中國(guó)天然氣市場(chǎng)改革任重道遠(yuǎn)但成效可期

1、中國(guó)天然氣市場(chǎng)改革任重道遠(yuǎn)但成效可期在過(guò)去 30 多年里，為了提高效率，許多國(guó)家在市場(chǎng)結(jié)構(gòu)和監(jiān)管方面對(duì)天然氣行 業(yè)實(shí)施了重大變革。近年來(lái)，中國(guó)政府出臺(tái)了一系列通過(guò)調(diào)整天然氣工業(yè)結(jié)構(gòu)來(lái)推進(jìn)天然氣市場(chǎng)改革的政策和措施，國(guó)家管網(wǎng)公司的成立被認(rèn)為是邁出了關(guān) 鍵一步。由于能源行業(yè)的改革會(huì)產(chǎn)生廣泛的社會(huì)和商業(yè)影響，因此在天然氣市場(chǎng)和監(jiān)管框架的改革過(guò)程中，各國(guó)政府均力圖制定相應(yīng)的政策和機(jī)制，既能對(duì)天然氣市場(chǎng)受監(jiān)管部分與解除監(jiān)管部分之間的有效互動(dòng)提供支

2、持，又能兼顧本 國(guó)現(xiàn)階段的發(fā)展?fàn)顩r及特定環(huán)境。歐美國(guó)家天然氣市場(chǎng)改革實(shí)踐表明：由最初的壟斷型市場(chǎng)逐步過(guò)渡到競(jìng)爭(zhēng)型市場(chǎng)，是天然氣市場(chǎng)發(fā)展的一般趨勢(shì)；競(jìng)爭(zhēng)型市場(chǎng)的建立，既是天然氣市場(chǎng)發(fā)展成熟的產(chǎn)物，也是政府監(jiān)管改革的結(jié)果；建立競(jìng)爭(zhēng)型市場(chǎng)有利有弊，但在市場(chǎng)發(fā)展成熟的情況下利大于弊。中國(guó)推進(jìn)天然氣市場(chǎng)改革的總體思路與歐美國(guó)家相似，也是采取運(yùn)銷(xiāo)分離、管網(wǎng)公平準(zhǔn)入等結(jié)構(gòu)改革措施，但不同之處在于中國(guó)啟動(dòng)結(jié)構(gòu)改革是在天然氣市場(chǎng)仍處于快速增長(zhǎng)階段，同時(shí)面

3、臨上游生產(chǎn)領(lǐng)域集中度高、天然氣對(duì)外依存度高等問(wèn)題，這使得中國(guó)天然氣市場(chǎng)改革所面臨的挑戰(zhàn)要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于歐美國(guó)家。中國(guó)天然氣市場(chǎng)改革的總體思路 中國(guó)天然氣市場(chǎng)改革的總體思路與歐美國(guó)家的做法相類(lèi)似，中國(guó)天然氣市場(chǎng)改革的總體思路也是采取運(yùn)銷(xiāo)分 中國(guó)天然氣市場(chǎng)改革的總體思路也是采取運(yùn)銷(xiāo)分離、管網(wǎng)公平準(zhǔn)入等結(jié)構(gòu)改革措施，促進(jìn)天然氣市場(chǎng)改革 離、管網(wǎng)公平準(zhǔn)入等結(jié)構(gòu)改革措施，促進(jìn)天然氣市場(chǎng)改革。中共中央、國(guó)務(wù)院 2017 年 5 月發(fā)布的《關(guān)于深化石油天然

4、氣體制改革的若干意見(jiàn)》確定，中國(guó)油氣體制改革的總體思路是“管住中間、放開(kāi)兩頭”，即管住產(chǎn)業(yè)鏈中間的管網(wǎng)輸送環(huán)節(jié)，放開(kāi)可以競(jìng)爭(zhēng)的上游勘探開(kāi)發(fā)和下游加工銷(xiāo)售服 務(wù)環(huán)節(jié)，通過(guò)公平競(jìng)爭(zhēng)釋放市場(chǎng)活力。2019 年 3 月 19 日召開(kāi)的中央全面深化改革委員會(huì)第七次會(huì)議審議通過(guò)的《石油天然氣管網(wǎng)運(yùn)營(yíng)機(jī)制改革實(shí)施意見(jiàn)》 提出組建國(guó)有資本控股、投資主體多元化的石油天然氣管網(wǎng)公司，推動(dòng)形成上游油氣資源多主體多渠道供應(yīng)、中間統(tǒng)一管網(wǎng)高效集輸、下游銷(xiāo)售市場(chǎng)充

5、分競(jìng) 爭(zhēng)的油氣市場(chǎng)體系，提高油氣資源配置效率，保障油氣安全穩(wěn)定供應(yīng)。2019 年 12 月 9 日，國(guó)家石油天然氣管網(wǎng)集團(tuán)有限公司（簡(jiǎn)稱(chēng)國(guó)家管網(wǎng)公司）掛牌成立，標(biāo)志著中國(guó)石油天然氣行業(yè)的市場(chǎng)化改革邁出了關(guān)鍵一步。國(guó)家管 網(wǎng)公司成立后，中國(guó)石油、中國(guó)石化、中國(guó)海油三大石油公司的油氣干線管道 以及部分 LNG 接收站、地下儲(chǔ)氣庫(kù)交給國(guó)家管網(wǎng)公司運(yùn)營(yíng)，今后由國(guó)家管網(wǎng)公司負(fù)責(zé)全國(guó)油氣干線管道的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)并向所有符合條件的用戶(hù)公平開(kāi)放，國(guó) 家管網(wǎng)

6、公司不從事油氣銷(xiāo)售業(yè)務(wù)。管網(wǎng)獨(dú)立、運(yùn)銷(xiāo)分離后，三大石油公司將加大油氣勘探開(kāi)發(fā)力度，降低油氣對(duì)外依存度，全力保障國(guó)家能源安全。中國(guó)天然氣市場(chǎng)改革面臨的挑戰(zhàn) 中國(guó)天然氣市場(chǎng)改革面臨的挑戰(zhàn)依存度逐年提高，2018 年已上升至 43%，未來(lái)很有可能還將進(jìn)一步提高。由于 進(jìn)口天然氣成本較高，天然氣進(jìn)口企業(yè)不同程度地存在進(jìn)口虧損現(xiàn)象。中國(guó)石油天然氣股份有限公司年報(bào)披露，該公司 2017 年和 2018 年天然氣進(jìn)口虧損分 別為 239.47 億元和

7、 249.07 億元。目前，該公司天然氣進(jìn)口虧損通過(guò)管道運(yùn)輸利潤(rùn)來(lái)彌補(bǔ)，管道獨(dú)立后，該公司就失去了彌補(bǔ)進(jìn)口虧損的管道運(yùn)輸利潤(rùn)，如 果天然氣進(jìn)口虧損問(wèn)題得不到合理解決，天然氣進(jìn)口企業(yè)就沒(méi)有進(jìn)口的積極性，如何保證中國(guó)天然氣供應(yīng)安全成為一個(gè)大問(wèn)題。3 如何加快天然氣管網(wǎng)建設(shè)中國(guó)成立國(guó)家管網(wǎng)公司，由國(guó)家管網(wǎng)公司負(fù)責(zé)天然氣干線管道的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)并向所有符合條件的用戶(hù)公平開(kāi)放，一個(gè)重要目的就是為了加快中國(guó)天然氣管網(wǎng)建設(shè)，但面臨的挑戰(zhàn)也是顯而易見(jiàn)的。管

8、道建設(shè)不僅需要巨額投資，而且形成的資產(chǎn)具有極強(qiáng)的專(zhuān)用性，只有在風(fēng)險(xiǎn)可控的情況下才能進(jìn)行。管道建設(shè)的風(fēng) 險(xiǎn)主要來(lái)自資源風(fēng)險(xiǎn)和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。在生產(chǎn)運(yùn)輸垂直一體化結(jié)構(gòu)下，管道建設(shè)的資源風(fēng)險(xiǎn)和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較小。在管道獨(dú)立、運(yùn)銷(xiāo)分離后，國(guó)家管網(wǎng)公司既不擁有資源，也不控制市場(chǎng)，管道建設(shè)的風(fēng)險(xiǎn)很大，與使用方（上游供氣方或下游買(mǎi)方）簽訂帶有“照付不議”條款的長(zhǎng)期使用合同，是控制風(fēng)險(xiǎn)的有效辦法。然而，在實(shí)行管道公平準(zhǔn)入的情況下，由于上游供氣方很難控制市場(chǎng)風(fēng)

9、險(xiǎn)，下游買(mǎi)方很難控制資源風(fēng)險(xiǎn)，決定了無(wú)論是上游供氣方還是下游買(mǎi)方，都不愿意與管道公司簽訂帶有“照付不議”條款的長(zhǎng)期合同，這可以解釋為什么在歐美國(guó)家只有當(dāng)天然氣市場(chǎng)進(jìn)入穩(wěn)定增長(zhǎng)階段，天然氣基礎(chǔ)設(shè)施已基本建設(shè) 完善，才開(kāi)始對(duì)天然氣工業(yè)實(shí)施結(jié)構(gòu)改革以促進(jìn)天然氣市場(chǎng)改革。4如何通過(guò)“管住中間、放開(kāi)兩頭”釋放市場(chǎng)活力中共中央、國(guó)務(wù)院 2015 年 10 月發(fā)布的《關(guān)于推進(jìn)價(jià)格機(jī)制改革的若干意見(jiàn)》 提出，按照“管住中間、放開(kāi)兩頭”的總體思路，推進(jìn)天

10、然氣價(jià)格改革，促進(jìn)市場(chǎng)主體多元化競(jìng)爭(zhēng)。中共中央、國(guó)務(wù)院 2017 年 5 月發(fā)布的《關(guān)于深化石油天 然氣體制改革的若干意見(jiàn)》進(jìn)一步明確采取管道獨(dú)立、運(yùn)銷(xiāo)分離等結(jié)構(gòu)改革措施，通過(guò)公平競(jìng)爭(zhēng)釋放市場(chǎng)活力。歐美國(guó)家在管道實(shí)行公平準(zhǔn)入后即放開(kāi)管道 兩頭的氣源銷(xiāo)售價(jià)格和門(mén)站銷(xiāo)售價(jià)格，完全通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)形成。從中國(guó)的情況 看，上游生產(chǎn)領(lǐng)域集中度較高，尤其是天然氣對(duì)外依存度和進(jìn)口成本較高，使得相對(duì)于管住中間，實(shí)現(xiàn)“放開(kāi)兩頭”的目標(biāo)要困難得多。目前，由天然

11、氣進(jìn) 口企業(yè)承擔(dān)巨額進(jìn)口虧損，放開(kāi)管道兩頭的氣源銷(xiāo)售價(jià)格和門(mén)站銷(xiāo)售價(jià)格，就意味著國(guó)內(nèi)市場(chǎng)的天然氣價(jià)格可能出現(xiàn)較大幅度上升。目前，中國(guó)對(duì)天然氣價(jià)格實(shí)行政府管制，天然氣價(jià)格形成機(jī)制主要存在兩個(gè)方面的問(wèn)題：一是天然氣產(chǎn)業(yè)鏈不同環(huán)節(jié)所獲得的投資收益與其承擔(dān)的投資風(fēng)險(xiǎn) 不相匹配。上游勘探開(kāi)發(fā)和進(jìn)口的投資和經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)最大，但所獲得的投資回報(bào) 率很低；由于自然壟斷，中游管道運(yùn)輸和下游城市配送投資和經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)較小，但獲得的投資回報(bào)率較高[9]。二是在門(mén)站批