國際公約》的實施機制

1、《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》的實施機制朱曉青Ξ內(nèi)容提要:《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》實施機制的基礎(chǔ)是條約義務(wù)。從國際層面上講實施機制的目的是監(jiān)督《公約》在締約國的執(zhí)行從國內(nèi)層面上講締約國應(yīng)采取立法、司法等措施履行《公約》。這就要求締約國在“條約必須信守”的原則之下解決條約與國內(nèi)法的關(guān)系問題即在憲法中給條約以適當(dāng)?shù)匚灰员阌跅l約(包括《公約》)在國內(nèi)的適用而不論是直接或是間接適用。這樣才能達(dá)到國際社會制定《公約》而國家批準(zhǔn)或加入《公約》

2、的目的也才可能改變《公約》實施機制軟弱乏力的局面。關(guān)鍵詞:人權(quán)公約實施機制人權(quán)實施機制是聯(lián)合國人權(quán)機制的重要組成部分。它是隨著聯(lián)合國人權(quán)機制的發(fā)展而發(fā)展起來的。聯(lián)合國藍(lán)皮書曾將聯(lián)合國人權(quán)機制的發(fā)展大致總結(jié)為四個階段即:第一階段從《聯(lián)合國憲章》到《世界人權(quán)宣言》(1945—1948)為人權(quán)機制的創(chuàng)立階段第二階段從《世界人權(quán)宣言》到《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》和《經(jīng)濟、社會、文化權(quán)利國際公約》的通過(1949—1966)為人權(quán)機制的完善階

3、段第三階段從1966年的兩個國際人權(quán)公約到維也納世界人權(quán)大會(1967—1993)為人權(quán)機制的運轉(zhuǎn)階段第四階段維也納大會之后(1993—1995)為人權(quán)機制的擴展階段?！?〕可以說人權(quán)實施機制同樣經(jīng)歷了這樣的發(fā)展過程迄今仍處于繼續(xù)完善與發(fā)展之中。鑒于在這樣一篇篇幅有限的論文中很難全面地論述人權(quán)實施機制也鑒于《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》(以下簡稱《公約》)的實施機制具有代表性〔2〕并且中國已簽署了《公約》批準(zhǔn)并繼而實施《公約》已是或早或

4、遲的事因此本文選擇《公約》的實施機制為題201Ξ〔1〕〔2〕其他與《公約》實施機制類似的人權(quán)條約實施機制有:依《消除一切形式種族歧視國際公約》而建立的、以“消除種族歧視委員會”為監(jiān)督機構(gòu)的實施機制依《禁止酷刑和其他殘忍、不人道或有辱人格的待遇或處罰公約》而建立的、以“禁止酷刑委員會”為監(jiān)督機構(gòu)的實施機制依《消除對婦女一切形式歧視公約》而建立的、以“消除對婦女歧視委員會”為監(jiān)督機構(gòu)的實施機制依《兒童權(quán)利公約》而建立的、以“兒童權(quán)利委員會”

5、為監(jiān)督機構(gòu)的實施機制依《經(jīng)濟、社會、文化權(quán)利國際公約》和經(jīng)濟及社會理事會決議而建立的、以“經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利委員會”為監(jiān)督機構(gòu)的實施機制。此外在《保護(hù)所有移徙工人及其家庭成員權(quán)利國際公約》生效后依該公約而建立的、以“保護(hù)所有移徙工人及其家庭成員權(quán)利委員會”為監(jiān)督機構(gòu)的實施機制也將開始運作。TheUnitedNationsBlueBooksSeriesVol.Ⅶ(19451995):TheUnitedNationsHumanRights

6、.UnitedNationsPublication1995pp5111.中國社會科學(xué)院法學(xué)研究所副研究員。21實施機制以條約義務(wù)為基礎(chǔ)。在對上述規(guī)定進(jìn)行分析后已不難發(fā)現(xiàn)《公約》實施機制的基礎(chǔ)是條約義務(wù)。不過義務(wù)的性質(zhì)有所不同此外履行的時間也有與其它人權(quán)條約不同之點。首先從義務(wù)的性質(zhì)來看《公約》義務(wù)是由基于強制性義務(wù)的報告程序及基于任意性或說選擇性義務(wù)的國家間指控程序和個人申訴程序所構(gòu)成。報告程序是《公約》實施機制中唯一的對所有締約國有強

7、制性的監(jiān)督程序。這就意味著提交報告不以締約國是否同意或接受為前提。一旦國家批準(zhǔn)了《公約》就必須受報告義務(wù)的約束。由于報告程序的這種強制性特點使它成為《公約》實施機制的基本支柱。而根據(jù)《公約》及其《任意議定書》的規(guī)定國家間指控程序和個人申訴程序均為任意性程序。不過任意性程序也是《公約》實施機制的重要組成部分只是其作用大大受制于締約國的選擇權(quán)進(jìn)而也對《公約》實施機制的充分有效性產(chǎn)生了影響。其次從履行義務(wù)的時間要求來看一般說來《公約》義務(wù)是“

8、即時義務(wù)”(immediateobli2gation)或“立即履行的義務(wù)”(theobligationofimmediateimplementation)?！豆s》第2條第2款規(guī)定“締約國承擔(dān)按照其憲法程序和本公約的規(guī)定采取必要步驟以采納為實現(xiàn)本公約所承認(rèn)的權(quán)利所需的立法或其它措施?！睋?jù)此締約國有義務(wù)在《公約》對其生效后即在國內(nèi)層面上采取各種必要措施以實現(xiàn)《公約》規(guī)定的權(quán)利。盡管《公約》在實施措施上給締約國留下了選擇的空間也就是說締約國

9、不需采取統(tǒng)一的實施措施只要這些措施的結(jié)果符合《公約》標(biāo)準(zhǔn)即可〔4〕義務(wù)履行的“即時”性仍然是確定的。這種“即時”性在與《經(jīng)濟、社會、文化權(quán)利國際公約》有關(guān)規(guī)定的比較中更容易看出來?！督?jīng)濟、社會、文化權(quán)利國際公約》規(guī)定締約國“承擔(dān)盡最大能力采取步驟以便用一切適當(dāng)方法尤其包括用立法方法逐漸達(dá)到本公約所承認(rèn)的權(quán)利的充分實現(xiàn)”(第2條第1款)。這就意味著批準(zhǔn)《經(jīng)濟、社會、文化權(quán)利國際公約》的國家只需承擔(dān)“盡最大能力”“逐漸”達(dá)到公約所載的權(quán)利“

10、充分實現(xiàn)”的義務(wù)?？梢娫摴s實施機制的基礎(chǔ)是“逐漸(progressive)履行的義務(wù)”。這就使得《公約》實施機制以“即時義務(wù)”為基礎(chǔ)的特點更加顯現(xiàn)出來。(二)實施機制的實際效果11報告程序的實際效果。按照《公約》的規(guī)定每個締約國均有義務(wù)在公約對其生效后的一年內(nèi)提交初步報告以后“每逢人權(quán)事務(wù)委員會要求”時提交隨后的報告(第40條第1款)報告的內(nèi)容包括締約國“已采取的實施公約權(quán)利的措施”和取得的進(jìn)展(第1款)以及影響公約實施的“因素和困難

11、”(第2款)。但這種規(guī)定是很模糊的。如與《公約》有著類似實施機制的人權(quán)公約相比《公約》未規(guī)定報告提交的定期制〔5〕僅在《公約》第2條第2款有一些要求締約國采取立法和其它措施的指導(dǎo)性規(guī)定第40條未將其明確化也未詳細(xì)定明“因素和困難”的內(nèi)容。由于第40條所使用的術(shù)語的模糊性使報告程序在相當(dāng)長的一段時間內(nèi)難以操作和發(fā)揮作用。尤其可以說這種規(guī)定的模糊性成為《公約》生效后的初期只有為數(shù)很少的國家提交報告的原因。為改變這種狀況人權(quán)事務(wù)委員會在繼19

12、77年通過“締約國依《公約》第40條提交的報告的形式和401法學(xué)研究2000年第2期〔4〕〔5〕《消除一切形式種族歧視國際公約》第9條《消除對婦女一切形式歧視公約》第18條《兒童權(quán)利公約》第44條和《禁止酷刑和其他殘忍、不人道或有辱人格的待遇或處罰公約》第19條都明確規(guī)定了定期報告制度。InekeBoerefijn:TheReptingProcedureundertheCovenantonCivilPoliticalRightsINTE