財政分權(quán)與省以下政府間關(guān)系的演變——對20世紀80年代a省

1、財政分權(quán)與省以下政府間關(guān)系的演變——對20世紀80年代A省財政體制改革中政府間關(guān)系變遷的個案研究張閆龍原載《社會學(xué)研究》2006年第3期提要：財政分權(quán)改革對中央與省之間關(guān)系的影響一直是學(xué)術(shù)研究的焦點之一，但是對省以下政府間關(guān)系在財政分權(quán)改革中的變遷問題，卻尚未得到充分的討論。本文在文獻研究的基礎(chǔ)上，對A省20世紀80年代包干制財政體制改革對省以下政府間關(guān)系的影響進行了簡要分析。研究發(fā)現(xiàn)，以財政包干為主要內(nèi)容的分權(quán)化改革，使得省以下政府間

2、財政利益逐漸分化，同時不同政府部門之間在財政收入方面的競爭日趨激烈。在這種情況下，對自身利益的關(guān)注成為主導(dǎo)地方政府決策過程的首要因素。一系列旨在增加地方財政收入的政策相繼出臺，用以保證地方政府的正常運轉(zhuǎn)和公共服務(wù)職能的履行，在此過程中，政府的政策取向在對上和對下兩個緯度上逐漸呈現(xiàn)出截然不同的特征。關(guān)鍵詞：財政分權(quán)；政府間關(guān)系；政策決策作者單位：美國華盛頓大學(xué)亨利杰克遜國際研究學(xué)院分權(quán)化的財政體制改革是推動20世紀80年代中國經(jīng)濟發(fā)展，尤

3、其是地方工業(yè)高速增長的重要因素之一。通過賦予地方政府更大的財政管理權(quán)限，推行旨在硬化地方財政預(yù)算約束的包干式收入劃分體制，成功地調(diào)動了地方政府和官員的理財積極性。從此，地方政府一改統(tǒng)收統(tǒng)支體制下的超然態(tài)度，全心全意地投入到推動地方經(jīng)濟發(fā)展的事業(yè)中（Byrd，1990；Oi，1992、1996；Wong，1992；Bahl&Wallich，1992；馬戎等主編，1994；Walder，1995；Naughton&Yang，2004）。在此

4、過程中，地方政府逐漸超越了忠實執(zhí)行上級政策的代理人角色（Naughton&Yang，2004），成為擁有更大自主權(quán)，承擔(dān)更多公共服務(wù)責(zé)任的管理者。見證了這一歷史過程的學(xué)者，在廣泛深入的經(jīng)驗研究基礎(chǔ)上，對地方政府的新角色和政府與企業(yè)之間的互動模式進行了不同的概括。“廠商化的地方政府”（Walder，1995、1998）、“地方國家合作主義”（Oi，1992、1996、1998）、“合作主義文化”（Weitzman&Xu，1994；Nee，

5、1992）等理論被構(gòu)建出來，用以描述地方工業(yè)企業(yè)成長時期地方政府作為扶持者的行為特征。與此相對，另一些學(xué)者在研究地方政府財政利益與地方經(jīng)濟發(fā)展的密切聯(lián)系的基礎(chǔ)上，強調(diào)了地方政府的行為和所執(zhí)行的政策中存在的利己傾向（Byrd，1990；Wong，1992；Song，1990；張靜，2000；楊善華、蘇紅，2002）。這些研究文獻呈現(xiàn)出兩種取向：其一是研究中央與省之間財政關(guān)系的演變，以及這種變遷對中央與地方間關(guān)系的影響（Lardy，1975

6、；Oksenberg&Tong，1991；Wong，1992）；其二是研究縣鄉(xiāng)政府與地方企業(yè)之間的互動關(guān)系和互動模式，從地方政府政策的客觀效果來判定地方政府的政策意圖（Oi，1992、1996；Byrd，1990；Song，1990；Walder，1995）?；蛟S是由于不同學(xué)科的研究重點不同，或許是因為缺乏相關(guān)的文獻資料，在以上兩種取向主導(dǎo)的研究中，省以下政府間財政關(guān)系在宏觀體制改革沖擊下產(chǎn)生的變化，在一些方面隨意減收增支，亂開口子，鋪

7、張浪費，花錢大手大腳，同國家財政的這種狀況很不協(xié)調(diào)……上半年財政之所以沒有發(fā)生大的問題，一是動用了中央預(yù)算周轉(zhuǎn)金億，二是借用了國家物資儲備局的物資變價款多億，三是占用了應(yīng)當歸還地方財政的資金億，我們就是靠這個過日子的，現(xiàn)在借用和占用的錢已經(jīng)用完，也就是說原來被掩蓋的矛盾就暴露出來了，而財政還是繼續(xù)支大于收……中央財政發(fā)生資金周轉(zhuǎn)不靈，應(yīng)撥的經(jīng)費撥不出去的情況。最近，銀行不斷通知我們，中央金庫存款余額無幾，要求控制撥款。而面對這種情況，我

8、們已經(jīng)不得不向國務(wù)院提出要求向銀行透支的緊急報告，這就是當前財政，特別是中央財政的真實情況。（中共中央文獻研究室，1982）巨額赤字在給改革倡導(dǎo)者帶來巨大政治壓力的同時，也促使他們加快財政分權(quán)改革的步伐。從1980年開始，中央政府在江蘇和四川財政體制改革試點的基礎(chǔ)上，推行了一系列實行旨在重新劃分中央與地方財政收支責(zé)任、“分灶吃飯”式的財政改革措施。改革的首要目標是通過賦予地方更大的財政管理權(quán)限，調(diào)動地方政府增收理財?shù)姆e極性，發(fā)展地方經(jīng)濟

9、。中央政府希望這些分權(quán)化的改革措施在推動地方經(jīng)濟繁榮的同時，提高地方對中央的財政貢獻，緩解中央的赤字壓力（Wong，1992）。如同其他領(lǐng)域的改革一樣，財政領(lǐng)域的改革一開始也小心翼翼。為了適應(yīng)巨大的地區(qū)差異和地方財力差異，1980年改革在“分灶吃飯”的口號下，推出了“劃分收支、分級包干”的體制方案。這一方案產(chǎn)生了兩點深遠的影響：首先，按照企業(yè)歸屬劃分企業(yè)收入。由于以前的財政體制沒有強調(diào)收入同支出掛鉤，所以企業(yè)歸屬問題無關(guān)緊要。然而新體制

10、強調(diào)所有層級的政府必須自給自足，因此企業(yè)歸屬權(quán)，以及附著在歸屬權(quán)上的收益權(quán)的重要性便凸現(xiàn)出來。其次，對企業(yè)上繳利潤及稅收實行差別對待。在這種新體制下，地方企業(yè)的利潤將完全歸地方政府，而這些企業(yè)繳納的工商稅收則會被中央分享（Wong，1992；Oksenberg&Tong，1991）。此后，中央在1983年出臺了“利改稅”改革方案，試圖改革稅收體制，同時從根本上重新確定企業(yè)與國家間、中央與地方間的利益分配關(guān)系。通過設(shè)定全國統(tǒng)一的所得稅稅率

11、，減少企業(yè)與國家間在利潤上繳比例方面的討價還價，硬化企業(yè)預(yù)算約束。統(tǒng)一的稅率使國有企業(yè)與非國有企業(yè)處于同樣的財政地位，而這一點為工業(yè)企業(yè)的產(chǎn)權(quán)改革提供了重要前提，同時也為企業(yè)創(chuàng)造了公平競爭的環(huán)境。此外，新的產(chǎn)品稅在一定程度上抑制了某些行業(yè)過高的利潤率，從而減少了高度分權(quán)的財政體制對地方工業(yè)擴張的過度激勵（Wong，1992）。然而這一旨在規(guī)范政府與企業(yè)財政關(guān)系、硬化國有企業(yè)預(yù)算約束的改革措施在執(zhí)行過程中遇到了重重困難。伴隨著廠長經(jīng)理責(zé)任

12、制的推行，“利改稅”改革通過統(tǒng)一稅率硬化企業(yè)預(yù)算約束的目標最終落空（Wong，1992）。企業(yè)應(yīng)繳利潤比例的確定又退回到了個別談判的方式上（Naughton，2005）。1985、1988年兩次財政體制改革都采用了財政包干體制，所不同的是，1985年的“一刀切”財政體制被1988年的包含不同制度安排的改革方案所替代。新方案延續(xù)了1980年的改革思路，針對不同地區(qū)設(shè)定不同的制度安排，對于經(jīng)濟增長較快的地區(qū)實行總額分成或遞增上解，對于經(jīng)濟欠