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1、零和或雙贏？中央與地方之財(cái)政賽局衝突分析 零和或雙贏？中央與地方之財(cái)政賽局衝突分析－中央統(tǒng)籌分配稅款個(gè)案研究 －中央統(tǒng)籌分配稅款個(gè)案研究高永光?、高美莉??摘要近年來(lái)各國(guó)政府面臨財(cái)政困窘問題，然財(cái)政大餅額度固定，使得中央與地方政府間、地方政府間為財(cái)政資源進(jìn)行零和(zero-sum)競(jìng)逐，時(shí)而雙方（多方）博奕，時(shí)而競(jìng)爭(zhēng)或合作，正似賽局之詭譎多變及策略性選擇。其中尤以統(tǒng)籌分分配稅款引發(fā)中央與地方之衝突，備受關(guān)注。例如 2002 年財(cái)政收支劃

2、分法覆議案，行政部門對(duì)抗立法機(jī)關(guān)、中央對(duì)抗地方、執(zhí)政黨對(duì)抗在野黨相互動(dòng)員衝突白熱化。2007 年 5 月地方制度法修正後臺(tái)北縣準(zhǔn)用直轄市，和北高共分中央統(tǒng)籌分配稅款直轄市之 43%比例，臺(tái)北市與臺(tái)北縣均表不滿而計(jì)劃聯(lián)手推動(dòng)財(cái)劃法修正草案，儼然 2002 年財(cái)劃法於立法院通過後遭覆議之公案又要於立法院重演。Bardach（1977）,Rhodes（1992、1997）及 Steinacker（2004）曾研究英國(guó)及美國(guó)府際關(guān)係，指出其各級(jí)

3、政府競(jìng)爭(zhēng)與解決衝突過程正如同互動(dòng)賽局。本文將先援引 McCarty 和 Meirowit（2007）之延伸賽局模型分析2002 年財(cái)政收支劃分法覆議案，中央與臺(tái)北市之策略性選擇及可能之均衡點(diǎn)。次則嘗試描繪出府際賽局之聯(lián)合(coalitions)或?qū)怪n突圖像轉(zhuǎn)變過程。本研究最後提出「賽局需改變制度結(jié)構(gòu)以平衡府際權(quán)力不對(duì)等」、 「受政黨對(duì)立因素影響之重複賽局」 、 「無(wú)法雙贏之零和賽局」三結(jié)論。?高永光，政治大學(xué)社會(huì)科學(xué)院教授兼院長(zhǎng)。

4、 ??高美莉，現(xiàn)職內(nèi)政部簡(jiǎn)任秘書。本論文發(fā)表於 2007 年 11 月 18 日臺(tái)灣政治學(xué)會(huì) 2007 年學(xué)術(shù)研討會(huì)。籌分配稅款辦法是黑箱作業(yè)，如果中央仍然蠻橫要減少臺(tái)北市的統(tǒng)籌分配款稅，將率先拒繳勞、健保補(bǔ)助費(fèi)用。」臺(tái)北市與臺(tái)北縣聯(lián)合推動(dòng)財(cái)劃法修正草案，主張公式入法應(yīng)透明化，將餅真正做大，而不是挪補(bǔ)助款充做統(tǒng)籌款。該項(xiàng)財(cái)劃法草案已透過國(guó)民黨立法院黨團(tuán)列入立法院優(yōu)先審議法案，儼然 2002 年國(guó)民黨版財(cái)劃法在立法院通過，行政院提出

5、覆議之公案又要於立法院重演。府際關(guān)係中有效配置權(quán)力及資源，方能減少資源競(jìng)逐產(chǎn)生的衝突，為亟待解決之問題。我國(guó)過去地方政府（地方自治）的研究，較集中於法規(guī)、制度層面的描述性分析，對(duì)於建構(gòu)理論比較缺乏。究竟對(duì)應(yīng)的政治、經(jīng)濟(jì)及社會(huì)的理論基礎(chǔ)是甚麼？理論的重新建構(gòu)應(yīng)是解決核心問題的癥結(jié)（高永光，2001：34） ，故本論文希望尋找一個(gè)具有詮釋力的理論來(lái)分析府際財(cái)政衝突。本文之考慮援引賽局理論來(lái)分析府際間之財(cái)政分配衝突，乃因賽局理論具有解釋、預(yù)測(cè)

6、及建議等三種功能（Dixit，2004：36-37）既之目前之府際關(guān)係研究途徑之觀察面向有所限制，未能充分顯示中央與地方互動(dòng)的動(dòng)態(tài)過程。而我國(guó)及外國(guó)之中央地方府際衝突，中央地方或有進(jìn)行溝通協(xié)調(diào)、或以資源作為籌碼談判，時(shí)而雙方（多方）博奕，時(shí)而競(jìng)爭(zhēng)或合作，正似賽局之詭譎多變。多位英美地方自治學(xué)者之專著研究，將府際關(guān)係視為是一種賽局(game)，在賽局中，中央和地方政府行動(dòng)者皆會(huì)為求取優(yōu)勢(shì)而合縱連橫。最早提出賽局概念運(yùn)用於府際關(guān)係的為 Ba

7、rdach，其於《the Implementation Game》一書中認(rèn)為府際關(guān)係為節(jié)制各級(jí)政府競(jìng)爭(zhēng)與解決政府間衝突的主要機(jī)制，政府決策過程為各級(jí)政府與各部會(huì)間之互動(dòng)賽局，府際互動(dòng)運(yùn)作意涵包括市場(chǎng)（market）、 賽局(game)和聯(lián)合(coalitions)等概念（Bardach, 1977）。Rhodes 於《Understanding Governance》一書，以賽局政策網(wǎng)絡(luò)探討英國(guó)中央地方政府間關(guān)係，其將府際關(guān)係視為是一種

8、賽局(game)，在賽局中，中央和地方為求取最大利益而採(cǎi)取不同策略（Rhodes ,1997） 。Rhodes 分析英國(guó)於 1980 年後新的治理結(jié)構(gòu)，將政府組織、公部門、私部門以及第三部門政策網(wǎng)絡(luò)之府際關(guān)係，而這種資源交換、權(quán)力互賴的運(yùn)作過程，可有效的與「賽局理論」結(jié)合，而詮釋中央政府與地方政府、企業(yè)及其他民間組織彼此之間的合作及衝突之賽局關(guān)係（Rhodes & Marsh,1992:10-11）。Steinacker 歸納出