公民參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理機(jī)制研究.pdf

1、中國(guó)是一個(gè)典型的農(nóng)業(yè)國(guó)家,從地理上看,農(nóng)村占據(jù)了最廣闊的空間,從人口上講,農(nóng)民占我國(guó)人口的絕大多數(shù)。早在改革開(kāi)放之初,鄧小平就對(duì)農(nóng)村工作的重要性做出了清晰的論述,農(nóng)民占據(jù)中國(guó)人數(shù)的百分之八十,中國(guó)社會(huì)能否穩(wěn)定,中國(guó)經(jīng)濟(jì)能否發(fā)展,首先要看農(nóng)村社會(huì)能否穩(wěn)定,農(nóng)村經(jīng)濟(jì)能否發(fā)展。近年來(lái),在中央一系列惠農(nóng)支農(nóng)政策的導(dǎo)向安排下,各種發(fā)展資源加快向農(nóng)村地區(qū)流動(dòng),農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、農(nóng)民生活、農(nóng)村社會(huì)面貌有了很大改觀,但隨著鄉(xiāng)村社會(huì)發(fā)展由經(jīng)濟(jì)層面向社會(huì)層面深入,

2、鄉(xiāng)村社會(huì)階層逐漸分化,利益多元化的格局在鄉(xiāng)村地區(qū)已初見(jiàn)雛形,農(nóng)民對(duì)政府職能的需求呈現(xiàn)出前所未有復(fù)雜性和多樣性,但長(zhǎng)期處于行政體制末梢的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依然習(xí)慣于通過(guò)“上傳下達(dá)”的工作方式處理鄉(xiāng)村事務(wù),缺乏與社會(huì)、公民之間的溝通和互動(dòng),導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能與農(nóng)民利益需求之間的不均衡,特別是農(nóng)村稅費(fèi)改革后,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府幾乎喪失了財(cái)政汲取能力,“入不敷出”、“拆東墻補(bǔ)西墻”已成中西部地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的普遍現(xiàn)象,在這種財(cái)政能力的限制下,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府除去支付工資、辦公費(fèi)

3、用等剛性支出已難以承擔(dān)為鄉(xiāng)村社會(huì)發(fā)展提供公共服務(wù)的責(zé)任,使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能與農(nóng)民利益需求之間的矛盾日益顯現(xiàn)。與此同時(shí),鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有限的公共資源在鄉(xiāng)村社會(huì)發(fā)展中也未能得到公平分配,進(jìn)一步拉大了鄉(xiāng)村地區(qū)貧富差距,不同社會(huì)階層之間的沖突、甚至激烈對(duì)抗的情況也不鮮見(jiàn)?？梢哉f(shuō),如果社會(huì)不滿得不到有效疏導(dǎo),長(zhǎng)久積累下去就有可能引發(fā)“社會(huì)爆炸”,甚至有可能葬送“中國(guó)奇跡”的成果。
　　 歷次鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的實(shí)踐反復(fù)證明,推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革不僅需要自上而

4、下的行政動(dòng)力,更需要自下而上的社會(huì)動(dòng)力,而且依靠草根力量的推動(dòng)往往更為有效。從改革的推動(dòng)力量考察前幾次鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革,不難發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)既是改革的推動(dòng)者,又是改革的操作者,同時(shí)還是改革的客體,來(lái)自行政體系外部的力量很難介入這一過(guò)程,由于自身利益限制,難以避免鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革不徹底的結(jié)果。因此,在鄉(xiāng)村社會(huì)分化和利益多元化不斷發(fā)展的背景下,轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能就必須打破改革的路徑依賴,依靠社會(huì)力量推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變,通過(guò)構(gòu)建制度化的途徑,保障公民能夠直接

5、參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理過(guò)程,將民意作為推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變的巨大壓力,才能從根本上推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府從命令轉(zhuǎn)向服務(wù),實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理格局由單一走向多元、由封閉走向開(kāi)放。在實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的過(guò)程中應(yīng)當(dāng)遵循這樣的原則:一是堅(jiān)持政府職能的有限性原則。改變政府以往大包大攬的行政方式,主動(dòng)從社會(huì)自治領(lǐng)域中退出,通過(guò)市場(chǎng)手段提高資源配置效率,從而使政府專注于社會(huì)、市場(chǎng)難以有效調(diào)節(jié)的領(lǐng)域,促進(jìn)資源的公平配置;二是堅(jiān)持政府職能的公共性原則。公共性是政府職能的基本屬性,它要求政府公

6、平地供給基本公共服務(wù),促進(jìn)社會(huì)進(jìn)步和公民發(fā)展。當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理過(guò)程中財(cái)政公共性缺失造成了農(nóng)民社會(huì)保障不足、農(nóng)村教育落后、農(nóng)民生活環(huán)境惡劣等系列問(wèn)題,解決這些問(wèn)題,推動(dòng)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)、社會(huì)快速發(fā)展,實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展新格局,都必須立足于改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政能力與公共性不足的問(wèn)題;三是堅(jiān)持政府職能的包容性原則。提升政府職能的包容性,能夠使政府職能更好地契合社會(huì)利益多元化的發(fā)展需求,發(fā)揮治理機(jī)制對(duì)不同利益的彌合作用?，F(xiàn)階段增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的包容性,應(yīng)當(dāng)積極鼓勵(lì)

7、公民通過(guò)制度內(nèi)的途徑和方式,就政府重大決策發(fā)表意見(jiàn)和建議,促使政府審慎對(duì)待社會(huì)多元化的需求和不同階層的利益,以最大限度地減少鄉(xiāng)村地區(qū)的不穩(wěn)定因素,推動(dòng)鄉(xiāng)村社會(huì)持續(xù)發(fā)展。
　　 從理論上看,參與式治理應(yīng)當(dāng)是政府職能轉(zhuǎn)變的方向。雖然市場(chǎng)與政府是配置社會(huì)資源的基本方式,但市場(chǎng)失靈與政府失靈現(xiàn)象亟需治理機(jī)制對(duì)之補(bǔ)救。共同發(fā)揮民間組織和政府、市場(chǎng)的作用,能夠有效地填補(bǔ)市場(chǎng)失靈和政府失靈造成的空白,最大限度地滿足社會(huì)成員的多層次需求;社會(huì)契

8、約思想、人民主權(quán)理論為構(gòu)建參與式鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理格局提供了政治和法治保障;我國(guó)在發(fā)展社會(huì)主義民主過(guò)程中形成的群眾工作路線、人民民主理論、政治協(xié)商理論等,為構(gòu)建參與式鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理提供了符合國(guó)情需要的理論和實(shí)踐基礎(chǔ)。
　　 就社會(huì)發(fā)展而言,經(jīng)過(guò)三十年的改革開(kāi)放,鄉(xiāng)村社會(huì)經(jīng)歷了以下幾個(gè)轉(zhuǎn)變:經(jīng)濟(jì)上從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)變;從社會(huì)結(jié)構(gòu)上從封閉向開(kāi)放的轉(zhuǎn)變;思想理念上從人治向法治的轉(zhuǎn)變;政府行為上從命令向服務(wù)的轉(zhuǎn)變;政治氛圍上從單一到多元的轉(zhuǎn)變。鄉(xiāng)

9、村社會(huì)中這些深刻的變革,使參與式鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的興起和拓展成為可能。自1949年新中國(guó)成立后,國(guó)家政權(quán)不斷下沉,打破了傳統(tǒng)社會(huì)“皇權(quán)不下縣”的國(guó)家與社會(huì)的治理格局,伴隨著行政下鄉(xiāng),國(guó)家快速建立了鄉(xiāng)村行政機(jī)關(guān),形成了“議政合一”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理模式:進(jìn)入1958年后,隨著農(nóng)業(yè)合作化浪潮的興起,各地普遍建立了人民公社;1978年改革開(kāi)放之后,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府全面恢復(fù),隨著經(jīng)濟(jì)改革和社會(huì)改革逐漸向深水區(qū)邁進(jìn),人們?cè)絹?lái)越意識(shí)到轉(zhuǎn)變政府治理方式是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)和社

10、會(huì)發(fā)展轉(zhuǎn)型的重要保障,無(wú)論是政府還是社會(huì)力量都致力于推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革,形成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)選舉、參與式?jīng)Q策、民主懇談等一系列參與式治理實(shí)踐。公民參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的意愿日趨強(qiáng)烈、公民參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的渠道日益增多、公民參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的有效性穩(wěn)步提升,客觀地說(shuō),農(nóng)民的參與權(quán)得到了前所未有的發(fā)揮和實(shí)踐。但同時(shí)也能看到,這些零散甚至是地方政府自發(fā)的治理改革,并未形成科學(xué)的政治理論,也存在與現(xiàn)行法律沖突的地方,造成參與式治理在發(fā)展過(guò)程之中存在諸多問(wèn)題,如公民意識(shí)淡

11、薄導(dǎo)致多數(shù)公民參與行為重視私利而忽視公益、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困境客觀降低了公民參與的真實(shí)性、參與式民主發(fā)展面臨擴(kuò)大與失序的風(fēng)險(xiǎn)、公民參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的制度保障不足等。
　　 那么,在鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理改革過(guò)程中,如何破解公民參與的困境?
　　 本文認(rèn)為,從宏觀上完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理中的公民參與機(jī)制,應(yīng)當(dāng)首先構(gòu)建一個(gè)充滿活力的公民社會(huì),使之成為參與式治理穩(wěn)步發(fā)展的社會(huì)基礎(chǔ),才能打破鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革“膨脹-精簡(jiǎn)-再膨脹”的路徑依賴。構(gòu)建鄉(xiāng)鎮(zhèn)公民社會(huì)應(yīng)當(dāng)遵循以下

12、幾點(diǎn)認(rèn)識(shí):公民權(quán)是構(gòu)建公民社會(huì)的權(quán)利基礎(chǔ)、發(fā)達(dá)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是公民社會(huì)形成的物質(zhì)條件、政府適度讓權(quán)則為公民社會(huì)發(fā)展提供必要政治空間、理性的公民精神是公民社會(huì)形成的內(nèi)發(fā)力量。
　　 歷次鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革都面臨鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)臃腫和農(nóng)民負(fù)擔(dān)過(guò)重的困境,改革過(guò)程始終圍繞強(qiáng)大的行政體系與弱小的農(nóng)業(yè)財(cái)政之間的矛盾進(jìn)行,而縮減鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)規(guī)模、減少鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政支出則是鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的外化表現(xiàn)。但財(cái)政壓力推動(dòng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革在緩解農(nóng)民負(fù)擔(dān)過(guò)重問(wèn)題的同時(shí),也難以避免地削弱

13、了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的公共服務(wù)能力。發(fā)展參與式治理必然要求政府具備與其職能相適應(yīng)的財(cái)政能力,一旦政府能力無(wú)法有效回應(yīng)公民的參與需求,就會(huì)損害公民參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的真實(shí)性和有效性。破解制約參與式治理發(fā)展的財(cái)政困境,應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持公民權(quán)利平等、實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化,以法治為原則優(yōu)化中央與地方政府間事權(quán)、財(cái)權(quán)分配,以民主理財(cái)制度為核心構(gòu)建鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政決策機(jī)制,構(gòu)建多元主體的鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共產(chǎn)品供給平臺(tái),徹底扭轉(zhuǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政干不了壞事也無(wú)法干成好事的窘境。
　　 在推動(dòng)

14、參與式鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理發(fā)展的同時(shí),還必須警惕制度外的公民參與對(duì)鄉(xiāng)村政治和社會(huì)秩序的沖擊。通過(guò)有序民主原則,維護(hù)鄉(xiāng)村社會(huì)穩(wěn)定,保障政府決策效率;通過(guò)依法參與原則,落實(shí)公民憲法權(quán)利,優(yōu)化參與的程序支撐;通過(guò)維護(hù)公民個(gè)體自由原則,確保參與式治理以公共領(lǐng)域?yàn)橄薅?拒絕多數(shù)人的暴政等,多維探索公民參與的合理限度,為參與式民主提供循序漸進(jìn)、拓展與規(guī)范并重的發(fā)展路徑。
　　 就構(gòu)建公民參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理機(jī)制的具體路徑而言,第一,完善政黨層面的公民參與。確立

15、基層黨員是黨內(nèi)民主建設(shè)主體力量的地位,尊重和保障黨員權(quán)利行使,將制度建設(shè)尤其是程序化的制度建設(shè)作為發(fā)展黨內(nèi)民主的核心任務(wù),保障黨員權(quán)利行使有章可循。同時(shí),積極發(fā)揮黨代會(huì)功能,探索黨內(nèi)民主與人民民主互動(dòng)的方式。現(xiàn)階段,可以充分發(fā)揮黨代會(huì)的選舉功能,以差額選舉和公選的方式,實(shí)現(xiàn)基層黨員通過(guò)黨代會(huì)直接參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨務(wù)領(lǐng)導(dǎo)的選舉,以“票決權(quán)”方式間接實(shí)現(xiàn)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)的監(jiān)督和制約。
　　 第二,完善行政層面的公民參與。提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的包容性和

16、公共屬性,實(shí)現(xiàn)政府與農(nóng)民在管理共同事務(wù)時(shí)的身份對(duì)等,將農(nóng)民作為政府職能行使中不可或缺的決策主體和利益主體。同時(shí),規(guī)范上級(jí)政府對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的直接干預(yù)行為,在保障黨的領(lǐng)導(dǎo)和國(guó)家統(tǒng)一前提下賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理地方事務(wù)的自主權(quán)。從行政層面完善公民參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理機(jī)制,一要構(gòu)建鄉(xiāng)鎮(zhèn)政務(wù)信息公開(kāi)制度,保障農(nóng)民的知情權(quán);二要構(gòu)建鄉(xiāng)鎮(zhèn)重大事項(xiàng)民主決策制度,保障農(nóng)民參與權(quán);三要構(gòu)建政府職能對(duì)公民需求的回應(yīng)制度,保障農(nóng)民參與的真實(shí)性。
　　 第三,完善人大層

17、面的公民參與。從國(guó)家政治結(jié)構(gòu)上看,鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)是體制內(nèi)實(shí)現(xiàn)公民參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理最直接的制度安排,鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)為農(nóng)民參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理提供了參政、議政的平臺(tái),這一制度安排不僅能提高農(nóng)民參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的效率,還能保障參與式民主發(fā)展的有序與穩(wěn)定。當(dāng)前完善人大層面的參與應(yīng)當(dāng)從三個(gè)方面開(kāi)展:一要增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大選舉工作的吸納性,優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表候選人提名制度,有序增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大選舉工作的競(jìng)爭(zhēng)性:二要增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表工作的吸納性,逐步探索鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表職業(yè)化,

18、充分發(fā)揮人大代表歸納、整合民意的作用;三要增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大監(jiān)督工作的吸納性,轉(zhuǎn)變以往鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大“依附”于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的弱勢(shì)地位,不斷優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大與村民自治組織之間的關(guān)系,尋求以法治化的途徑將村民自治意愿轉(zhuǎn)換為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)意志的方法,保障行政權(quán)力在法治的軌道上有序運(yùn)行,從而實(shí)現(xiàn)對(duì)村民自治權(quán)的保護(hù)。
　　 第四,完善社會(huì)層面的公民參與。首先要實(shí)現(xiàn)農(nóng)民現(xiàn)代化,包括農(nóng)民意識(shí)現(xiàn)代化、鄉(xiāng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)現(xiàn)代化和農(nóng)民政治行為現(xiàn)代化;其次要優(yōu)化農(nóng)民組織化,可以

19、遵循培育、壯大農(nóng)民經(jīng)濟(jì)組織-完善、優(yōu)化農(nóng)民社會(huì)組織-探索、構(gòu)建農(nóng)民政治組織的路徑有序發(fā)展;最后要完善村民自治制度,在參與式民主發(fā)展進(jìn)程中,政府的適度讓權(quán)、資金扶持、政策引導(dǎo)都是促進(jìn)村民自治組織健康發(fā)展的關(guān)鍵,完善政府主導(dǎo)的關(guān)鍵是合理分配政府與村民自治組織之間的權(quán)力,可以通過(guò)法律層面的制度規(guī)范,以立法方式保障村民自治組織的獨(dú)立性,規(guī)范政府主導(dǎo)鄉(xiāng)村政治的手段、范圍、程序和救濟(jì),尋求二者調(diào)適與互動(dòng)的結(jié)合點(diǎn)。
　　 第五,完善司法救濟(jì)層

20、面的公民參與。司法救濟(jì)是公民權(quán)利保護(hù)的最后屏障,是權(quán)威、終局的救濟(jì)措施,然而由于村民自治救濟(jì)立法上的不足,造成村民自治權(quán)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理體系中得不到應(yīng)有的司法保障。在完善立法時(shí),考慮到村民自治體是公民參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的最基本單元,應(yīng)當(dāng)設(shè)置司法權(quán)對(duì)村民自治權(quán)的保障機(jī)制,這種保障包括以下幾個(gè)方面:以立法形式明確行政權(quán)與村民自治權(quán)之間的關(guān)系;確立由司法機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)的村民自治章程和村規(guī)民約合法性審查制度:擴(kuò)大行政訴訟受案范圍,針對(duì)特定侵權(quán)行為建立村民自治權(quán)行