社區(qū)業(yè)委會的發(fā)展困境及路徑分析

1、<p>　　社區(qū)業(yè)委會的發(fā)展困境及路徑分析</p><p>　　[摘要]業(yè)主委員會是社區(qū)最基層的民主化運動，具有廣泛的群眾基礎。它作為社區(qū)自治中的一個不可或缺的重要主體，在維護業(yè)主權益、協(xié)調社區(qū)矛盾、實現(xiàn)社區(qū)公共利益等方面能夠發(fā)揮積極的作用，是社區(qū)自下而上的、真正意義上的自治組織和動力。但是在實踐中，業(yè)主委員會的建立和發(fā)展還面臨著諸多困境，它的前景既取決于官方的態(tài)度和扶持力度，也依賴于業(yè)主們自身維權意識

2、和組織能力的提高。業(yè)主委員會如何才能在與各種社區(qū)主體的博弈中良性運行，是它能否發(fā)揮其社會自治作用的關鍵。 </p><p>　　[關鍵詞] 業(yè)主委員會；社區(qū)自治 </p><p>　　中圖分類號：R473.2 文獻標識碼：A 文章編號： </p><p>　　業(yè)主委員會是依法成立的，并在業(yè)主大會授權范圍內，在物業(yè)管理區(qū)域內代表全體業(yè)主和物業(yè)使用人對物業(yè)實施自治管理的

3、非政府組織。20 世紀 90 年代，經濟領域深入發(fā)展的同時，城市化進程也迅速展開，過去以單位為單元分割的社會逐漸瓦解，而開放性的城市社區(qū)卻得到迅速生長蓬勃發(fā)展。特別是90年代中期以來，由于住房制度改革和城市居民的消費需要，導致我國城市商品房市場獲得了蓬勃發(fā)展。在房屋產權私有化為主的商品房住宅社區(qū)，業(yè)主的利益第一次與其居住的社區(qū)緊密結合起來。同時，私人業(yè)主們對社區(qū)的物業(yè)管理也必然提出了比以前高得多的質量要求，以往那種單一的行政式物業(yè)管理方

4、式再也無力勝任現(xiàn)代私人業(yè)主的物業(yè)管理需求。城市社區(qū)業(yè)主委員會就是在這種情況下出現(xiàn)的，它的出現(xiàn)既是我國經濟體制和社會治理結構雙重轉型過程中城市社區(qū)發(fā)展變化的客觀反映，也是社區(qū)自治進程的客觀要求。 </p><p>　　一、業(yè)主委員會的建設是實現(xiàn)社區(qū)自治的關鍵 </p><p>　　業(yè)主大會及其執(zhí)行機構業(yè)主委員會是以財產關系為紐帶的業(yè)主自我管理和自我服務組織。它是社區(qū)最基層的民主化運動，具有廣

5、泛的群眾基礎。經過業(yè)主大會的授權，業(yè)主委員會完全可以代表全體業(yè)主行使物業(yè)管理權，包括自行建立物業(yè)管理組織或委托物業(yè)服務企業(yè)進行專業(yè)化的物業(yè)服務。作為業(yè)主大會的常設機構，業(yè)主委員會是小區(qū)日常事務工作的實際處理者，也是公共維修基金使用、選招聘物業(yè)服務企業(yè)等重大事務的工作主持者。財產的自利本性決定了業(yè)主委員會具有根本的自治動機和自治傾向，最能夠代表業(yè)主的利益，與開發(fā)商、物業(yè)公司甚至與政府相比，更有維護業(yè)主和社區(qū)公共權益的動力和意愿。因而，業(yè)主

6、委員會的建設是實現(xiàn)社區(qū)自治的關鍵。 </p><p>　　1、從實踐上來講，業(yè)主委員會的發(fā)展是社區(qū)自治的主要方面，是民主管理社會的基點。業(yè)主委員會是業(yè)主的自治組織，它的產生直接來源于住房產權的私有化。從產生到管理，業(yè)主委員會的自治建設都關系到我國的基層民主建設。業(yè)主委員會這個名詞早已有之，在房地產市場較為發(fā)達的新加坡、香港等國家和地區(qū)，業(yè)主委員會己經發(fā)展的較為成熟。而在大陸地區(qū)，由于房改剛啟動不到二十載，業(yè)主委員

7、會才剛剛在某些地區(qū)零星出現(xiàn)十幾年，因此，對于大多數(shù)人來講，業(yè)主委員會還比較陌生。社區(qū)中的每一個私人業(yè)主作為物業(yè)的所有者，是物業(yè)管理市場的主體。成立業(yè)主委員會代表業(yè)主選擇和監(jiān)督甚至管理物業(yè)公司，是社區(qū)私人業(yè)主的財產權得到有力保障、真正實現(xiàn)城市社區(qū)自治的前提和基礎。 </p><p>　　2、從理論上講，業(yè)主委員會的發(fā)展對于探討我國基層民主建設、政府職能的轉變以及公民社會的發(fā)育都有重要的參考價值。業(yè)主委員會的產生是實

8、現(xiàn)公民個人社會權利，并通過志愿行動形成自由人聯(lián)合體，不經代理環(huán)節(jié)而直接提供公共物品的自治化過程。業(yè)主委員會支持和體現(xiàn)了社會的“自由”和“多元化”價值，能夠有效地滿足社會多元化的需求。因為業(yè)主委員會為業(yè)主提供了自我組織的空間，分散而孤立的個人組織起來才會有力量。對于大多數(shù)業(yè)主來說，他們所擁有的房屋產權是他們自己最大的私人財產。為了保障自己的相關權益，他們不得不關心公共物業(yè)的管理，同時自愿組織起來，進行自治管理，維護自己的利益。業(yè)主委員會的

9、發(fā)展同時也反映著公民社會的發(fā)展，并且是伴隨著現(xiàn)代化進程產生的，因此研究業(yè)主委員會的發(fā)展對于探討我國基層民主建設、政府職能的轉變以及公民社會的發(fā)育都有重要的參考價值。 </p><p>　　3、業(yè)主委員會的實踐和研究有助于檢驗社會理論并促進社會科學的發(fā)展，促使理論更好的解釋和指導現(xiàn)實。從整體上看，目前中國的公民社會理論等社會科學研究仍然停留在理論引進和概念討論的階段，西方學術界的譯語在中國的現(xiàn)實中很難找到對稱的指稱

10、。所以必須從我國的實情出發(fā)，并在借鑒西方理論的基礎上發(fā)展出自己的理論。盡管目前已經出現(xiàn)了一些零星的實證研究工作，但離改革與社會發(fā)展的現(xiàn)實需要相去甚遠。改革和社會發(fā)展在呼喚實踐基礎上的社會理論和社會科學的發(fā)展，為社會主義話語下各領域的持續(xù)良性發(fā)展提供切實可行的科學的理論指導。這是中國學術界必須回答的問題。從社區(qū)自治的角度探討如何建設業(yè)主委員會，應該從當前的社會現(xiàn)實出發(fā)，分析業(yè)主委員會的生存現(xiàn)狀，探索業(yè)主委員會可能的發(fā)展路徑，而不是簡單地引

11、進西方理論，脫離中國實際國情，空談應該如何建設業(yè)主委員會和社區(qū)自治。 </p><p>　　二、業(yè)主委員會的生存困境 </p><p>　　1994年建設部第33號令《城市新建住宅小區(qū)管理辦法》中對“代表和維護住宅小區(qū)內房地產產權人和使用人的合法權益”的業(yè)主委員會作了原則性規(guī)定。但是現(xiàn)實中，在符合業(yè)主委員會設立條件的住區(qū)中，大多沒有成立業(yè)主委員會，有業(yè)主委員會的，其所發(fā)揮的自治作用也并不理

12、想。自從《物業(yè)管理條例》2003年9月1日實施以來，全國各地的社區(qū)才更多地開始籌備業(yè)主大會和選舉業(yè)主委員會的工作。目前，我國的業(yè)主委員會主要產生于經濟較發(fā)達的省市，如北京、上海、深圳、廣州等地。由于業(yè)主委員會是個新生事物，尚沒有現(xiàn)成的規(guī)律可循。對于缺乏公共意識和組織能力的人們來說，業(yè)委會的組建和運行相當艱澀。從發(fā)育到發(fā)展，業(yè)主委員會呈現(xiàn)出了不同的模式，在實際的運作過程中，在取得許多成效和經驗的同時，也不可避免地存在著各種各樣的問題和困境

13、，如業(yè)主委員會成立難、業(yè)主委員會與基層政府組織以及物業(yè)公司等社區(qū)治理主體的惡性互動遠多于良性交流；業(yè)主委員會性質與法律地位不明確、職權責劃分不清晰；業(yè)主參與程度不高、業(yè)主委員會內部運作不規(guī)范等問題，這些問題的存在不僅影響了業(yè)主委員會的功能發(fā)揮，還阻礙了我國城市社區(qū)自治與社區(qū)建設的進程。 </p><p>　　1、行政干預是業(yè)主委員會建立和運行的最大外部阻力 </p><p>　　業(yè)主委員會

14、與街道、居委會等政府與準政府組織的共同目標是包括社區(qū)利益在內的社會公共利益的最大化，他們之間本來應該是一種合作與共贏的關系，街道和居委會應當為業(yè)主委員會的組織、管理理工作提供法律、政策、制度、宣傳等方面的支持，然而在現(xiàn)實中，后者相較于前兩者而言，卻處于完全的弱勢地位。行政主管部門有權無責，容易導致行政越位或行政錯位。街道和居委會作為實際上的基層政府，很容易把自己放在高高在上的“管理者”的位置，不能正確認識與業(yè)主委員會之間的關系，更多的是

15、將其放在自己的管轄范圍之內，與上級政府的直轄關系使他們更意識不到雙方是平等的居民自治性組織，甚至擔心業(yè)主委員會會對其自身工作造成潛在的威脅，一些街道、居委會干涉、操控轄區(qū)內業(yè)主委員會的成立、換屆，對業(yè)主委員會及業(yè)主的維權活動不僅不支持、還進行阻撓，甚至侵害業(yè)主的權益。這種變相的行政滲透妨礙了社區(qū)自治的發(fā)展空間，干擾了業(yè)主委員會的正常工作，也導致了業(yè)主對政府主導下的形式選舉和假性自治漠不關心，從而積累了矛盾。 </p>&l

16、t;p>　　另外，受利益的驅使，某些物業(yè)公司通常與政府有著不尋常的聯(lián)系，所以政府相關部門常常在物業(yè)公司與業(yè)主發(fā)生糾紛時作出不公正的判決，有的甚至阻撓業(yè)主委員會的成立，將備案視為審批，處處設置障礙，使得業(yè)主委員會的成立和維權行動舉步維艱。 </p><p>　　近年來，全國各地出現(xiàn)了一些影響較大的業(yè)主維權事件，如深圳長城花園、南天一花園等因維權出名的明星小區(qū)都與有關政府部門打過官司。通常人們認為，業(yè)主維權是指

17、業(yè)主和開發(fā)商或者物業(yè)公司之間的權益糾紛，其實并不僅僅如此。 實際上政府也有可能成為侵犯業(yè)主房產權益的主體和業(yè)主維權的對象。綜上所述，行政干預已經成為業(yè)主委員會建立和運行的最大外部阻力。 </p><p>　　2、業(yè)主委員會缺乏獨立的訴訟主體資格，與其他社區(qū)治理主體之間權責關系不明晰 </p><p>　　我國現(xiàn)有的法律法規(guī)，并未賦予業(yè)主委員會獨立法人資格，這一尷尬的法律地位影響了業(yè)主委員會

18、的訴訟主體資格，限制了業(yè)主委員會的維權能力。目前，只有物權法規(guī)定了業(yè)主委員會相對有限的民事訴訟能力，這就導致司法實踐中，對于業(yè)主委員會以原告身份起訴物業(yè)公司侵害業(yè)主共有財產之類的案件，通常會被以“原告主體不適合”為由，駁回起訴。 </p><p>　　目前，在社區(qū)層面，社區(qū)治理的主體有居民委員會、物業(yè)服務公司、社區(qū)工作站和業(yè)主委員會。社區(qū)組織的多元化有利于形成社區(qū)的自治管理，但是上述組織之間的權責關系相當混亂，法

19、律上的規(guī)定不夠明確，其職責和功能有交叉、重疊甚至沖突的現(xiàn)象。 </p><p>　　就業(yè)主委員會治理的現(xiàn)實情況來看，關于業(yè)主委員會的相關規(guī)定過于模糊和原則。業(yè)主委員會與街道、居委會等政府和準政府組織以及物業(yè)公司等市場組織間的多元主體良性互動與合作關系并沒有形成，反而更多地呈現(xiàn)出一種惡性利益競爭態(tài)勢。例如物業(yè)公司不盡責、服務質量差、甚至把自己當成小區(qū)政府等現(xiàn)象屢見不鮮，業(yè)主委員會想要撤換物業(yè)公司卻障礙重重，一些業(yè)主

20、以拒絕繳納物業(yè)費來抗議物業(yè)公司，卻往往以敗訴而終，物業(yè)問題已經成為當前我國社區(qū)治理中的難題；另外，業(yè)主委員會的成員本是一些不拿報酬的具有公益心腸的熱心人，當在管理過程中出現(xiàn)一些類似業(yè)主財產被盜、車輛受損的事件時，由于責權不清，難免會引發(fā)一些不必要的矛盾，向誰索賠，如何索賠成為了業(yè)主與業(yè)主委員會間糾纏不清的問題所在。 </p><p>　　3、業(yè)主委員會的運作制度不規(guī)范 </p><p>　

21、　作為一種新興的非政府公民自治組織類型，業(yè)主委員會面臨著成立、運作、管理等相關法律制度的不規(guī)范、不健全問題。例如根據(jù)上海市相關規(guī)定，業(yè)主委員會選舉中各類小區(qū)規(guī)約的通過需要有 1/2 或 2/3 以上的業(yè)主及附屬面積同意方可。候選人當選也需全體業(yè)主 1/2 以上同意及附屬面積超過 1/2 方可，因此，如何保證業(yè)主的合法參與率成為選舉結果是否合法的硬性要求。這就造成了業(yè)主委員會的組建在一開始就有不小的難度，僅靠居民自發(fā)啟動和完成這個過程往往

22、會曠日持久，很容易因難度大半途而廢。顯然，相比行政干預，業(yè)主要想自發(fā)成立業(yè)主委員會，完全處于被動地位。 </p><p>　　法律法規(guī)制度的不規(guī)范和不健全造成業(yè)主委員會的外部生存困境，如成立難、法律地位不明確、權責不明確、維權難等問題；而業(yè)主委員會內部組織與監(jiān)督制度的不規(guī)范和不健全，則造成了業(yè)主委員會自身的組織和管理問題，其中較為突出的問題主要有：由于缺乏民主監(jiān)督機制和公開制度，在業(yè)主委員會選舉成立之后，有可能被

23、少數(shù)業(yè)主精英所把持和控制，形成“寡頭壟斷”的治理態(tài)勢，導致業(yè)主委員會的運作在很大程度上由某個業(yè)主精英個人決定，而當業(yè)主精英不只一個的時候，在業(yè)主委員會內部還有可能形成不顧業(yè)主公共利益的派系爭斗關系，影響了業(yè)主委員會的治理效能與合法性；現(xiàn)有的業(yè)主委員會制度設計，缺少相應的監(jiān)督機制，這不僅使業(yè)主委員會的內部管理容易陷于混亂，還提高了業(yè)主委員會內部出現(xiàn)寡頭壟斷和派系爭斗的可能性，增加了業(yè)主委員會腐敗行為發(fā)生的可能性，進而導致業(yè)主對業(yè)主委員會的

24、不信任以及抵制態(tài)度。業(yè)主委員會內部在組織和管理上如果出現(xiàn)不良問題，不但會損害業(yè)主委員會在業(yè)主心目中的合法性和權威性，甚至還有可能使業(yè)主委員會偏離社會自治組織這一本質屬性的發(fā)展道路，成為一部分人打著集體的名義謀取私利的工具。相反，一些制度規(guī)范的業(yè)主委員會，有例如各項事務及</p><p>　　三、實現(xiàn)業(yè)主委員會良序發(fā)展的對策 </p><p>　　業(yè)主委員會要實行制度化、規(guī)范化運作，要真正成

25、為對物業(yè)實施自治管理的組織，不可能一繳而就，需要一個成長過程。 </p><p>　　1、多元社區(qū)治理主體的共治型社會管理模式，需要逐步形成普遍共識。就我國社會發(fā)展的現(xiàn)階段看，毫無疑問，政府是當前社區(qū)治理的主導力量。政府相對于社會的這種絕對優(yōu)勢地位在目前社區(qū)自治和公民社會遠未成熟的狀況下，是必然的也是必須的。業(yè)主委員會的建設和發(fā)展，必須圍繞這一社會現(xiàn)實展開，在這個宏觀政治背景下，業(yè)主委員會建立與街道辦、居委會、物

26、業(yè)公司、業(yè)主等主體的良性互動關系，達成合作共識。 </p><p>　　業(yè)主委員會代表全體業(yè)主對社區(qū)事務進行自我管理，然而社區(qū)公共事務管理僅僅依靠業(yè)主委員會是不夠的?，F(xiàn)代治理復雜性所導致的治理主體多元化以及多元主體間相互依賴與合作所形成的廣泛、松散的組織網(wǎng)絡，是當前我國城市基層社會治理結構的一個重要特征。換句話說，只有以業(yè)主委員會為代表的社會組織與政府組織、市場組織等其他治理主體形成良性的互動關系和合作網(wǎng)絡，才能

27、克服現(xiàn)代社區(qū)治理的復雜性問題，實現(xiàn)社區(qū)善治，同時也能為業(yè)主委員會的可持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造空間。這一發(fā)展路徑既符合轉變政府職能的社會發(fā)展戰(zhàn)略要求，又符合民主治理和社區(qū)自治的方向。 </p><p>　　與多元主義不同，合作主義主張將分化的利益組織引入到現(xiàn)有體制可控制的軌道內，構建治理主體間有序的制度化伙伴關系，在確保穩(wěn)定秩序的前提下倡導多元主體的合作，組建最優(yōu)化的社會組織結構網(wǎng)絡，實現(xiàn)公共利益。事實證明，業(yè)主委員會的成功運

28、作有利于理順社區(qū)組織之間以及社區(qū)組織與政府部門的關系；業(yè)主維權不是給政府添亂，而是在幫助政府建設和諧社區(qū)。 </p><p>　　2、健全法律法規(guī)，理順各社區(qū)治理主體之間的權責關系。我國業(yè)主委員會相關法律法規(guī)的不健全，是造成目前業(yè)主委員會發(fā)展困境的主要原因，相關法規(guī)比較模糊，對業(yè)主委員會的責、權、利等缺乏明確的規(guī)定，引發(fā)了很多不必要的矛盾和糾紛。因此，需要盡快完善現(xiàn)有法規(guī)有關業(yè)主自治的條文，明確自治組織應當承擔的

29、責任，對自治組織成立的條件、程序以及相關費用的管理做出清晰的界定，同時擴大司法救濟途徑，保護業(yè)主的合法權益，同時各個地方可以根據(jù)自身發(fā)展實際，制定符合本地實際規(guī)章制度，以更好的完善業(yè)主自治制度，保護廣大業(yè)主的合法權益。在完善法律法規(guī)的同時，要注重對自治組織進行監(jiān)督，發(fā)揮業(yè)主和政府的積極作用，建立完善的監(jiān)督機制和罷免機制，使業(yè)主自治模式能夠得到良好的發(fā)展。 </p><p>　　在業(yè)主委員會發(fā)展初期，政府應當對業(yè)主

30、委員會的成立嚴格按照法定程序提供必要的幫助，通過大力宣傳培育業(yè)主的自治意識，指導業(yè)主委員會依法組建，與業(yè)主委員會建立和諧共榮的關系。政府的角色定位只是裁判者，而不是直接或間接插手物業(yè)管理等本應由業(yè)主委員會這樣的自治組織和市場組織承接的事務，行政權力必須依法退出對業(yè)主自治過程的過多干預，使業(yè)主自治行為能夠按照一定的條件、 程序在符合社會主義法制的前提下有序、健康的發(fā)展。這一過程與把政府公權力關在籠子里的立憲政治改革進程是相輔相成、互相促進

31、的。 </p><p>　　3、加強業(yè)主委員會的自身建設 </p><p>　　業(yè)主委員會作為業(yè)主大會的執(zhí)行機構，承擔著與居委會、物業(yè)公司、業(yè)主大會之間傳遞信息、交流協(xié)商的工作，地位十分重要。但現(xiàn)狀是已成立的業(yè)主委員會成員復雜，且多數(shù)是兼職或退休人員，他們有不同的職業(yè)背景和教育水平，對于如何實現(xiàn)業(yè)主自治，大多是“摸著石頭過河”。因此，業(yè)主委員會成員的自身能力也是當前限制業(yè)主委員會發(fā)展的一大

32、瓶頸所在，因此，提高業(yè)主委員會成員的管理能力刻不容緩。 </p><p>　　首先，業(yè)主委員會成員應當明確工作定位和具體內容，能夠按照規(guī)章制度辦事；其次，應當具備經濟法理念和知識，能夠與物業(yè)服務公司簽訂合同，細化合同的具體條款，監(jiān)督物業(yè)服務公司的履行情況，比如加強業(yè)主委員會成員的物業(yè)管理知識和社會工作知識的專門培訓。再次，應當具備經濟財會知識與技能，能夠審議物業(yè)服務公司的預算報表，審核維修基金的使用情況；最后，應

33、當樹立公共精神，強化民主管理能力，能夠站在公共利益的視角看待社區(qū)問題，與其他主體有效協(xié)作，完善組織內部的資源管理，真正做到為業(yè)主負責，切實維護廣大的業(yè)主的合法權益，構建社區(qū)建設新格局。 </p><p>　　我國的歷史與現(xiàn)實，決定了業(yè)主委員會建設勢必是一個長期而艱苦的過程。通過對業(yè)主委員會發(fā)展現(xiàn)狀的分析，可以不斷發(fā)現(xiàn)問題，解決問題，總結經驗，逐步引導它走入正軌。與此同時，還應該清楚地認識到，雖然在業(yè)主委員會發(fā)展過