基于制度性集體行動框架的協(xié)同機制長效性研究——以京津冀大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機制為例

1、一、引言 一、引言自 2011 年以來，我國很多地區(qū)大氣污染問題凸顯，引發(fā)大量社會關注，同時也間接影響我國經濟持續(xù)健康發(fā)展。大氣污染治理問題，成為我國政府近期非常關注的公共治理議題。特別是，在解決大氣污染問題的時候，需要對多種現(xiàn)行治理工具進行統(tǒng)一調控，這既是對傳統(tǒng)行政層級管理方式的挑戰(zhàn)，也是對城市管理、國家治理能力的綜合考驗。為了應對新出現(xiàn)的公共問題，政府往往從引入新的治理機制入手?；诖髿馕廴締栴}跨部門、跨區(qū)域的特點，我國主要采用了區(qū)

2、域城市之間相互配合的綜合治理方式。2013 年，國務院頒布了《大氣污染防治行動計劃》（簡稱“大氣十條”），規(guī)定了各個層級政府從工業(yè)結構調整、城市規(guī)劃設計、環(huán)境立法、交通管理等各個政策方面可以采取的綜合治理應對措施，對大氣污染問題全面宣戰(zhàn)?！按髿馐畻l”特別設計了監(jiān)察監(jiān)管體系、聯(lián)合執(zhí)法和交叉執(zhí)法機制、區(qū)域協(xié)作機制、考核約談制度等多樣化的治理工具，到“大氣十條”收官為止，取得了一定的效果。從綜合治理設計的方式來看，我國大氣污染防治工作主要采用

3、的是自上而下的，由中央政府主導的協(xié)調方式，具有易于發(fā)動、便于垂直管理的優(yōu)點。然而，這一類型的治理方式主要面臨治理過程中執(zhí)行偏差的挑戰(zhàn)，需要防范在實際污染治理過程中存在的短期式、運動式的治理行為，更需要考量在執(zhí)行過程中地方政府面臨的各種問題，例如地區(qū)利益沖突和執(zhí)行能力限制等，繼而引發(fā)地方治理實踐中的自主性與能動性缺乏。因此，對大氣污染的綜合治理分析不應該僅僅聚焦于治理機制的初期設計，更應該關注在實際治理過程中，相應的機制設計是否可以在較長

4、時間內持續(xù)實現(xiàn)最初的設計目標，并具有自我維系、自我完善、自我改進的特點。唯有這樣，才能在短期完成“大氣十條”目標后，有效避免治理效果的“曇花一現(xiàn)”，保障大氣污染防治機制的長效運行。大氣污染防治的綜合治理實踐背后，是中央政府期望推動不同區(qū)域、不同部門在大氣污染防治工作中克服行政部門邊界和區(qū)域行政邊界，相互協(xié)調、相互合作的努力。從公共管理理論的角度而言，大氣污染防治具有天然的協(xié)同治理特點：首先，由于大氣的流動性和污染源的復雜性，任何單一部門

5、或是單一地區(qū)都無法獨立完成治理任務；其次，不同部門和區(qū)域的綜合努力將形成合力，大于每個部門單獨努力能夠達成的目標[1]2。因而，綜合治理的理論實質是協(xié)同治理問題，是如何推動區(qū)域相關部門形成協(xié)同治理機制并有效運行的問題。值得說明的是，大氣污染防治協(xié)同機制的設計和發(fā)展是在長期的治理實踐探索中逐步確立的：早在 2008 年的北京奧運會籌備階段，京津冀地區(qū)為了保障賽事期間區(qū)域空氣質量，就提出了大氣污染“聯(lián)防聯(lián)控”概念。2010 年，原環(huán)境保護部

6、等九部委聯(lián)合出臺的《關于推進大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作改善區(qū)域空氣質量的指導意見》中首次正式提及了“大氣污染聯(lián)防聯(lián)控”概念，并確立了“五統(tǒng)一”的名稱：統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一監(jiān)測、統(tǒng)一監(jiān)管、統(tǒng)一評估、統(tǒng)一協(xié)調。然而該文件并沒有進一步界定具體的“統(tǒng)一”治理措施，也沒有通過后續(xù)的行政發(fā)文對治理措施進行解釋和固化。所以，聯(lián)防聯(lián)控僅僅作為一個概念存在于行政機構的日常工作中。甚至在“大協(xié)同機制形成后的運行和調整通過不斷的動態(tài)循環(huán)實現(xiàn)。協(xié)同機制的良性循環(huán)，往往依賴

7、于協(xié)同主體之間能否形成溝通、信任、承諾、理解并產生協(xié)同成果，這些要素以互動和迭代的方式，形成協(xié)同治理的內生動力，不斷推動參與主體實現(xiàn)進一步的協(xié)同。此外，在特定的制度化設計（如協(xié)同機制的運行規(guī)則設計）和領導力的推動（如領導人的強制要求）下，協(xié)同的運行進一步得到保障[4-5]。因此，當我們討論協(xié)同機制的長效性時必然包含了兩個方面的定義：首先，協(xié)同機制可以在不同參與者之間引發(fā)足夠動力，獲得協(xié)同認同，形成協(xié)同行動；其次，在較長時間內或是在變動的

8、條件中，該協(xié)同機制可以相應演化，具有長期有效的特點，持續(xù)完成協(xié)同機制最初設定的目標。具體到大氣污染防治聯(lián)防聯(lián)控綜合治理的實踐中，我們需要認定，最初設置的“四統(tǒng)一”機制在實踐中首先可以得到執(zhí)行，其次可以持續(xù)有效地運行。由于大氣污染防治工作是在“大氣十條”之下經過國家政策統(tǒng)一部署的行動，其形成機制屬于中央政府在統(tǒng)一政策指導下敦促地方所形成的協(xié)同機制和協(xié)同活動。因此，對于機制長效性的討論聚焦于機制形成后的運行階段，即已經形成的“四統(tǒng)一”機制能

9、否有效、長期運行。（二） 基于 ICA 框架的協(xié)同機制長效性要素維度現(xiàn)有研究識別出多種不同的協(xié)同機制，發(fā)現(xiàn)維持協(xié)同機制運行的關鍵要素往往依據機制類別的不同而有所差別[6]550。當前對協(xié)同機制最主要的分類依據是協(xié)同的交易成本理論和協(xié)同風險判斷[7-8]。例如，F(xiàn)eiock 在制度性集體行動框架（Institutional collective action，ICA）理論中認為，地方政府之間之所以形成和維持特定的協(xié)同治理行為，是各個地方政

10、府對其收益和成本綜合考量的結果，即當協(xié)同治理帶來的收益大于交易成本時，地方政府才有動力選擇并維持該協(xié)同治理。故而交易成本是協(xié)同治理機制出現(xiàn)和運行的重要決定因素[9]，ICA 理論據此對不同種類的協(xié)同機制進行了較為全面的分類?？紤]到協(xié)同治理是一個動態(tài)發(fā)展的過程[1]6，交易成本、協(xié)同風險和治理機制之間形成互動關系：兩者在協(xié)同治理的形成階段會影響機制的篩選和產生，同樣的，在協(xié)同機制形成后，制度設計的特點也決定了它是否可以應對運行過程中交易成

11、本和協(xié)同風險的變化。ICA 框架對于不同的協(xié)同機制在形成和運行兩個階段的分析都有參考意義，認為不同機制有著截然不同的運行方式[10]。圖 1 中列舉了從雙邊完全自愿協(xié)同，到外部強制力介入的多邊協(xié)作等 12 種常見的協(xié)作機制。一方面，自愿機制和外部強制力的介入形成一組對比，另一方面，較少的參與者和眾多參與者形成一組對比。每一種協(xié)作機制都是根據其形成階段的交易成本和協(xié)同風險決定的。在協(xié)同機制的運行過程中，如果二者出現(xiàn)變化，則需要相應調整機制