當(dāng)代中國(guó)公共服務(wù)的社會(huì)化改革研究——以參與式灌溉管理為例.pdf

1、國(guó)家具有雙重性質(zhì)，即階級(jí)性與公共性。國(guó)家必須履行公共職能才能保證政治統(tǒng)治上的穩(wěn)固，也就是說(shuō)只有為社會(huì)發(fā)展提供必要的公共服務(wù)，國(guó)家權(quán)力才具備存在的必要性。因此，公共服務(wù)是國(guó)家權(quán)力生長(zhǎng)的緣起，是國(guó)家權(quán)力存在的價(jià)值。但是隨著歷史發(fā)展，國(guó)家必然走向消亡，所以由國(guó)家為社會(huì)提供公共服務(wù)并非是人類(lèi)社會(huì)的永恒主題。在國(guó)家走向消亡的過(guò)程中，國(guó)家最初因?yàn)橐獮樯鐣?huì)提供公共服務(wù)而擁有的權(quán)力也將逐步回歸社會(huì)。在政體層面，國(guó)家權(quán)力回歸社會(huì)的基本表現(xiàn)是人民民主的實(shí)現(xiàn)

2、，而實(shí)現(xiàn)人民民主的必要手段是擴(kuò)大公民參與。在此基礎(chǔ)上，如果重新審視公共服務(wù)社會(huì)化，就會(huì)發(fā)現(xiàn)公共服務(wù)社會(huì)化實(shí)際上就是國(guó)家權(quán)力回歸社會(huì)的表現(xiàn)形式。在現(xiàn)代民主政治過(guò)程中，擴(kuò)大公民參與的基本途徑就是結(jié)社，實(shí)現(xiàn)社團(tuán)參與，而公共服務(wù)社會(huì)化改革中不可或缺的組織載體就是民間組織，因此公共服務(wù)社會(huì)化就構(gòu)成了對(duì)擴(kuò)大公民參與的有效回應(yīng)。可以說(shuō)，研究公共服務(wù)社會(huì)化問(wèn)題在認(rèn)識(shí)國(guó)家本質(zhì)和民主的實(shí)現(xiàn)過(guò)程特別是社會(huì)主義民主建設(shè)和政治發(fā)展的道路有著重要的作用。在現(xiàn)實(shí)中，

3、公共服務(wù)所包含的內(nèi)容非常廣泛，農(nóng)業(yè)灌溉就是其中之一。20世紀(jì)80年代以來(lái)，世界各國(guó)在農(nóng)業(yè)灌溉服務(wù)體制改革中普遍將實(shí)現(xiàn)參與式灌溉管理確立為基本的目標(biāo)模式。由于參與式灌溉管理從內(nèi)容上看，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)灌溉服務(wù)組織機(jī)構(gòu)的社會(huì)化、運(yùn)行管理的社會(huì)化、資源投入的社會(huì)化、績(jī)效評(píng)估與問(wèn)責(zé)的社會(huì)化。所以，參與式灌溉管理在本質(zhì)上就是公共服務(wù)社會(huì)化在農(nóng)業(yè)灌溉領(lǐng)域的具體體現(xiàn)。 從全球化的視角來(lái)看，其他國(guó)家和地區(qū)在參與式灌溉管理的探索上要領(lǐng)先于我國(guó)。因此，其

4、他國(guó)家和地區(qū)的參與式灌溉管理經(jīng)驗(yàn)會(huì)對(duì)我國(guó)的參與式灌溉管理改革具有一定的指導(dǎo)意義。從實(shí)踐的角度出發(fā)，開(kāi)展參與式灌溉管理實(shí)踐的既包括發(fā)達(dá)國(guó)家也包括發(fā)展中國(guó)家，這說(shuō)明實(shí)現(xiàn)參與式灌溉管理在世界范圍內(nèi)是各國(guó)灌溉管理體制改革的基本共識(shí)。當(dāng)代的參與式灌溉管理實(shí)踐首先出現(xiàn)于發(fā)達(dá)國(guó)家。20世紀(jì)70年代以后，由于各發(fā)展中國(guó)家普遍遭受到經(jīng)濟(jì)危機(jī)的影響，政府公共財(cái)政明顯不足，因此大幅度削減對(duì)國(guó)有灌區(qū)的投入，進(jìn)而造成農(nóng)業(yè)灌溉服務(wù)效率的低下，這也是近30年以來(lái)各發(fā)

5、展中國(guó)家實(shí)行參與式灌溉管理改革的一個(gè)共同的歷史背景。當(dāng)然，以世界銀行為首的國(guó)際援助機(jī)構(gòu)在參與式灌溉管理理念由發(fā)達(dá)國(guó)家向發(fā)展中國(guó)家傳遞的過(guò)程中也發(fā)揮著不可忽視的作用。在國(guó)際援助機(jī)構(gòu)的要求下，墨西哥、土耳其、哥倫比亞、菲律賓等發(fā)展中國(guó)家都陸續(xù)走上參與式灌溉管理之路。在中國(guó)，臺(tái)灣地區(qū)也早于大陸地區(qū)實(shí)行參與式灌溉管理體制，農(nóng)田水利會(huì)是臺(tái)灣地區(qū)實(shí)行參與式灌溉管理的基本模式?？傮w來(lái)看，其他國(guó)家和地區(qū)的參與式灌溉管理實(shí)踐，有得也有失，將這些經(jīng)驗(yàn)總結(jié)起

6、來(lái)會(huì)對(duì)我國(guó)的參與式灌溉管理改革提供有益的啟示。 我國(guó)參與式灌溉管理改革并不是突然發(fā)生，而是一次與改革之前的灌溉管理體制之間有著承接關(guān)系的制度變革。要理解我國(guó)為什么會(huì)走向參與式灌溉管理，就必須了解在此之前我國(guó)灌溉管理體制的歷史沿革。根據(jù)歷史資料顯示，我國(guó)早在封建時(shí)期的灌溉管理中就已經(jīng)存在有民間自主治理活動(dòng)。到了民國(guó)時(shí)期，我國(guó)基層農(nóng)田水利管理中依然延續(xù)了封建時(shí)期民間自主治理的傳統(tǒng)。盡管在這一歷史階段，國(guó)家已經(jīng)開(kāi)始著手統(tǒng)一全國(guó)水政，試

7、圖通過(guò)法制建設(shè)將舊有的民間自主治理機(jī)制納入到國(guó)家管控制之下，但是卻沒(méi)有能夠獲得成功。在1949年新中國(guó)成立以后，歷經(jīng)了封建時(shí)期和民國(guó)時(shí)期的民間水利組織被視為封建殘余而遭到全面清理，取而代之的是由國(guó)家主導(dǎo)建立的各種農(nóng)民經(jīng)濟(jì)合作組織。當(dāng)然，這些農(nóng)民經(jīng)濟(jì)合作組織已經(jīng)不再是單純的社會(huì)組織，尤其是人民公社更是明確具備了“政社合一”的制度特征。這就導(dǎo)致了人民公社在農(nóng)田水利的建設(shè)和管理過(guò)程中，更多地是為了貫徹國(guó)家的意志，用水戶(hù)不再具有自主參與的環(huán)境和

8、能力。因此，1978年改革開(kāi)放以前，我國(guó)的灌溉管理體制呈現(xiàn)出國(guó)家化的基本面貌。改革開(kāi)放以后，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)成為社會(huì)主義改革的主導(dǎo)旋律。為了增添我國(guó)農(nóng)田水利事業(yè)發(fā)展的活力，市場(chǎng)機(jī)制在這一歷史時(shí)期被引進(jìn)到灌溉管理中來(lái)，一般被稱(chēng)之為農(nóng)村小型水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革。在產(chǎn)權(quán)制度改革過(guò)程中，小型水利工程的經(jīng)營(yíng)權(quán)、管理權(quán)被承包給個(gè)別村民或聯(lián)戶(hù)。從公共管理理論的角度來(lái)看，這就是公共服務(wù)民營(yíng)化。所以，改革開(kāi)放以后，我國(guó)灌溉管理體制與之前的國(guó)家化相比發(fā)生了重大

9、變化，這個(gè)變化就是開(kāi)始呈現(xiàn)出民營(yíng)化的特點(diǎn)。上述三個(gè)歷史階段從總體上構(gòu)成了我國(guó)參與式灌溉管理改革的歷史前提。 1994年開(kāi)始，通過(guò)世界銀行的援助項(xiàng)目，我國(guó)得以正式引進(jìn)了參與式灌溉管理理念并在實(shí)踐中開(kāi)始進(jìn)行試點(diǎn)工作，由此正式拉開(kāi)了我國(guó)參與式灌溉管理改革的序幕。試點(diǎn)工作首先在湖北和湖南兩地展開(kāi)。但是2000年以前，我國(guó)的參與式灌溉管理實(shí)踐主要還是依附于外援項(xiàng)目，外援項(xiàng)目決定了實(shí)施改革的具體地區(qū)。也就是說(shuō)，參與式灌溉管理實(shí)踐還沒(méi)有在全國(guó)

10、范圍內(nèi)成為一種基本的政策導(dǎo)向。2000年以后，由于在試點(diǎn)工作中取得了一定的成績(jī)。參與式灌溉管理改革開(kāi)始得到了中央政府的明確支持。中央政府支持參與式灌溉管理改革的具體表征就是各項(xiàng)為參與式灌溉管理理念在全國(guó)范圍內(nèi)推廣構(gòu)建有利環(huán)境的政策文件陸續(xù)出臺(tái)。截止到2006年，我國(guó)已有30個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）不同程度地開(kāi)展了用水戶(hù)參與灌溉管理的改革，組建了2萬(wàn)多個(gè)各種形式的農(nóng)民用水戶(hù)協(xié)會(huì)。這些協(xié)會(huì)所管理的灌溉面積近667萬(wàn)h㎡，參與農(nóng)戶(hù)6000多萬(wàn)人