鄉(xiāng)村治理的內涵與類型

1、財經(jīng)活頁2008 年第 9 期(總第 105 期)遼 寧 省 財 政 學 會 遼寧省財政科學研究所 2008 年 5 月 15 日本期主題：鄉(xiāng)村治理 本期主題：鄉(xiāng)村治理[按]隨著全球化時代的來臨，人類的政治生活正在發(fā)生重大變革，其中最引人注目的變化，便是人類政治過程的重心正在從統(tǒng)治走向治理，從政府的統(tǒng)治走向沒有政府統(tǒng)治的治理，從民族國家的政府統(tǒng)治走向全球治理。德國前總理施羅德把“新治理

2、”作為目前大討論和推行新政治的一個主導概念，其背后的含義是國家現(xiàn)在已經(jīng)不可能通過自己的行動解決所有問題了，要從新的角度出發(fā)，推行“新治理”，而新治理的核心是“公民社會”。 “鄉(xiāng)村治理”是“治理”所派生的概念，由于翻譯上的原因可能會產(chǎn)生歧義，但鄉(xiāng)村治理并不能等同于治理鄉(xiāng)村，這個概念中注重的是多元化的鄉(xiāng)村權力結構和秩序。鄉(xiāng)村治理的基本目標之一是要促進鄉(xiāng)村公共事業(yè)的建設、改善鄉(xiāng)村的生產(chǎn)與生活環(huán)境，建設和諧的鄉(xiāng)村社會。黨中央在新形勢下提出的新農(nóng)

3、村建設是鄉(xiāng)村治理實現(xiàn)途徑轉換的重要契機。鄉(xiāng)村治理的內涵與類型 鄉(xiāng)村治理的內涵與類型“治理”源自于古典拉丁文或古希臘語的“引導領航”一詞,原意是指統(tǒng)理(govern)、引導或操縱之行動或方式，經(jīng)常與“統(tǒng)治”(government)一詞相互交疊使用。長期以來， “治理”一詞主要被限用于與“國家事務”相關之憲法議題和法律活動，3會里，地方事務畢竟有限，因此費用也很有限，是地方士紳能夠和愿意負擔的。二、1840 年以后鄉(xiāng)村治理結構的衰敗國家通過

4、鄉(xiāng)紳治理農(nóng)村的局面在鴉片戰(zhàn)爭以后被打破了。隨著工業(yè)化、市場化和城市化的推進，不僅農(nóng)業(yè)成為收益低的產(chǎn)業(yè)，農(nóng)村生活條件越來越落后于城市，而且新興知識的學習、有用信息的集散，鄉(xiāng)村也遠不能與城市相比(特別是科舉制的廢除)，于是傳統(tǒng)的居于鄉(xiāng)村的“耕讀之家” ，開始轉業(yè)和流向城市。從 19 世紀末新興產(chǎn)業(yè)和新式學堂的興起，使得從前以產(chǎn)品和資金純流向城市(包括外國)的城鄉(xiāng)關系進一步增加到鄉(xiāng)村精英大規(guī)模向城市流動。導致了農(nóng)村不僅經(jīng)濟枯竭、而且人才枯竭。

5、這也是 20 世紀 20-30 年代，不僅中國共產(chǎn)黨，而且許多研究農(nóng)村和試圖振興農(nóng)村的知識分子，如晏陽初、梁漱溟等大聲疾呼知識分子到農(nóng)村去幫助建設的原因。農(nóng)村知識精英(主要是青年)大量流失，而農(nóng)村管理依然延續(xù)著傳統(tǒng)的“士紳治理” ，同時這種治理的難度又遠遠超過了過去。一是現(xiàn)代化和“政府主導型”導致的鄉(xiāng)村事務繁多，專業(yè)知識和財力都不足；二是政治腐敗和戰(zhàn)亂，導致上級政府、甚至軍閥橫征暴斂，征糧、征兵成為鄉(xiāng)村政權的主要任務，根本無法維護正當?shù)?/p>

6、地方利益。這都導致鄉(xiāng)(鎮(zhèn))管理人員無力承當起鄉(xiāng)村政權的基本職能。在這種情況下，農(nóng)村就出現(xiàn)了所謂的“土劣化”傾向。即使是好人，要執(zhí)行和完成上級政府布置下來的任務，也必須去超過限度地搜刮農(nóng)民，走向與民眾對立的反面。因此，鄉(xiāng)紳中好的越來越少，土豪劣紳越來越多；對于鄉(xiāng)村管理， “好人不愿干，壞人爭著干” 。這種趨勢從清末到 1949 年新中國建立前，愈演愈烈。三、1949—1978 年鄉(xiāng)村治理結構的重建上述這種鄉(xiāng)村政權“土劣化”傾向，被中國共產(chǎn)

7、黨領導的土地改革和鄉(xiāng)村政權重建所制止了。新中國建立前后進行的土地改革，不僅徹底摧毀了舊的鄉(xiāng)村政權，也徹底消滅了這種“士紳”治理鄉(xiāng)村的基礎——地主階級。在土地改革完成以后的民主建政中，農(nóng)村基層政權是按照中國共產(chǎn)黨提出的馬克思主義新理念、黨政合一的自上而下的新體制、忠于新政權的農(nóng)村精英和土改積極分子為主體建立起來的，因此，農(nóng)村基層政權從一開始就是國家政權的基層組織，與中央和上級政府保持高度一致，作為他們在農(nóng)村的代理機構，而不是作為自治機構而

8、存在的。對于農(nóng)村基層政權中的這些人員，國家有理由相信他們的忠誠和聽話，他們也確實應該對新生政權忠心耿耿，因為他們是土地改革的最大受益者，由過去鄉(xiāng)村社會的最底層“翻身”為最高層，并可以通過政權來控制已有的社會資源。但是新政權很快發(fā)現(xiàn)，通過土地改革所建立的政府直接面對農(nóng)民的鄉(xiāng)村治理結構，即由政府直接統(tǒng)治分散的、個體經(jīng)濟的農(nóng)民并為工業(yè)化提取農(nóng)業(yè)剩余，管理成本太高，因此，由互助組到合作社，再到“政社合一”的人民公社，終于實現(xiàn)了將鄉(xiāng)村資源集中到人