國際公約》的實施機制

1、《公民權利和政治權利國際公約》的實施機制朱曉青Ξ內容提要:《公民權利和政治權利國際公約》實施機制的基礎是條約義務。從國際層面上講實施機制的目的是監(jiān)督《公約》在締約國的執(zhí)行從國內層面上講締約國應采取立法、司法等措施履行《公約》。這就要求締約國在“條約必須信守”的原則之下解決條約與國內法的關系問題即在憲法中給條約以適當地位以便于條約(包括《公約》)在國內的適用而不論是直接或是間接適用。這樣才能達到國際社會制定《公約》而國家批準或加入《公約》

2、的目的也才可能改變《公約》實施機制軟弱乏力的局面。關鍵詞:人權公約實施機制人權實施機制是聯合國人權機制的重要組成部分。它是隨著聯合國人權機制的發(fā)展而發(fā)展起來的。聯合國藍皮書曾將聯合國人權機制的發(fā)展大致總結為四個階段即:第一階段從《聯合國憲章》到《世界人權宣言》(1945—1948)為人權機制的創(chuàng)立階段第二階段從《世界人權宣言》到《公民權利和政治權利國際公約》和《經濟、社會、文化權利國際公約》的通過(1949—1966)為人權機制的完善階

3、段第三階段從1966年的兩個國際人權公約到維也納世界人權大會(1967—1993)為人權機制的運轉階段第四階段維也納大會之后(1993—1995)為人權機制的擴展階段?！?〕可以說人權實施機制同樣經歷了這樣的發(fā)展過程迄今仍處于繼續(xù)完善與發(fā)展之中。鑒于在這樣一篇篇幅有限的論文中很難全面地論述人權實施機制也鑒于《公民權利和政治權利國際公約》(以下簡稱《公約》)的實施機制具有代表性〔2〕并且中國已簽署了《公約》批準并繼而實施《公約》已是或早或

4、遲的事因此本文選擇《公約》的實施機制為題201Ξ〔1〕〔2〕其他與《公約》實施機制類似的人權條約實施機制有:依《消除一切形式種族歧視國際公約》而建立的、以“消除種族歧視委員會”為監(jiān)督機構的實施機制依《禁止酷刑和其他殘忍、不人道或有辱人格的待遇或處罰公約》而建立的、以“禁止酷刑委員會”為監(jiān)督機構的實施機制依《消除對婦女一切形式歧視公約》而建立的、以“消除對婦女歧視委員會”為監(jiān)督機構的實施機制依《兒童權利公約》而建立的、以“兒童權利委員會”

5、為監(jiān)督機構的實施機制依《經濟、社會、文化權利國際公約》和經濟及社會理事會決議而建立的、以“經濟、社會和文化權利委員會”為監(jiān)督機構的實施機制。此外在《保護所有移徙工人及其家庭成員權利國際公約》生效后依該公約而建立的、以“保護所有移徙工人及其家庭成員權利委員會”為監(jiān)督機構的實施機制也將開始運作。TheUnitedNationsBlueBooksSeriesVol.Ⅶ(19451995):TheUnitedNationsHumanRights

6、.UnitedNationsPublication1995pp5111.中國社會科學院法學研究所副研究員。21實施機制以條約義務為基礎。在對上述規(guī)定進行分析后已不難發(fā)現《公約》實施機制的基礎是條約義務。不過義務的性質有所不同此外履行的時間也有與其它人權條約不同之點。首先從義務的性質來看《公約》義務是由基于強制性義務的報告程序及基于任意性或說選擇性義務的國家間指控程序和個人申訴程序所構成。報告程序是《公約》實施機制中唯一的對所有締約國有強

7、制性的監(jiān)督程序。這就意味著提交報告不以締約國是否同意或接受為前提。一旦國家批準了《公約》就必須受報告義務的約束。由于報告程序的這種強制性特點使它成為《公約》實施機制的基本支柱。而根據《公約》及其《任意議定書》的規(guī)定國家間指控程序和個人申訴程序均為任意性程序。不過任意性程序也是《公約》實施機制的重要組成部分只是其作用大大受制于締約國的選擇權進而也對《公約》實施機制的充分有效性產生了影響。其次從履行義務的時間要求來看一般說來《公約》義務是“

8、即時義務”(immediateobli2gation)或“立即履行的義務”(theobligationofimmediateimplementation)。《公約》第2條第2款規(guī)定“締約國承擔按照其憲法程序和本公約的規(guī)定采取必要步驟以采納為實現本公約所承認的權利所需的立法或其它措施。”據此締約國有義務在《公約》對其生效后即在國內層面上采取各種必要措施以實現《公約》規(guī)定的權利。盡管《公約》在實施措施上給締約國留下了選擇的空間也就是說締約國

9、不需采取統一的實施措施只要這些措施的結果符合《公約》標準即可〔4〕義務履行的“即時”性仍然是確定的。這種“即時”性在與《經濟、社會、文化權利國際公約》有關規(guī)定的比較中更容易看出來?！督洕?、社會、文化權利國際公約》規(guī)定締約國“承擔盡最大能力采取步驟以便用一切適當方法尤其包括用立法方法逐漸達到本公約所承認的權利的充分實現”(第2條第1款)。這就意味著批準《經濟、社會、文化權利國際公約》的國家只需承擔“盡最大能力”“逐漸”達到公約所載的權利“

10、充分實現”的義務?？梢娫摴s實施機制的基礎是“逐漸(progressive)履行的義務”。這就使得《公約》實施機制以“即時義務”為基礎的特點更加顯現出來。(二)實施機制的實際效果11報告程序的實際效果。按照《公約》的規(guī)定每個締約國均有義務在公約對其生效后的一年內提交初步報告以后“每逢人權事務委員會要求”時提交隨后的報告(第40條第1款)報告的內容包括締約國“已采取的實施公約權利的措施”和取得的進展(第1款)以及影響公約實施的“因素和困難

11、”(第2款)。但這種規(guī)定是很模糊的。如與《公約》有著類似實施機制的人權公約相比《公約》未規(guī)定報告提交的定期制〔5〕僅在《公約》第2條第2款有一些要求締約國采取立法和其它措施的指導性規(guī)定第40條未將其明確化也未詳細定明“因素和困難”的內容。由于第40條所使用的術語的模糊性使報告程序在相當長的一段時間內難以操作和發(fā)揮作用。尤其可以說這種規(guī)定的模糊性成為《公約》生效后的初期只有為數很少的國家提交報告的原因。為改變這種狀況人權事務委員會在繼19

12、77年通過“締約國依《公約》第40條提交的報告的形式和401法學研究2000年第2期〔4〕〔5〕《消除一切形式種族歧視國際公約》第9條《消除對婦女一切形式歧視公約》第18條《兒童權利公約》第44條和《禁止酷刑和其他殘忍、不人道或有辱人格的待遇或處罰公約》第19條都明確規(guī)定了定期報告制度。InekeBoerefijn:TheReptingProcedureundertheCovenantonCivilPoliticalRightsINTE