第十一講政府工具

1、1,第十章 政府工具,2,主要內(nèi)容,一、政府工具概述  二、傳統(tǒng)的行政方法 三、當代政府治理的新工具,3,一、政府工具概述,（一）政府工具的含義政府工具代表性的定義。薩拉蒙指出的政府工具的特征。（二）政府工具的分類關(guān)于政府工具分類的不同觀點。政府工具基本上可以分為市場化工具、工商管理技術(shù)和社會化手段三類。（三）政府工具的意義理論意義與實踐意義。,4,一、政府工具概述,（一）政府工具的含義1.政府

2、工具代表性的定義。歐文?休斯：政府工具是政府的作用方式，以及政府行動時的工具。萊斯特?薩啦蒙：政府治理工具，又稱公共行動的工具，它是一種明確的方法，通過這種方法集體行動得以組織，公共問題得以解決。概括而言， 政府工具是達成政策目標的手段。,5,一、政府工具概述,（一）政府工具的含義2.薩拉蒙指出的政府工具的特征。（1）政府工具具有共同屬性（使得這些工具得以識別）和自身區(qū)別于其他工具的特性。（2）每一種工具規(guī)定行動的結(jié)構(gòu)，它

3、不是隨意的或者臨時性的，而是一種制度化的行動模式。它規(guī)定誰有權(quán)操作公共項目，其角色是什么，與他人關(guān)系如何，也就是說，它是一組公共行動的權(quán)利與義務。（3）這種結(jié)構(gòu)化的行動是一種集體行動，目的是解決公共問題，這表明這種結(jié)構(gòu)化行動 不只是政府行動。,6,一、政府工具概述,（二）政府工具的分類1.關(guān)于政府工具分類的不同觀點。 荷蘭經(jīng)濟學家科臣最早試圖對政府工具加以分類。他整理出64種工具，但并未加以系統(tǒng)化的分類和理論化

4、探討。 狄龍將政府工具分為法律工具、經(jīng)濟工具和交通工具三類。 胡德在《政府工具》中提出了一種系統(tǒng)化的分類框架，所有政府工具都使用下列四種廣泛的“政府資源”之一，即政府通過使用其所擁有的信息、權(quán)威、財力和可利用的正式組織來處理公共問題。,7,一、政府工具概述,（二）政府工具的分類2.政府工具基本上可以分為市場化工具、工商管理技術(shù)和社會化手段三類。 市場化工具：政府利用市場這一有效

5、的資源配置手段，來達到提供公共物品和服務的目的的具體方式，民營化、用者付費、管制與放松管制、合同外包、內(nèi)部市場等都可以用來幫助政府達成政策目標。  工商管理技術(shù)：把企業(yè)的管理理念和方式借鑒到公共部門中來，吸取有效經(jīng)驗達成政府的政策目標。它包括戰(zhàn)略管理技術(shù)、績效管理技術(shù)、顧客導向技術(shù)、目標管理技術(shù)、全面質(zhì)量管理技術(shù)、標桿管理技術(shù)和企業(yè)流程再造技術(shù)等。  社會化手段：政府更多地利用社會資源，在一種

6、互動的基礎(chǔ)上來實現(xiàn)政策目標，如社區(qū)治理、個人與家庭、志愿者組織、公私伙伴關(guān)系等。,8,一、政府工具概述,（三）政府工具的意義 1.理論意義：可以全面了解政府工具的內(nèi)涵、性質(zhì)、類型和作用以及每種工具的潛力、優(yōu)劣和應用范圍等問題，形成關(guān)于政府工具的系統(tǒng)化知識，建立起作為公共管理學的一個分支學科的政府工具學，拓展公共管理學以及政策科學的視野，促進公共管理學與經(jīng)濟學、工商管理學的理論、方法相互滲透、融合和相互借鑒，豐富公共管理的理論內(nèi)容

7、，完善其學科體系。從而可以更好的把握21世紀國內(nèi)外公共部門 管理研究領(lǐng)域的前沿發(fā)展，推動我國公共管理的理論在新世紀的全面發(fā)展。 2.實踐意義：加強對政府工具的研究，概括、總結(jié)和提煉一系列在國內(nèi)外公共管理中被證明是行之有效的政府工具尤其是市場化工具、工商管理技術(shù)和社會化手段，有利于促進我國政府管理方式以及管理方法、技術(shù)、手段的創(chuàng)新，推動我國行政體制改革和政府職能轉(zhuǎn)變，提高政府管理的績效及效率。,9,二、傳統(tǒng)的行政方法,（一）行政手

8、段行政手段的含義。行政手段的特點。四種具體行政手段。 （二）法律手段 法律手段的含義。法律手段的特點 。法律手段的四種類型。（三）經(jīng)濟手段 經(jīng)濟手段的含義。經(jīng)濟手段的特點（四）思想教育手段 思想教育手段的含義與特點。行為激勵方法；參與管理方法；行政責任方法。,10,二、傳統(tǒng)的行政方法,（一）行政手段1. 行政手段是指政府憑借政權(quán)力量，依靠從上到下的行政組織制定、頒布、運用政策、指令、計劃的方法，來實現(xiàn)

9、國家對行政工作的領(lǐng)導、組織和管理的目的。 2.行政手段特點： （1）權(quán)威性 （2）強制性 （3）垂直性 （4）具體性  （5）非經(jīng)濟利益性  （6）封閉性3.四種具體行政手段： （1）行政命令手段  （2）行政引導手段  （3）行政信息手段 （4）行政咨詢服務手段,11,二、傳統(tǒng)的行政方法,（一）行政手

10、段補充（了解）： 與法律手段相比，行政手段有簡便、靈活的特點，能迅速有效處理各種新情況、新問題，具有一定彈性； 與經(jīng)濟手段相比，行政手段具有無償性的特征，上級可根據(jù)管理工作的需要，有權(quán)無償調(diào)撥使用下級的人、財、物、技術(shù)，不用考慮價值補償問題； 與思想教育手段相比，行政手段更能直接迅速有力地貫徹上級的方針、政策，有助于組織內(nèi)部統(tǒng)一目標、意志、行動，有效控制全局，時效性強。

11、 但行政手段不利于發(fā)揮下級的積極性、主動性和創(chuàng)造性。 縱向?qū)蛹壭畔鬟f遲緩，易失真，橫向溝通困難。,12,二、傳統(tǒng)的行政方法,（二）法律手段 1.法律手段是指國家行政機關(guān)在行政管理領(lǐng)域內(nèi)，依照法定職權(quán)和程序，把國家法律、法規(guī)實施到具體的行政活動，以達到有效而合理的管理目的 2. 特點：權(quán)威性；強制性；規(guī)范性；穩(wěn)定性。 3.法律手段的四種類型： 

12、（1）行政決定。具體形式表現(xiàn)為四種：行政許可、行政獎勵、行政命令和行政處罰。 （2）行政檢查（又稱行政監(jiān)督檢查）。它具有義務性、限制性和單方自主性的特點。,13,二、傳統(tǒng)的行政方法,（二）法律手段 3.法律手段的四種類型  （3）行政處置（又稱即時強制）。  具有緊迫性、即時性和直接強制性三個特征。  （4）行政強制執(zhí)行。 特點：行政性；強制性；執(zhí)行性

13、。執(zhí)行性是行政強制的最本質(zhì)特征。  法律手段是行政管理中運用其他方法的基礎(chǔ)、前提和保障，為行政活動提供基本的規(guī)范程序；法制化軌道，有助于行政管理的集中統(tǒng)一，提高行政管理的效率。但缺乏處理特殊問題的彈性和靈活性，往往產(chǎn)生合理與合法之間的矛盾。應結(jié)合使用。,14,二、傳統(tǒng)的行政方法,（三）經(jīng)濟手段 1.經(jīng)濟手段的含義：是行政主體根據(jù)客觀經(jīng)濟規(guī)律，運用價格、信貸、利率、稅收、工資、獎懲等經(jīng)濟杠桿和方式，通過調(diào)整經(jīng)

14、濟利益關(guān)系而實施管理的方法。  2.經(jīng)濟手段的特點：利益性；間接性；多樣性。 經(jīng)濟手段不能解決人們的精神和社會需求問題，作用領(lǐng)域主要限于經(jīng)濟領(lǐng)域；運用不當，還可能對人們的思想產(chǎn)生消極影響。,15,二、傳統(tǒng)的行政方法,（四）思想教育手段 思想教育手段是指依靠宣傳、說服、溝通、精神鼓勵等，激勵人們的積極性，使行政人員和管理對象自覺自愿地去從事政府所鼓勵的工作或活動，實現(xiàn)行政目標

15、的方法。 方法有：啟發(fā)教育、說服勸告、建議協(xié)商、樹立典范、輿論抑揚等。  特點：一是潛在性和長期性；二是內(nèi)在穩(wěn)定性；三是主動超前性。,16,二、傳統(tǒng)的行政方法,（四）思想教育手段 1.行為激勵方法 （1）目標激勵。  （2）獎懲激勵。  （3）競爭激勵。  （4）反激勵：它設置一種強烈的危機情景，使行為者產(chǎn)

16、生一種反作用力，進而形成為強大的內(nèi)壓，以取得置死地而后生的效果，所謂破釜沉舟、背水一戰(zhàn)。,17,二、傳統(tǒng)的行政方法,（四）思想教育手段 2.參與管理方法  （1）團體決策。  （2）咨詢制度。征詢下屬  （3）建議制度。  （4）信訪制度。,18,二、傳統(tǒng)的行政方法,（四）思想教育手段 3.行政責任方法 將組織目標與人事職位有

17、機地結(jié)合起來，將以事為中心的事務主義和以人為中心的人本主義方法相統(tǒng)一。 行政責任方法包括機關(guān)責任制與崗位責任制兩個方面。  思想教育手段能幫助人們明辨是非、消除隔閡、加強溝通團結(jié)，能從根本上調(diào)動人們的主觀積極性，作用持久穩(wěn)定。但進行思想感悟需時較長、工作艱巨，而且結(jié)果具有不確定性，有時僅能進行思想動員，而不能解決實際問題。,19,三、當代政府治理的新工具,（一）市場化工具 民營化；用者付費；合

18、同外包；特許經(jīng)營；憑單制；分散決策；放松管制；產(chǎn)權(quán)交易；內(nèi)部市場。（二）工商管理技術(shù) 全面質(zhì)量管理；目標管理；績效管理；戰(zhàn)略管理；顧客服務；標桿管理；流程再造。（三）社會化手段 社區(qū)治理；志愿者服務；公眾參與及聽證會。,20,三、當代政府治理的新工具,（一）市場化工具 1.民營化 民營化是指將原先由政府控制或擁有的職能交由企業(yè)私方承包或出售給私方。 最典型的做法是將國有公司一半以上的股票

19、出售給私人或全部直截了當?shù)爻鍪劢o私有企業(yè)。 以英國、新西蘭和其他歐洲國家最為典型。 英國：一是采取向公眾出售股份的形式，實現(xiàn)國有企業(yè)的撤資；二是通過特許投標、合同承包，鼓勵私人部門提供可市場化的產(chǎn)品或服務。,21,三、當代政府治理的新工具,（一）市場化工具 2.用者付費 把價格機制引入到公共服務中來。誰消費誰付費。 優(yōu)點： 一是克服免費提供公共服務所導致的對資源的不合理配置和浪費

20、； 二是無償提供公共服務將導致無目的的補貼和資助，對社會公平造成損害； 三是可以使價格真正起到信號燈的作用，即市場機制在公共服務領(lǐng)域得以有效應用； 四是可以增加政府財政收入，緩和政府的財政危機。 如收費公路。,22,三、當代政府治理的新工具,（一）市場化工具 3.合同外包  政府與其他組織一樣都以平等主體的身份進入市場。  變過去單方強制行為為雙方合意的行為

21、。  是降低成本、節(jié)約開支的有效手段。  合同外包常常使用競爭性招標投標（競標）的方式。  4.特許經(jīng)營 公共管理中的特許經(jīng)營是由公共部門授予私人企業(yè)經(jīng)營和管理某項公用事業(yè)的權(quán)利；  通過特許協(xié)議明確雙方的權(quán)利與義務，承擔相應的風險，從而達到公共管理目的的一種工具。,23,三、當代政府治理的新工具,（一）市場化工具 5.憑單制  憑單也稱

22、為有價證券、代金券、消費券。  基本特征是：憑單是圍繞特定物品而對特定消費者群體實施的補貼；憑單不同于補助，是直接補貼消費者而非生產(chǎn)者；憑單通常采取代金券的方式而非現(xiàn)金。 6.分散決策 是分權(quán)與權(quán)力下放的過程，賦予執(zhí)行者更大的自主權(quán)。 典型是美國聯(lián)邦政府向州和地方政府放權(quán)。 后者最典型的是英國的“下一步行動方案”和新西蘭的公司化改革。 丹麥的“政治性分權(quán)”也比較典型，其基本做法是把

23、權(quán)力和決策交給另一民選的政治實體。,24,三、當代政府治理的新工具,（一）市場化工具 7.放松管制  管制是由行政制定并執(zhí)行的直接干預市場配置機制或間接改變企業(yè)和消費者的供需決策的一般規(guī)則或特殊行為。如規(guī)章、標準、許可、禁止、法律秩序和執(zhí)行程序等等。   管制分為經(jīng)濟管制和社會管制兩大類型。  基本假設是，如果公共組織能夠清除戒律，它就能更加具有靈活性和效率。

24、0; 放松管制在美國的應用最為典型。,25,三、當代政府治理的新工具,（一）市場化工具 8.產(chǎn)權(quán)交易 最早是在漁業(yè)方面使用的，加拿大、冰島、澳大利亞、新西蘭最早進行了這方面的實踐，運用可交易性配額解決了漁業(yè)中過度捕撈、政府管制成本高的難題。  這四個國家的實踐證明：“交易性配額可以被視為政府通過產(chǎn)權(quán)市場的系統(tǒng)變更達到政策目標的第一個重要例子?！?用這種方法來控制有害物的排放，最典型的是

25、美國。 9.內(nèi)部市場  內(nèi)部市場是將提供公共服務的公共部門人為地劃分為生產(chǎn)者和購買者兩方或“公對公的競爭”，在英國、新西蘭、瑞典等國家運用較多，  例如，英國公費醫(yī)療撥款制度改革是建立內(nèi)部市場的一次有益嘗試。,26,三、當代政府治理的新工具,（二）工商管理技術(shù) 1.全面質(zhì)量管理 全面質(zhì)量管理簡稱TQM，是以質(zhì)量為中心，建立在組織全體員工參與基礎(chǔ)上的一種管理，其目的是通過顧客、本組織

26、成員和社會收益來達到長期成功。 TQM的內(nèi)涵是：第一，對全面質(zhì)量的管理；第二，全過程的管理；第三，全員參與的管理；第四，科學的管理。  TQM追求的是質(zhì)量第一和為顧客服務，以達到大家受益和預防性管理的目的。  在美國，“質(zhì)量政府”運動已開展多年。,27,三、當代政府治理的新工具,（二）工商管理技術(shù) 2.目標管理 目標管理簡稱MBO，是通過參與式的目標設置、實施和評價等活動來管理

27、組織的一種方法。  目標管理由制定目標、實施目標、評價成果和支付報酬等步驟組成。  目標管理有三大特征： （1）面向成果的管理。組織的長期目標；  （2）分權(quán)與自我控制的管理。  （3）參與式管理。,28,三、當代政府治理的新工具,（二）工商管理技術(shù) 3.績效管理  績效是指組織中單位或個人的實際工作表現(xiàn)和工作成績。 

28、 績效管理是利用績效信息協(xié)助設定統(tǒng)一的績效目標，進行資源配置與優(yōu)先順序的安排，以告知管理者維持或改變既定目標計劃，并且報告成功符合目標的管理過程。 績效管理過程包括三個基本活動： （1）績效評估。  （2）績效衡量。  （3）績效追蹤。,29,三、當代政府治理的新工具,（二）工商管理技術(shù) 4.戰(zhàn)略管理 戰(zhàn)略管理是管理者有意識的政策選擇、發(fā)展能力、解釋環(huán)境，以集中組織

29、的努力，達成目標之行為。 戰(zhàn)略管理旨在將計劃功能與整體的管理工作整合在一起。在私營部門，戰(zhàn)略管理包括了對機遇與威脅的環(huán)境分析，并形成戰(zhàn)略計劃去把握機遇，應付威脅。 引進戰(zhàn)略管理工具，可以解決公共部門組織與管理中的這樣一些問題：為組織提供戰(zhàn)略性發(fā)展方向，加強組織目標規(guī)劃；指導資源配置的先后順序；通過政府單位改善溝通條件，解決跨部會的功能問題，強化整體管理能力；發(fā)展可行的決策制定過程，改善組織績效等。,30,三、當代政府治理

30、的新工具,（二）工商管理技術(shù) 5.顧客服務 公共部門管理以顧客滿意為導向，以顧客為中心；以追求顧客滿意為基本精神；以社會和顧客的期待為理想目標。 “新公共行政學”的代表人物弗雷德里克森堅持顧客導向，奧斯本為代表的企業(yè)家政府，顧客驅(qū)使政府。 及時了解公眾需求并設法滿足，即從“供應顧客”到“創(chuàng)造顧客”的轉(zhuǎn)變。顧客至上，民眾優(yōu)先。,31,三、當代政府治理的新工具,（二）工商管理技術(shù) 6.標桿管理

31、 標桿是一種業(yè)績標準。 標桿管理是一個認識和引進最佳實踐，以提高績效的過程，是一個幫助機構(gòu)發(fā)現(xiàn)其他組織更高績效水平（標桿）的過程，并盡量了解它們是怎么樣達到那種水準的，以便使產(chǎn)生那種水準的做法和程序得以運用到自己的組織機構(gòu)中。 威廉·蓋伊稱標桿管理是“消費者給公共部門的報告”。 標桿給市民--消費者提供了精確的可靠的信息，通過這些信息，可以建立標準，作出比較，評判績效。 他將標桿管理說成是一

32、種“推動行業(yè)具備高水準的質(zhì)量和生產(chǎn)力管理競爭力的產(chǎn)物”。,32,三、當代政府治理的新工具,（二）工商管理技術(shù) 7.流程再造 漢默和錢皮：再造是對公司的流程、組織結(jié)構(gòu)和文化等進行徹底的、急劇的重塑，以達到績效的飛躍。  幫助組織應對風險和變化。  在政府機構(gòu)中打破部門界限和壁壘難度更大。,33,三、當代政府治理的新工具,（三）社會化手段 社區(qū)治理；志愿者服務；公眾參與及聽證會

33、。 1.社區(qū)治理 社區(qū)治理是一種重要的政策工具。 在社區(qū)內(nèi)通過建立各種敬老院、福利院、康復中心、醫(yī)療站、托兒所、幼兒園等設施，對老年人、兒童和殘疾人等實行社區(qū)照顧；調(diào)動社區(qū)居民不定期地參加保護社區(qū)環(huán)境的清潔衛(wèi)生工作，美化居住環(huán)境；加強社區(qū)治安管理等。  社區(qū)治理的優(yōu)點：不花或者很少花政府的錢；調(diào)動公民的積極參與，受到廣泛的支持和歡迎。,34,三、當代政府治理的新工具,（三）社會化手段 2.志愿

34、者服務 志愿者組織的活動免受國家強制力和經(jīng)濟利益分配的約束。如慈善機構(gòu)為窮人提供醫(yī)療保健、教育和食品；志愿者團體提供諸如海灘和公園的公益服務等。 志愿服務的最大優(yōu)點是創(chuàng)新，即創(chuàng)造性地迅速確認并滿足需求的能力。如，在救災方面，志愿者組織的行動往往比政府快。  由志愿者提供社會服務還可以減少對政府行動的需要或減輕政府的負擔。  但應用范圍有限，大量的經(jīng)濟與社會問題不能通過這種手段來處理；志

35、愿者組織容易蛻化變成準官僚機構(gòu)，從而降低它的效能和效益。,35,三、當代政府治理的新工具,（三）社會化手段 3.公眾參與及聽證會 政府決策民主化要求增強政府決策的透明度，建立公眾參與的制度，賦予公眾在國家決策中的發(fā)言權(quán)。 公眾參與是衡量現(xiàn)代社會民主化程度和水平的一項重要指標，它的具體形式很多，包括直接選舉和全民公決，還包括公共決策聽證會。 聽證制度是現(xiàn)代民主社會普遍推行的用于保證各方利益主體平等參與公共決策

36、過程，最終實現(xiàn)決策民主化、公開化、科學化和公正的一種重要制度安排。  作為一種政策工具，聽證會提高了決策的民主性和科學化，擴大了決策參與，增加了決策透明度和公開性。,36,三、當代政府治理的新工具,1.下列屬于市場化技術(shù)的政府治理工具有（）。 A.憑單制  B.分散決策  C.流程再造  D.合同外包  答