現(xiàn)和反應(yīng)在價(jià)格中或者價(jià)格的確定偏離成本。政府通常根據(jù)其產(chǎn)業(yè)政策，在不同的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，就外部性、壟斷性、經(jīng)濟(jì)波動性等情況采取財(cái)政補(bǔ)貼政策，從而使邊際成本達(dá)到邊際收益水平。如關(guān)系到我們國計(jì)民生的

4、農(nóng)業(yè)、科技、教育、社會保障等諸多領(lǐng)域具有典型外部性，即存在收益的外溢，如交通、醫(yī)療、教育以及其他人力資本投資等，從而為社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供良好的條件。另一方面，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，在市場競爭機(jī)制以及政策因素作用下，產(chǎn)生貧富差距擴(kuò)大問題，可能會影響到一部分微觀主體的經(jīng)濟(jì)利益，如果政府不給予這些企業(yè)或者個(gè)人適當(dāng)補(bǔ)貼，單憑自身是難以生存和發(fā)展的，同時(shí)也不能開展有效的經(jīng)濟(jì)活動。近年來，我國居民收入差距呈現(xiàn)擴(kuò)大化的趨勢，并已在一定程度上影響到了經(jīng)濟(jì)社會的穩(wěn)

5、定發(fā)展，成為社會關(guān)注的熱點(diǎn)問題。在社會收入分配機(jī)制還不夠完善的情況下，財(cái)政補(bǔ)貼支出是政府參與社會再分配的重要手段，可以起到保障人民基本生活，縮小社會貧富差距，維護(hù)社會穩(wěn)定，刺激有效需求，保持經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展的作用。二、當(dāng)前我國財(cái)政補(bǔ)貼存在的問題（一）財(cái)政補(bǔ)貼規(guī)模大、項(xiàng)目雜從補(bǔ)貼的規(guī)模來看，數(shù)額龐大，規(guī)模膨脹。單就從我國政策性補(bǔ)貼支出一項(xiàng)來分析，主要包括糧棉油價(jià)格補(bǔ)貼、平抑物價(jià)補(bǔ)貼、肉食價(jià)格補(bǔ)貼、其他價(jià)格補(bǔ)貼等。國家政策性補(bǔ)貼從1978年的1

6、1.14億元膨脹到2000年的1042.28億元。據(jù)有關(guān)資料顯示，2004年、2005年、2006年政策性補(bǔ)貼具有外部經(jīng)濟(jì)產(chǎn)品的產(chǎn)量將低于社會最優(yōu)水平，對于此類產(chǎn)品通過財(cái)政補(bǔ)貼手段，可以提高產(chǎn)量以滿足社會需求。如在自然壟斷行業(yè)，主要存在供水、供電、供氣、供暖等公共事業(yè)領(lǐng)域。政府為了不損害絕大部分社會成員的利益，往往對這些公共事業(yè)實(shí)行限價(jià)政策。對于企業(yè)執(zhí)行限價(jià)政策造成的利潤損失，政府可以按照一定標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行適當(dāng)補(bǔ)貼。另外在改革過程中，新舊體制

7、之間必然存在摩擦，尤其是各經(jīng)濟(jì)主體之間更容易發(fā)生利益沖突。為了減少改革面臨的社會阻力，運(yùn)用財(cái)政補(bǔ)貼來協(xié)調(diào)這些矛盾是非常有效的。在經(jīng)濟(jì)發(fā)生周期性的波動情況下，政府需要運(yùn)用產(chǎn)業(yè)政策，推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整以實(shí)現(xiàn)物價(jià)穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)增長、充分就業(yè)。政府可以通過運(yùn)用包括財(cái)政補(bǔ)貼等財(cái)政支出政策，對經(jīng)濟(jì)波動進(jìn)行有效干預(yù)，保持宏觀經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定性。（二）增進(jìn)社會福利的要求作為“福利經(jīng)濟(jì)學(xué)之父”的庇古，在論述福利經(jīng)濟(jì)學(xué)理論中，提出了國民收入極大化和收入均等化兩個(gè)福利概

8、念。認(rèn)為影響一國居民經(jīng)濟(jì)福利的因素，主要是國民收入的大小和國民收入在居民中分配的狀況。因此，國民收入最大化是社會福利最大化的前提，并且在社會分配環(huán)節(jié)，分配越均等，整個(gè)社會福利就越大。一方面，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的起飛階段，政府財(cái)政支出應(yīng)占主導(dǎo)地位，主要用于投資社會基礎(chǔ)設(shè)施，支出分別高達(dá)795.8億元、998.47億元、1387.52億元，增長幅度分別達(dá)到28.92%、25.47%、38.96%。①特別是近年來，無論是從其數(shù)額還是規(guī)模來看，都呈現(xiàn)出

9、較大增長的趨勢?？偟膩砜?，財(cái)政補(bǔ)貼支出在我國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展以及政府公共服務(wù)范圍擴(kuò)大的情況下有其必要性和合理性，但是不可忽視的是改革開放以來為了適應(yīng)經(jīng)濟(jì)改革，財(cái)政補(bǔ)貼大多數(shù)具有明顯的制度性特征。目前，從生產(chǎn)環(huán)節(jié)到消費(fèi)環(huán)節(jié)，都有補(bǔ)貼，不僅名目繁多，而且范圍廣，形式多樣。按接收對象可以分為：工業(yè)、農(nóng)業(yè)、城市公用企業(yè)等生產(chǎn)環(huán)節(jié)的補(bǔ)貼、商業(yè)、糧食等流通環(huán)節(jié)的補(bǔ)貼、職工或居民消費(fèi)環(huán)節(jié)的補(bǔ)貼；按補(bǔ)貼的形式可以分為：價(jià)格補(bǔ)貼、虧損補(bǔ)貼、職工居民生活補(bǔ)貼、

10、利息補(bǔ)貼、其他補(bǔ)貼。我國現(xiàn)在隨著補(bǔ)貼范圍的擴(kuò)大，財(cái)政補(bǔ)貼的環(huán)節(jié)已經(jīng)發(fā)展為生產(chǎn)、流通、消費(fèi)并存，形成補(bǔ)貼無所不在的格局。財(cái)政補(bǔ)貼項(xiàng)目過寬、數(shù)額過大，產(chǎn)生了許多問題。財(cái)政補(bǔ)貼規(guī)模膨脹，勢必影響國家財(cái)政收支平衡，給財(cái)政造成不必要的負(fù)擔(dān)。補(bǔ)貼范圍過寬，弱化了市場在資源配置中的作用，干擾了市場經(jīng)濟(jì)的有效運(yùn)行。（二）財(cái)政補(bǔ)貼的支出標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)不合理，缺乏彈性財(cái)政補(bǔ)貼作為貫徹政府政策目標(biāo)，調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的有75視角JINGJI經(jīng)濟(jì)SHIJIAO2011年第

11、10期JINGJI經(jīng)濟(jì)SHIJIAOJINGJI經(jīng)濟(jì)SHIJIAOJINGJI經(jīng)濟(jì)SHIJIAO金融財(cái)稅利杠桿。應(yīng)該根據(jù)不同時(shí)期的經(jīng)濟(jì)形勢，適時(shí)調(diào)整補(bǔ)貼標(biāo)貼的范圍，取消一些不合理的補(bǔ)貼項(xiàng)目。在借鑒國外的財(cái)政補(bǔ)貼制度發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，考慮到我國實(shí)際情況，我國財(cái)準(zhǔn)，充分發(fā)揮財(cái)政補(bǔ)貼支出的政策性、靈活性和時(shí)效性，使之限定在國家預(yù)算財(cái)力可控范圍內(nèi)，防止補(bǔ)貼“剛性”的出現(xiàn)。目前，由于我國財(cái)政補(bǔ)貼制度設(shè)計(jì)不夠健全，有的補(bǔ)貼支出項(xiàng)目常年保持有增無減的

12、狀態(tài)，從而導(dǎo)致部分補(bǔ)貼項(xiàng)目成為長期財(cái)政支出項(xiàng)目，嚴(yán)重違背了財(cái)政補(bǔ)貼政策的彈性原則。以此同時(shí)，補(bǔ)貼的具體標(biāo)準(zhǔn)如何確定、補(bǔ)貼項(xiàng)目績效如何評價(jià)等制度的不完善，也直接影響到財(cái)政補(bǔ)貼支出的有效安排。目前，由于企業(yè)補(bǔ)貼制度的不規(guī)范，企業(yè)補(bǔ)貼存在嚴(yán)重的多報(bào)、虛報(bào)現(xiàn)象。如一些壟斷企業(yè)在缺乏合理透明的定價(jià)機(jī)制和有效補(bǔ)貼機(jī)制的情況下，國家財(cái)政大量的政策性虧損補(bǔ)貼，往往成了企業(yè)的經(jīng)營性虧損補(bǔ)貼。這樣往往造成補(bǔ)貼在不同企業(yè)間苦樂不均，加大了社會不公。長期進(jìn)行補(bǔ)

13、貼，不僅加重財(cái)政負(fù)擔(dān)，有悖于公共財(cái)政改革的初衷。（三）財(cái)政補(bǔ)貼的方式不合理，缺乏效益近年來，隨著我國社會經(jīng)濟(jì)的加速發(fā)展，原來一些行之有效的補(bǔ)貼政策，越來越不適應(yīng)新的經(jīng)濟(jì)環(huán)境要求。從財(cái)政補(bǔ)貼的效應(yīng)角度來看，部分補(bǔ)貼政策積極地效應(yīng)正逐步減弱，消極的效應(yīng)逐漸增強(qiáng)。我國財(cái)政補(bǔ)貼支出很多是通過物價(jià)補(bǔ)貼形式，這種補(bǔ)貼形式在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，對于穩(wěn)定物價(jià)，保障居民生活水平發(fā)揮了重要作用。在個(gè)人分配以計(jì)劃體制為基礎(chǔ)、城鎮(zhèn)居民工資水平普遍很低的情況下，國家

14、為了補(bǔ)償城鎮(zhèn)居民的收入損失，通過價(jià)格補(bǔ)貼的形式提高居民的實(shí)際購買力，保障了絕大多數(shù)城鎮(zhèn)居民的生活水平。政補(bǔ)貼范圍應(yīng)該限制在以下領(lǐng)域：農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)與流通領(lǐng)域、固定資產(chǎn)投資領(lǐng)域、重要的國有企業(yè)、社會公益事業(yè)等。堅(jiān)持有保、有壓方針，維護(hù)和完善市場機(jī)制，貫徹政府政策目標(biāo)。盡可能縮小補(bǔ)貼規(guī)模，明確財(cái)政補(bǔ)貼支出主要方向。加大財(cái)政對農(nóng)業(yè)的補(bǔ)貼力度，農(nóng)業(yè)作為國民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，具有極大的正的外部效應(yīng)，農(nóng)產(chǎn)品市場供求容易受經(jīng)濟(jì)形勢影響而波動，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)具有很

15、大的市場風(fēng)險(xiǎn)。因此，結(jié)合目前我國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的實(shí)踐，加大財(cái)政惠農(nóng)補(bǔ)貼力度，調(diào)整農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼結(jié)構(gòu)，完善農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼體系。調(diào)整對企業(yè)補(bǔ)貼政策，貫徹國家產(chǎn)業(yè)政策優(yōu)先原則，加大對企業(yè)研究與開發(fā)的補(bǔ)貼，尤其扶持中小企業(yè)發(fā)展。改革和完善國有企業(yè)的虧損補(bǔ)貼制度，政府補(bǔ)貼應(yīng)該主要集中在關(guān)系到國計(jì)民生的重要領(lǐng)域。完善對居民補(bǔ)貼政策，在我國社會保障制度還不夠健全的情況下，財(cái)政補(bǔ)貼改革必須與社會保障制度相配合，要更加注重公平正義；調(diào)整補(bǔ)貼的方向，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)居民，關(guān)注低收入

16、群體；減少間接補(bǔ)貼，更多的采用直接補(bǔ)貼。（二）調(diào)整補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，提高補(bǔ)貼效益財(cái)政補(bǔ)貼作為政府對微觀主體一種轉(zhuǎn)移性支出，從資金支出項(xiàng)目來看，財(cái)政補(bǔ)貼支出應(yīng)投向具有明顯的外部性特征，受益群體廣泛項(xiàng)目；合理選擇補(bǔ)貼方式，是確定不同項(xiàng)目補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)的前提。從社會經(jīng)濟(jì)效益來看，財(cái)政補(bǔ)貼作為以增進(jìn)社會福利為目的的一種公共項(xiàng)目支出，產(chǎn)出價(jià)值在大多數(shù)情況下很難像企業(yè)那樣能夠通過財(cái)務(wù)方法計(jì)算出來，往往只能采用一定考核指標(biāo)進(jìn)行定性的績效評價(jià)。結(jié)合當(dāng)前我國財(cái)政績效評

17、價(jià)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，在規(guī)范財(cái)政補(bǔ)貼項(xiàng)目的前提下，明確項(xiàng)目補(bǔ)貼方式，強(qiáng)化對財(cái)政補(bǔ)貼項(xiàng)目績效評估，進(jìn)而確定不同項(xiàng)目補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，建立各種補(bǔ)貼項(xiàng)目補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)的測算指標(biāo)體系，使補(bǔ)貼支出更加公平合理。（三）完善相關(guān)法律法規(guī)，加強(qiáng)財(cái)政補(bǔ)貼的管理世界上許多國家都把財(cái)政補(bǔ)貼制度的一些主要內(nèi)容以法律形式進(jìn)行規(guī)定，使得財(cái)政補(bǔ)貼制度在執(zhí)行中具有很高然而，隨著我國居民收入分配差距不斷擴(kuò)大，這種價(jià)格補(bǔ)貼，具備非“排他性”，它產(chǎn)生了“包含性”的錯(cuò)誤，因?yàn)楹芏酂o須補(bǔ)貼的消費(fèi)者也

18、是因?yàn)檫@項(xiàng)政策而獲益，而且富裕的消費(fèi)者因?yàn)橘徺I力強(qiáng)是價(jià)格補(bǔ)貼最大的獲益者。因此，這種普遍價(jià)格補(bǔ)貼，對于高收入更有利，低收入往往處于不利地位。這樣就造成了社會資源極大浪費(fèi)，補(bǔ)貼支出社會效益不高，違背了財(cái)政補(bǔ)貼增進(jìn)整體社會福利的目的。（四）財(cái)政補(bǔ)貼管理不規(guī)范長期以來，我國有關(guān)政府補(bǔ)貼的法律依據(jù)散見于企業(yè)所得稅法、企業(yè)會計(jì)制度以及相關(guān)政策管理辦法中，且無專門的法律解釋，缺乏清晰的規(guī)則。由于財(cái)政補(bǔ)貼制度立法層次不高，法律效力不強(qiáng)，在政策的實(shí)施過

19、程中，政府財(cái)政補(bǔ)貼容易被濫用。從財(cái)政補(bǔ)貼支出主體的管理角度來看，在我國從中央政府到地方政府，都有相應(yīng)的財(cái)政補(bǔ)貼的支出管理權(quán)限。財(cái)政補(bǔ)貼往往成了地方政府推動當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的重要資金來源，地方政府有權(quán)決定補(bǔ)與不補(bǔ)，補(bǔ)多補(bǔ)少，并可增加補(bǔ)貼項(xiàng)目，將補(bǔ)貼款挪作他用，客觀上造成了國家難以從宏現(xiàn)上控制補(bǔ)貼的范圍和數(shù)量。從財(cái)政補(bǔ)貼預(yù)算資金的管理角度來看，同樣存在一些突出問題。如在企業(yè)虧損補(bǔ)貼的預(yù)算管理上，企業(yè)虧損補(bǔ)貼一直作為財(cái)政收入的減項(xiàng)，這樣做的后果，

20、是無法保證財(cái)政補(bǔ)貼的嚴(yán)肅性，繞過了預(yù)算監(jiān)督程序，經(jīng)常出現(xiàn)直接對企業(yè)上繳稅收進(jìn)行退庫，從而抵消財(cái)政補(bǔ)貼的行為。四、完善我國財(cái)政補(bǔ)貼的建議（一）合理界定補(bǔ)貼范圍，控制補(bǔ)貼規(guī)模隨著市場經(jīng)濟(jì)的不斷完善，應(yīng)該逐步規(guī)范我國財(cái)政補(bǔ)的權(quán)威性、規(guī)范性、可操作性和透明性。中國的財(cái)政補(bǔ)貼支出規(guī)模巨大，建立明確的法律規(guī)范尤為重要，要實(shí)現(xiàn)財(cái)政補(bǔ)貼的規(guī)范、公平、透明，必須強(qiáng)化財(cái)政補(bǔ)貼的各項(xiàng)管理立法工作，使其逐步走向法治化軌道。針對目前我國財(cái)政補(bǔ)貼管理不規(guī)范、補(bǔ)貼決

21、策權(quán)分散、補(bǔ)貼支出膨脹問題，嘗試設(shè)立補(bǔ)貼基金制度，將補(bǔ)貼列為財(cái)政支出，由補(bǔ)貼基金統(tǒng)一管理，嚴(yán)格控制補(bǔ)貼規(guī)模。改革企業(yè)的虧損補(bǔ)貼管理制度，建立國有資本經(jīng)營預(yù)算機(jī)制，采用合理補(bǔ)貼方法，防止企業(yè)把日常經(jīng)營性虧損和政策性虧損混淆而獲得超額補(bǔ)貼，注重補(bǔ)貼的效益性。（責(zé)任編輯：吳之銘）注釋：①中國經(jīng)濟(jì)信息網(wǎng)數(shù)據(jù)庫.經(jīng)濟(jì)年鑒數(shù)據(jù)2011.參考文獻(xiàn)：[1]廖曉軍.財(cái)稅改革縱論[M].北京：經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2009.[2]高建斌.我國財(cái)政補(bǔ)貼改革淺論[J