制約民辦高校發(fā)展的外部因素及其對(duì)策研究

1、<p>　　制約民辦高校發(fā)展的外部因素及其對(duì)策研究</p><p>　　摘要：國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）（以下簡(jiǎn)稱(chēng)規(guī)劃綱要）明確提出要“大力支持民辦教育”。民辦高等教育歷經(jīng)三十多年的發(fā)展，從無(wú)到有，從小到大，辦學(xué)條件、辦學(xué)規(guī)模、辦學(xué)層次和辦學(xué)特色都取得長(zhǎng)足發(fā)展，民辦高等教育已經(jīng)成為中國(guó)高等教育的重要組成部分。然而，目前中國(guó)民辦高等教育仍面臨著種種的現(xiàn)實(shí)困境，通過(guò)對(duì)制約民辦高

2、校發(fā)展的外在因素分析，據(jù)此提出相應(yīng)對(duì)策，以期促進(jìn)中國(guó)民辦高校持續(xù)、快速、健康發(fā)展。 </p><p>　　關(guān)鍵詞：民辦高校；外部制約因素；對(duì)策研究 </p><p>　　在結(jié)束不久的全國(guó)兩會(huì)上，民辦高等教育再次成為代表委員們關(guān)注的焦點(diǎn)。民辦高等教育歷經(jīng)三十多年的發(fā)展，已逐步得到社會(huì)的認(rèn)同，民辦高等教育在中國(guó)高等教育邁向大眾化的進(jìn)程中發(fā)揮了不可替代的作用，民辦高等教育不再是公辦高等教育的一個(gè)

3、補(bǔ)充，民辦高等教育已經(jīng)成為中國(guó)高等教育的重要組成部分。規(guī)劃綱要更明確指出：“民辦教育是教育事業(yè)發(fā)展的重要增長(zhǎng)點(diǎn)和促進(jìn)教育改革的重要力量。各級(jí)政府要把發(fā)展民辦教育作為重要工作職責(zé)，鼓勵(lì)出資、捐資辦學(xué)，促進(jìn)社會(huì)力量以獨(dú)立舉辦、共同舉辦等多種形式興辦教育。健全政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、辦學(xué)主體多元、辦學(xué)形式多樣、充滿(mǎn)生機(jī)活力的辦學(xué)體制，形成以政府辦學(xué)為主體、全社會(huì)積極參與、公辦教育和民辦教育共同發(fā)展的格局?！?</p><p&g

4、t;　　一、中國(guó)民辦高校發(fā)展現(xiàn)狀 </p><p>　　中國(guó)民辦高等教育發(fā)展至今，辦學(xué)條件、辦學(xué)規(guī)模、辦學(xué)層次和辦學(xué)特色等都取得長(zhǎng)足發(fā)展。具體來(lái)說(shuō)：一是辦學(xué)環(huán)境明顯改善?！睹褶k教育促進(jìn)法》的實(shí)施，使得民辦高校的辦學(xué)有法可依。為民辦高校的快速發(fā)展奠定了和諧的政治和輿論環(huán)境。二是基礎(chǔ)設(shè)施大大加強(qiáng)。土地、校舍、教學(xué)儀器設(shè)備、實(shí)訓(xùn)中心、圖書(shū)等基礎(chǔ)設(shè)施不斷加強(qiáng)，校園環(huán)境更優(yōu)美。三是辦學(xué)規(guī)?？焖侔l(fā)展。2009年全國(guó)教育事業(yè)發(fā)

5、展統(tǒng)計(jì)公報(bào)民辦高校658所（含獨(dú)立學(xué)院322所），在校生446.14萬(wàn)人，其中本科生252.48萬(wàn)人，專(zhuān)科生193.66萬(wàn)人，全日制民辦高校（含獨(dú)立學(xué)院）在校生數(shù)已經(jīng)占到全部高校在校生總數(shù)的 20.8%。四是辦學(xué)層次不斷提升。2005年以來(lái)，相繼有一批專(zhuān)科院校升為本科院校（三本），個(gè)別院校由三本升為二本。五是各項(xiàng)制度更規(guī)范。很多民辦高校內(nèi)部已經(jīng)建立了董事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制和建立健全了一整套規(guī)章制度。六是學(xué)科建設(shè)趨于完善。民辦高校專(zhuān)業(yè)設(shè)

6、置幾乎遍布各個(gè)學(xué)科，部分民辦高校已有重點(diǎn)學(xué)科。七是發(fā)展模式多樣化。按辦學(xué)的運(yùn)行機(jī)制，將民辦高校劃分為以下四種發(fā)展模式，注入式、改制運(yùn)作式、附屬再生式和滾動(dòng)式。八是融資渠道單一。目前中國(guó)民辦高校的經(jīng)費(fèi)來(lái)</p><p>　　二、制約民辦高校發(fā)展的外部因素分析 </p><p>　　隨著《民辦教育促進(jìn)法》和各省市針對(duì)民辦高等教育扶持政策的實(shí)施，民辦高校得以快速發(fā)展壯大。然而伴隨著公辦高校不斷的

7、擴(kuò)招、國(guó)家加大對(duì)公辦高校支持力度，民辦高校發(fā)展的瓶頸問(wèn)題日益突出，主要表現(xiàn)為法人屬性的模糊、產(chǎn)權(quán)不明晰、合理回報(bào)、資金短缺、民辦教師流失、良性社會(huì)環(huán)境等問(wèn)題，這些問(wèn)題如不能得到妥善處理，民辦高校前景令人擔(dān)憂(yōu)。 </p><p>　　1.法人屬性問(wèn)題?！吨腥A人民共和國(guó)民辦教育促進(jìn)法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《民辦教育促進(jìn)法》）規(guī)定，“民辦學(xué)校與公辦學(xué)校具有同等的法律地位”、“民辦學(xué)校的教師、受教育者與公辦學(xué)校的教師、受教育者具有

8、同等的法律地位”。然而，事實(shí)上由于法人屬性的模糊，帶來(lái)的是民辦高校在稅收、經(jīng)費(fèi)支持、招生、學(xué)科建設(shè)、教師的社會(huì)保險(xiǎn)和其他待遇等諸多方面的不公平待遇，難以實(shí)現(xiàn)事實(shí)上的平等地位，從根本上制約了中國(guó)民辦高校的持續(xù)、快速、健康發(fā)展。 </p><p>　　目前，公辦高校的法律定位是事業(yè)單位法人，民辦高校的法律定位是民辦非企業(yè)法人。這個(gè)好比“知道我們不是什么，但是不知道我們是什么”。實(shí)際上大部分民辦高校是雙法人：民辦高校舉

9、辦者多是企業(yè)（或個(gè)體）法人，它們以營(yíng)利為目的，而民辦高校定位為非企業(yè)性質(zhì)法人，是公益性的。于是產(chǎn)生了資本的逐利性與教育的公益性沖突。 </p><p>　　2.產(chǎn)權(quán)問(wèn)題。民辦高校的產(chǎn)權(quán)問(wèn)題，一直以來(lái)是投資人、舉辦者關(guān)心的焦點(diǎn)問(wèn)題，產(chǎn)權(quán)問(wèn)題已影響了民辦高校的正常運(yùn)轉(zhuǎn)和持續(xù)發(fā)展。合理界定產(chǎn)權(quán)，規(guī)范并保護(hù)各產(chǎn)權(quán)主體的地位與權(quán)能已迫在眉睫。中國(guó)民辦高校多為投資辦學(xué)，而非捐資辦學(xué)，既為投資辦學(xué)，就應(yīng)該明晰產(chǎn)權(quán)。然而，《民辦

10、教育促進(jìn)法》對(duì)民辦高校的產(chǎn)權(quán)并沒(méi)有予以明晰。產(chǎn)權(quán)問(wèn)題集中表現(xiàn)在：一是產(chǎn)權(quán)關(guān)系主體的權(quán)利與義務(wù)不對(duì)稱(chēng)；二是民辦高校的法人財(cái)產(chǎn)權(quán)落實(shí)不到位；三是民辦高校財(cái)產(chǎn)權(quán)的最終歸屬不明確。 </p><p>　　3.公益性與營(yíng)利性問(wèn)題?！睹褶k教育促進(jìn)法》規(guī)定，“民辦教育事業(yè)屬于公益性事業(yè)”、“民辦學(xué)校在扣除辦學(xué)成本、預(yù)留發(fā)展基金以及按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定提取其他的必需的費(fèi)用后，出資人可以從辦學(xué)結(jié)余中取得合理回報(bào)”。這本身就具有矛盾性。

11、中國(guó)大多涉入民辦高等教育的企業(yè)，并非實(shí)力非常雄厚的企業(yè)，這些企業(yè)更多是抱著“投資”的心態(tài)舉辦民辦高等教育，由于法規(guī)中未明確取得合理回報(bào)比例問(wèn)題，取得多少算是“合理回報(bào)”？很多出資人迫于社會(huì)輿論的壓力，往往通過(guò)暗箱操作方式想盡一切辦法取得利益回報(bào)，其結(jié)果嚴(yán)重影響了民辦高校的辦學(xué)質(zhì)量，制約了民辦高校的快速發(fā)展。 </p><p>　　4.資金短缺問(wèn)題。資金短缺問(wèn)題始終是制約民辦高?？沙掷m(xù)發(fā)展的關(guān)鍵所在，可靠穩(wěn)定的資金

12、來(lái)源是民辦高?？沙掷m(xù)發(fā)展的根本保證。國(guó)家政策允許民辦高校在學(xué)費(fèi)收取上高于公辦高校（民辦高校通常選擇上限標(biāo)準(zhǔn)），然而，民辦高校為此也付出了代價(jià)，較高的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)某種程度上限制了部分生源。中國(guó)絕大多數(shù)民辦高校都是滾動(dòng)發(fā)展模式，學(xué)費(fèi)是民辦高校的主要經(jīng)費(fèi)來(lái)源，大部分民辦高校走的是一條“以學(xué)養(yǎng)學(xué)”的道路。然而，民辦教育所需的土地、教學(xué)儀器設(shè)備、校舍、教職工的工資福利與培訓(xùn)費(fèi)用、教學(xué)和科研經(jīng)費(fèi)和學(xué)校日常運(yùn)行費(fèi)用等是一筆筆巨額費(fèi)用，顯然，單純依靠學(xué)費(fèi)，

13、是難以持續(xù)發(fā)展下去的。單一的籌資方式和有限的資金額度，嚴(yán)重影響到學(xué)校硬件設(shè)施建設(shè)和優(yōu)秀人才的引進(jìn)，降低了中國(guó)民辦高校抵抗風(fēng)險(xiǎn)的能力。另外，銀行業(yè)對(duì)民辦高校貸款的嚴(yán)格審查，使得民辦高校貸款艱難。而獲得銀行貸款的民辦高校無(wú)法享受無(wú)息、低息、貼息的優(yōu)惠政策，高昂的利息無(wú)疑對(duì)民辦高校來(lái)說(shuō)是雪上加霜。 </p><p>　　5.民辦教師流失問(wèn)題。師資隊(duì)伍建設(shè)關(guān)乎民辦高校教育教學(xué)質(zhì)量，是民辦高校可持續(xù)發(fā)展的源泉。民辦教育發(fā)展

14、的核心問(wèn)題就是師資。然而近年來(lái)民辦高校教師因社會(huì)觀(guān)念、工資福利、培訓(xùn)進(jìn)修、社會(huì)保障等原因流失比較嚴(yán)重。據(jù)統(tǒng)計(jì)，民辦高校教師年流動(dòng)率在10%~20%之間，在流失的民辦教師中多數(shù)為優(yōu)秀中青年骨干教師，其中研究生學(xué)歷約占70%、中級(jí)以上職稱(chēng)所占比例約80%，嚴(yán)重影響民辦高校教學(xué)質(zhì)量的提高和內(nèi)涵式建設(shè)的發(fā)展。而造成民辦高校教師嚴(yán)重流失的主要原因在于民辦高校法人屬性引發(fā)的社會(huì)保障制度的不完善。以社會(huì)保險(xiǎn)為例，公辦高校執(zhí)行的是機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)，

15、而民辦高校則為企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)。由于繳費(fèi)基數(shù)、比例和核算公式不一樣，民辦高校教師退休后的待遇與公辦高校教師形成很大的差距，差距在1~5倍，產(chǎn)生了“同工不同酬”的現(xiàn)象，顯然，對(duì)于民辦高校教師很不公平。6.社會(huì)觀(guān)念問(wèn)題。人的觀(guān)念往往直接影響人的行為，要克服傳統(tǒng)觀(guān)念是一個(gè)漫長(zhǎng)的過(guò)程。在一些民眾眼中，民辦高校就是“差、賺錢(qián)”的代名詞，是不得已時(shí)的選擇，必要時(shí)寧愿選擇復(fù)讀。近年來(lái)，大批高考生選擇復(fù)讀，在某種程度上證實(shí)這一觀(guān)點(diǎn)的存在。民辦高校雖

16、歷經(jīng)三十年發(fā)展，然而</p><p>　　三、民辦高校發(fā)展的對(duì)策研究 </p><p>　　1.規(guī)范民辦學(xué)校法人登記，明析法人屬性。規(guī)劃綱要（2010—2020年）提出，“規(guī)范民辦學(xué)校法人登記”。明確民辦高校營(yíng)利性和非營(yíng)利性性質(zhì)，是糾正“民辦非企業(yè)”這一另類(lèi)法人定位的前提。對(duì)非營(yíng)利性民辦高校登記為事業(yè)單位，參照公辦高校，核定教師事業(yè)編制，在編教師可享受與公辦高校教師同等的社會(huì)保障和退休待遇

17、。對(duì)營(yíng)利性民辦高校登記為企業(yè)單位，教師實(shí)行人事代理，并參照公辦高校教師的相關(guān)政策落實(shí)社會(huì)保障和退休待遇。事實(shí)上，近年來(lái)，湖南、四川、寧波等地方突破體制性障礙，以地方性法規(guī)、規(guī)章的形式明確規(guī)定民辦高校是“民辦事業(yè)法人”并給予民辦高校教師以事業(yè)單位編制，在制度層面上開(kāi)始清理和糾正有礙民辦高校發(fā)展的各類(lèi)歧視政策。 </p><p>　　2.落實(shí)民辦學(xué)校法人財(cái)產(chǎn)權(quán)，明晰產(chǎn)權(quán)。規(guī)劃綱要（2010—2020年）提出“切實(shí)落實(shí)

18、民辦學(xué)校法人財(cái)產(chǎn)權(quán)”。產(chǎn)權(quán)問(wèn)題是民辦高校發(fā)展中的一個(gè)深層次問(wèn)題，可依據(jù)《物產(chǎn)法》等相關(guān)法律法規(guī)，以行政法規(guī)方式明確民辦高校法人財(cái)產(chǎn)權(quán)，同時(shí)也要明確出資人的財(cái)產(chǎn)權(quán)。如果僅僅明確民辦高校法人財(cái)產(chǎn)權(quán)，而不明確出資人的財(cái)產(chǎn)權(quán)，那么投資就等同于捐資，將不利于鼓勵(lì)社會(huì)資源涉足民辦高等教育，民辦高校資金短缺問(wèn)題更甚。 </p><p>　　3.建立營(yíng)利性和非營(yíng)利性民辦學(xué)校分類(lèi)管理機(jī)制，解決民辦高校公益性和營(yíng)利性問(wèn)題。規(guī)劃綱要（

19、2010—2020年）提出“積極探索營(yíng)利性和非營(yíng)利性民辦學(xué)校分類(lèi)管理”。按綱要要求盡快構(gòu)建營(yíng)利性和非營(yíng)利性民辦學(xué)校分類(lèi)管理標(biāo)準(zhǔn)和管理辦法，取消合理回報(bào)規(guī)定。營(yíng)利性和非營(yíng)利性性質(zhì)由出資人自愿選擇確定，并依據(jù)不同性質(zhì)，享受不同的優(yōu)惠政策，執(zhí)行各自的運(yùn)行規(guī)則。具體而言，對(duì)于非營(yíng)利性民辦高校</p><p>　　，參照公辦高校享受稅收全免，接受社會(huì)捐贈(zèng)，所得利潤(rùn)與舉辦者無(wú)關(guān)，用于高校自身發(fā)展，實(shí)施教授治校；對(duì)于營(yíng)利性高校

20、，按市場(chǎng)機(jī)制運(yùn)作，參照《公司法》對(duì)其進(jìn)行管理，進(jìn)行必要的課稅，所得利潤(rùn)股東分配，加強(qiáng)監(jiān)管，限制營(yíng)利范圍，確保不失教育公益性本質(zhì)特性。 </p><p>　　4.制定完善優(yōu)惠政策，健全公共財(cái)政扶持政策，解決民辦高校資金短缺問(wèn)題。規(guī)劃綱要（2010—2020年）提出“制定完善促進(jìn)民辦教育發(fā)展的優(yōu)惠政策”、“健全公共財(cái)政對(duì)民辦教育的扶持政策”。貫徹落實(shí)《規(guī)劃綱要》的相關(guān)規(guī)定和政策，從根本上解決民辦高校發(fā)展資金短缺問(wèn)題，

21、具體來(lái)說(shuō)：一是設(shè)立民辦教育發(fā)展專(zhuān)項(xiàng)資金。專(zhuān)項(xiàng)資金主要用于民辦高校日常運(yùn)行管理和對(duì)為民辦教育發(fā)展作出貢獻(xiàn)的單位和個(gè)人進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)和表彰。二是以公共財(cái)政支持民辦高校加強(qiáng)對(duì)教師的培養(yǎng)與激勵(lì)。政府以公共財(cái)政建立民辦教育教師培訓(xùn)體系；民辦高校教師的社會(huì)保險(xiǎn)以及住房公積金等，在現(xiàn)行繳費(fèi)比例基礎(chǔ)上，政府補(bǔ)貼一定比例的繳費(fèi)額度。三是政府協(xié)調(diào)地方商業(yè)銀行，加大銀行對(duì)民辦高校的貸款支持。政府對(duì)貸款民辦高校的辦學(xué)信用、辦學(xué)實(shí)力、辦學(xué)效果、負(fù)債率和發(fā)展?jié)摿Φ扔枰钥?/p>

22、察，并依據(jù)考察情況衡量貸款額度的最高限額。四是有重點(diǎn)的資助教改和教研突出的民辦高校。對(duì)教學(xué)質(zhì)量高、辦學(xué)實(shí)力強(qiáng)、辦學(xué)效果和發(fā)展?jié)摿^好的民辦高校，給予教改和教研經(jīng)費(fèi)資助，促使民辦高等教育整體質(zhì)量的進(jìn)一步提高。五是發(fā)行教育福利彩票。參照中國(guó)福利彩票和體育彩票，發(fā)行教育彩票，借助社會(huì)力量通過(guò)教育彩票籌集資</p><p>　　5.落實(shí)教師平等法律地位，建立完善社會(huì)保險(xiǎn)制度，解決民辦教師流失問(wèn)題。規(guī)劃綱要（2010—20

23、20年）提出“依法落實(shí)民辦教師與公辦教師平等的法律地位，建立完善民辦學(xué)校教師社會(huì)保險(xiǎn)制度”。一是落實(shí)待遇上的平等政策。民辦高校教師享受與公辦高校教師同等待遇，對(duì)于熱門(mén)專(zhuān)業(yè)教師和優(yōu)秀骨干教師，必要時(shí)給予高于公辦高校教師的待遇，留念人才的同時(shí)，刺激人才的引進(jìn)。二是建立民辦高校教師編制政策。參照公辦高校教師編制管理辦法，實(shí)施民辦高校教師編制制度，享受政府補(bǔ)貼。三是建立民辦教師培訓(xùn)和進(jìn)修政策。除以公共財(cái)政支持民辦高校加強(qiáng)對(duì)教師的培養(yǎng)與激勵(lì)外，民

24、辦高校自身要完善教師培訓(xùn)進(jìn)修體系，對(duì)培訓(xùn)、進(jìn)修的教師給予寬松的政策，從而培養(yǎng)并穩(wěn)定一批民辦高校的優(yōu)質(zhì)骨干教師隊(duì)伍。四是建立完善民辦高校教師社會(huì)保險(xiǎn)制度。出臺(tái)地方法規(guī)或政策，民辦高校教師參照事業(yè)單位繳費(fèi)。 </p><p>　　6.正確引導(dǎo)，清理并糾正各類(lèi)歧視政策，為民辦高校創(chuàng)造良性發(fā)展環(huán)境。規(guī)劃綱要（2010—2020年）提出“清理并糾正對(duì)民辦學(xué)校的各類(lèi)歧視政策”。一是政府加大輿論引導(dǎo)。傳統(tǒng)或錯(cuò)誤社會(huì)觀(guān)念需要國(guó)家

25、相關(guān)職能部門(mén)給予正確引導(dǎo)。只要能認(rèn)真執(zhí)行國(guó)家教育方針政策，能培養(yǎng)適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要的人才的學(xué)校是就是好學(xué)校。二是清理并糾正歧視政策。政府和教育主管部門(mén)要清理并糾正對(duì)民辦學(xué)校的各類(lèi)歧視政策，在民辦高校的進(jìn)一步發(fā)展上給予大力支持。三是注重內(nèi)涵式發(fā)展，注重品牌戰(zhàn)略。民辦高校應(yīng)注重內(nèi)涵式發(fā)展，創(chuàng)新辦學(xué)體制機(jī)制和辦學(xué)模式，不斷地自我完善、自我規(guī)范、自我凈化和自我提升；同時(shí)注重品牌戰(zhàn)略，塑造學(xué)校的形象，積極主動(dòng)地爭(zhēng)取自我發(fā)展環(huán)境的改善。 <

26、/p><p>　　與歷經(jīng)百年文化沉淀的公辦高校相比，民辦高校尚處于青少年時(shí)期，還不成熟，但有活力，有拼搏、創(chuàng)新變革的意識(shí)，哈佛、耶魯、麻省理工和斯坦福等世界著名民辦大學(xué)是他們追逐的目標(biāo)。無(wú)論是國(guó)家、出資人，還是民辦高校自身，都不希望這個(gè)正茁壯成長(zhǎng)的民辦高等教育，從我們的視野中消失。但是前行道路依舊坎坷，民辦高等教育需要社會(huì)給予創(chuàng)造快速成長(zhǎng)的良性社會(huì)環(huán)境，需要國(guó)家和各級(jí)政府的大力支持，需要民辦高校自身的不斷創(chuàng)新改革。相

27、信在高等教育國(guó)際化、市場(chǎng)化、大眾化趨勢(shì)日益凸顯的時(shí)代，中國(guó)高等教育“民辦化”將會(huì)是必然趨勢(shì)。 </p><p><b>　　參考文獻(xiàn)： </b></p><p>　　[1]國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)：第42~44條[Z]. </p><p>　　[2]2009年全國(guó)教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)[Z]. </p>

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