文件治理中的政策采納及其影響因素研究——基于國家和省級政府政策文本（2008—2018）數(shù)據(jù)

1、摘 要：“文件治國”是中國國家治理的基本表現(xiàn)形態(tài),不同中央政策在各地被采納與實施的情況也是國家治理問題的核心研究議題。本文嘗試突破以往政策擴散研究多只關注特定單項中央政策在各地擴散過程的局限，結合長時段大樣本農村政策文本數(shù)據(jù)，對中央政府2008—2018 年發(fā)布的多項農村政策在各地的擴散過程進行實證分析，相對系統(tǒng)地考察了中央層面的行政壓力和經(jīng)濟激勵，以及地方層面的執(zhí)行能力和內在動力等因素及其交互作用對政策采納的影響，進而對中國正式政策文

2、件運作的基本過程和內在機制進行探討。研究顯示，自上而下的行政壓力越大，經(jīng)濟激勵越大，地方層面的執(zhí)行能力越強，地方政府采納中央農村政策的概率就越容易顯著增加。從交互關系來看，中央政府對農村議題重視程度的提高會減小不同執(zhí)行能力省份的政策采納差異，也會減小不同經(jīng)濟激勵政策的采納差異。引言 引言農村問題作為關系國計民生的根本性問題，一直是政府和學界關注的焦點。特別是進入 21 世紀后, 隨著“三農”問題的日益突出, 國家的政策重心開始重新轉向農

3、村（李培林，2002；渠敬東、周飛舟、應星，2009），在經(jīng)濟、社會等方面頒布了一系列政策，嘗試運用自身的行政、財政等力量來解決農村的問題。政策雖然主要是由中央政府制訂，但負責具體傳遞、執(zhí)行的是地方政府（殷華方、潘鎮(zhèn)、魯明泓，2007；李林倬，2013）。面對中央政府如此全面涉及農村經(jīng)濟、社會發(fā)展等諸方面的政策，地方政府是否會因為自身具體情況、政策偏好的差異而在決定是否采納特定政策上有所差異？比如，不同地方政府在財政資 源、治理能力、政

4、策采納等方面存在的差異（周雪光、程宇，2012；孫秀林、周飛舟，2013）如何影響地方政府采納和執(zhí)行中央政策？又比如，相對于經(jīng)濟政策，社會政策被認為是消耗當?shù)刎斦Y源或不產(chǎn)生經(jīng)濟效益，同時在相當長一段時間內也不是地方政府官員績效評價的最重要指標（Shi，2012），因此，地方政府是否會優(yōu)先采納經(jīng)濟政策？地方政府是否會因為上級政府重視程度的不同而改變其 政策偏好？上述問題不僅是反映中央政府和地方政府關系的核心議題，也有助 于我們深化對高度

5、科層化、正式化的政府層級管理體制的運作過程的理解。針對上述問題，在已有文獻，特別是政策擴散領域的文獻中，已經(jīng)有一系列頗具啟發(fā)性的研究。政策擴散領域側重于用實證資料來分析不同主題對各類 政策或創(chuàng)新的采納行為，分析諸如地方特征、政策偏好、外在壓力等要素如何 影響不同主體對特定政策的采納（Heilmann，2008；Makse and Volden，2011；Shipan and Volden，2012；王浦劬、賴先進，2013；馬亮，201

6、5；Gilardi，2016；朱旭峰、趙慧，2016；朱亞鵬、丁淑娟，2016；F．Berry and W．Berry，2018）。比如，朱旭峰和趙慧（2016）以城市低保制度在全國各地建立的過程為例，分析了地方財政能力等要素對采納該政策 的時間的影響。已有政策擴散文獻讓我們深刻洞察了中國正式制度運作的整體 情況和內在機理，但仍有需要加以深入研究的部分。首先，絕大多數(shù)研究是以 一個政策為案例分析各地方政府對特定政策的采納行為，因此，盡管

7、已有文獻基于不同政策實證分析了地方特征等因素對政策擴散的影響，但我們很難判斷從特定的某項政策得出的研究結論是否適用于其他地方（Makse and Volden，2011），也無從辨析基于不同政策得出的不同結論正確與否；其次，長時段的基關于公共部門項目的全國交流網(wǎng)絡，在這個網(wǎng)絡中，未采納特定政策的州的官 員從其他州的同行那里了解政策的實施情況，進而影響該州的政策實施（Gray，1973）；垂直影響模型則認為,各州不是效法其他州的政策,而是

8、效法中央政府的 政策，該模型更為強調來自更高層政府的縱向壓力對地方政府的影響，比如，辛克爾（Hinkle，2015）發(fā)現(xiàn)，一旦某項政策被聯(lián)邦法庭判決為合法，將顯著提高 該政策在其他州的被采納率。中國關于特定政策擴散案例的研究也在不斷增多，它們多基于中國治理體制與西方的差異，重點考察西方研究所關注的政策擴散主體內部因素與外部因素對中國政策擴散的影響。朱亞鵬和丁淑娟（2016）通過分析中國棚戶區(qū)改造政 策的擴散過程，考察了政策屬性如何影響該

9、政策的擴散速度和范圍。除案例分析外，部分學者開始使用事件史模型、定性比較分析等計量模型對中國政策擴散過程進行量化分析，如，朱旭峰和張友浪（2015）以新型新政審批制度在各地 的擴散過程為研究對象，基于事件史分析模型,檢驗了本地經(jīng)濟條件與行政因素等因素對地方行政審批中心建設的影響。章高榮（2017）則以省級政府社會組織雙重管理體制改革為例，使用定性比較分析（QCA）等方法對“高風險、弱激 勵”政策的具體創(chuàng)新擴散機制分析后發(fā)現(xiàn)，研究一個地區(qū)

10、既往試點經(jīng)驗、市場化水平和法治水平對政策創(chuàng)新具有較強的解釋力。綜上所述，國內外研究以內部效率和外部合法性壓力為主要視角對政策擴散的模式和動因進行了詳盡討論，這雖然有助于我們理解中國的政策擴散過程，但仍有一些地方需要繼續(xù)深化。首先，絕大多數(shù)研究是以一個政策為基礎開展相關分析，在中國地方政府職責明顯具有多目標特征（周黎安，2008）和經(jīng)常 需要在同一時間段面對自上而下的多項政策的情況下，后續(xù)研究難以判斷從特定某項政策得出的研究結論是否適用于

11、其他政策擴散場景（Makse and Volden，2011）；其次，長時段的基于多項政策擴散情況的實證分析的缺乏，會導致研究者難以同時分析并比較地方政府自身特征、政策偏好為代表的內部效率因素，以及以自上而下的行政壓力為代表的外部合法性因素對中國正式政策運作過程 的真實影響；第三，影響政策擴散的地方政府內部因素和外部因素之間的互動 關系是目前研究中較為欠缺的，在壓力型體制下，自上而下的激勵、監(jiān)督與地方自身特征、偏好的交互關系對政策擴散的

12、影響都尚有待進一步考察。（二）影響政策采納的內外部因素 （二）影響政策采納的內外部因素 在中國“文件傳遞鏈”中，中央政府發(fā)布具體文件之后，作為政策的重要傳遞者（賀東航、孔繁斌，2011；周黎安，2014），省級政府的內部特征（如本身的執(zhí)行能力和執(zhí)行偏好）無疑會影響其政策采納行為。地方政府是否采納特定中央政策，是 較為淺層的地方政府對中央政策的反應方式(Glick and Hays,1991；李林倬，2013；Hinkle,2015)，易

13、于量化和監(jiān)督。從這一角度而言，由于政策采納容易被上級政 府量化和監(jiān)督，因此，地方政府不僅會受到內部的影響，在壓力型體制下，其政策采納也要遵循合法性的邏輯，還會受到來自中央政府自上而下的壓力和信 號（外部合法性壓力）的影響（朱多剛、郭俊華，2016；朱旭峰、趙慧，2016）。在此背景 下，基于長時段政策文本數(shù)據(jù)，同時考察地方政府內部因素和自上而下的外部 因素及其交互關系如何影響中央農村政策在各地方政府的擴散，將有助于我們更深入理解中國正式