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文檔簡介
1、自從國家產生以來,執(zhí)法權一直是國家權力結構中最基本、最活躍的一項權力,也是被法學界、特別是憲政學界所持續(xù)關注的焦點問題。可以說,人類社會歷史上任何一次重大變革,都與執(zhí)法權有關聯(lián),這已被人類社會的法制發(fā)展歷史所佐證,如古希臘、古羅馬的歷次重大改革、歐美的資產階級革命以及我國當前的社會轉型。進入21世紀以后,伴隨著我國社會主義市場經濟體制改革的日益深化,政治體制改革也不可避免地被提上議事日程。要在我國不斷推進依法治國方略,就必須依賴于真正的
2、現(xiàn)代法治意義上的執(zhí)法權的鼎力支持,這不僅是由依法行政在整個實施依法治國方略過程中的重要作用所決定,而且也是作為一項重要法律制度的內在需求。從這個意義上來說,執(zhí)法權的理論探究顯得尤為必要。本文從以下五章展開論述: 第—章,主要探討執(zhí)法的概念與執(zhí)法權的結構。從執(zhí)法的涵義作為切入點,通過對“執(zhí)法”一詞的分析,從法理層面上剖析廣義執(zhí)法概念的邏輯錯誤,對執(zhí)法的定義、特點進行概括與總結。在此基礎上,總結出執(zhí)法權的概念,即國家行政機關、法律授
3、權或委托的組織及其公職人員在行使行政管理權的過程中,依照法定職權和程序,貫徹實施法律,將法律運用到具體人與事的權力,包括:法律解釋權、實施行政處理權(處理形式主要有許可、征收、給付、確認和裁決)、進行行政檢查、實施行政強制和科處行政處罰權。文章并采取一種社會學法學派的進路,將執(zhí)法權、行政權做如下理解:行政權包括三部分,即內部權力(行政部門之間的權力),中間權力(與國家的立法機關、司法機關及社會中介組織之間的權力),外部權力(對行政相對人
4、的權力—執(zhí)法權)——執(zhí)法權是行政權中關于外部指向的那一部分權能。按照這一界定,很顯然,執(zhí)法權是行政權的主要權能,這尤其體現(xiàn)在當今的文明社會,因為在現(xiàn)時期,行政權主要通過執(zhí)行法律才能完成其每個具體使命。 第二章,主要從應然的角度探討執(zhí)法權的功能、屬性與目的.本章指出,執(zhí)法權的根本目的在于保護公民與法人的正當權利與利益,這是由執(zhí)法權的功能與屬性所決定的。執(zhí)法權的功能是指執(zhí)法權在實際運作過程中發(fā)揮的有利的、積極的作用,主要指它對執(zhí)法對
5、象、對社會、對國家的有利作用。執(zhí)法權的屬性就是執(zhí)法權所固有的、基本的性質。把執(zhí)法權的功能和屬性放在一起進行分析研究,沿著“功能一屬性”即從現(xiàn)象到本質的方法,不僅可以使我們能夠相對清晰和立體地認識執(zhí)法權,而且可以從執(zhí)法權發(fā)生和發(fā)展的原因上對執(zhí)法權進行一些相對深入地分析,以期完善對執(zhí)法權的認識。從表象上看,執(zhí)法權通過明確權力邊界、嚴格控制權力行使及其程序實現(xiàn)人權保障功能;通過依靠法律授權的強力將“應然”秩序變?yōu)椤皩嵢弧敝刃驅崿F(xiàn)秩序維護功能;
6、通過與國家其它權力的協(xié)調統(tǒng)一、與社會的交流與互動實現(xiàn)權力協(xié)調與社會溝通功能。然而,執(zhí)法權上述功能的發(fā)揮又由其屬性左右,它與立法權、司法權比較而言,具有明顯的強制性、效率性、服務性、反思性。事實上,本章在探討執(zhí)法權功能的同時,也是在敘述執(zhí)法權的人權價值、秩序價值、效率價值和服務價值等價值性問題,從而得出如下結論,即執(zhí)法權的目的在于保護公民的權利與利益。第三章。主要探討執(zhí)法權與立法權、司法權、法律監(jiān)督權的關系。國家權力是一個體系,而執(zhí)法權只
7、是這一權力體系中的一部分。國家權力只有當它由具體的立法權、執(zhí)法權、司法權以及法律監(jiān)督權等權力構成時,才體現(xiàn)出它的具體性。按照經典的權力分立理論,國家權力分為立法權、執(zhí)法權和司法權,分別由立法機關、行政機關和司法機關來行使。本文贊成權力分立觀點,但需強調指出的是,權力分立絕不應該意味著各權力之間是互不相干的,因為唯有承認各國家權力的相關性,它們才能形成制約關系。否則,就很難解釋為什么某些國家的行政機關可以行使立法權、司法機關可以創(chuàng)制判例法
8、,以及立法機關還擁有除立法權以外的許多其它職權。 而此處所謂的法律監(jiān)督權是國家依法對立法、執(zhí)法、司法活動進行監(jiān)視、督促,對合法活動予以支持并對違法活動予以糾正或撤銷的權力。一般來說,法律監(jiān)督權存在兩類基本模式:其一,在西方分權模式的國家中,法律監(jiān)督權作為權力之間互相制衡的一種手段,立法權、司法權、執(zhí)法權之間再現(xiàn)為互為主體、互為對象的監(jiān)督模式,是一種典型的制約結構形式。在這里,沒有最高的監(jiān)督機構,也沒有不受監(jiān)督的主體,立法、執(zhí)法、
9、司法互呈鼎足之勢,形成一個交叉監(jiān)督的關系。其二,在社會主義制度的國家中采取的是人民代表制的政治體制,人民代表大會是最高的國家權力機關,其它權力均由該機關派生,司法、執(zhí)法是權力機關之下的二級權力形式,最高權力機關通過自身及組成專門監(jiān)督機關的結合方式實施法律監(jiān)督權。我國人民代表大會的法律監(jiān)督制度是整個國家法律監(jiān)督體系的基礎,這決定了國家法律監(jiān)督體系只能是直線型復合結構。也正是基于對社會主義國家有關監(jiān)督權設置的此種認識,本文特別將法律監(jiān)督權,
10、這一經典三權分立理論中不作為一種獨立的權力而單列為國家權力體系中的一支。第四章,闡述西方權力分立的執(zhí)法權理論與實踐。執(zhí)法權作為國家行政機關獨立的權能,是西方近代民主政治制度的產物。從西方社會的歷史進程看,執(zhí)法權與立法權、司法權的分離走過了一個漸進的過程。在西方的歷史進程中,西方思想家從理論基礎上不斷豐富與完善主權在民、權力分立的執(zhí)法權理念,與此同時,西方的政治實踐家逐步將權力分立的執(zhí)法權理念付諸實踐,使得權力分立的執(zhí)法權理論及其應用逐步
11、趨于完備、科學與縝密。但是,由于西歐各國的歷史傳統(tǒng)與政治、經濟、文化等發(fā)展狀況不同,其權力分立模式以及相應執(zhí)法權模式也不盡相同。如,英國與美國雖然都是英美法系的代表國家,但其執(zhí)法權的運作模式卻有大相徑庭之勢,美國強調三權分立,抑制執(zhí)法權的優(yōu)位(當然,從當前形勢來看,執(zhí)法權似乎有明顯的擴張趨勢);而英國強調議行合一,議會至上、議會主權,強調執(zhí)法權對議會的服從。法國與德國盡管都是大陸法系的代表國家,但其執(zhí)法權運作模式又各有其特點,法國借鑒美
12、國的總統(tǒng)制,強調總統(tǒng)行政權的重要,并輔之以總理重要的執(zhí)法權,形成了執(zhí)法的兩頭制;而德國的執(zhí)法權配置模式集英國與美國的做法于一身,既強調議會主權,又加強行政首腦總理的執(zhí)法權強勢地位。另外,從西方四國執(zhí)法權模式的發(fā)展脈絡還可以清晰地看出,英美法系與大陸法系相互融合的傾向。 無論西方四國執(zhí)法權具體的運作模式有何不同,但其基本理念是一致的,即國家權力要分立,職權要法定,國家權力要受法律的約束,并且都非常重視國家權力的科學配置??傊?,正確
13、的理念與嚴謹的制度設計是西方主要國家執(zhí)法權模式運作成功的兩大要件,而這恰好也是東方民族所缺乏的。 第五章,分析我國現(xiàn)行執(zhí)法權配置存在的問題及改革路徑。自八十年代改革開放以來構筑的我國執(zhí)法權力體系在運行了近三十年后,面對著市場經濟體制改革的逐步深化、加入國際貿易組織等形勢的變化,遇到了前所未有的挑戰(zhàn)。本文以為,考慮到執(zhí)法權實際上的“強勢”地位,考慮到我國長期以來的官本位觀念,因此,從很大程度上講,當前的改革開放能否深入持久以及面臨
14、的各種新問題(典型的如教育與醫(yī)療衛(wèi)生等問題)能否有效解決,都依賴于我國執(zhí)法權體制的健全與完善。 實踐證明,現(xiàn)行的執(zhí)法權體制存在著一定的缺陷,即由于政府職能轉變和行政管理體制改革尚未完全到位:一方面,行政機關仍在管著許多不該管、管不了,實際上也管不好的事情,其典型結果或表現(xiàn)就是機構臃腫、職責不清、執(zhí)法不規(guī)范。另一方面,部門之間職權交叉重復,執(zhí)法效率低,不僅造成執(zhí)法擾民,也容易滋生腐敗。導致有時執(zhí)法權的行使背離執(zhí)法權設置的最終目的,
15、制約了執(zhí)法權效率的正常發(fā)揮。導致以上問題的癥結在于:我國關于政府權力的組織立法柔性有余,剛性不足;法律條文簡單粗糙,缺乏可操作性,為人治因素、權治因素留下很大空間;組織法律制度的設計,只注重執(zhí)法權力劃分,沒有各權力部門的相互協(xié)調與責任。改革開放以來雖然我國也進行了幾次行政體制改革,取得了一些成效。但是由于缺乏法律制度層面全面合理的科學設計,幾次改革所付出的成本與目的設計呈現(xiàn)鮮明的反差對比。更值得注意的是,幾次改革由于缺乏整體法律制度設計
16、與法律制度制約,單純依靠中央編制委員會的政策性文件,反彈性大,穩(wěn)定性差。而國外執(zhí)法權法律設置的經驗與我國改革開放以來幾次行政體制改革的教訓昭示我們,必須依靠科學的法律制度健全與完善我國現(xiàn)行執(zhí)法權體制,除了已經被廣泛認識到的諸如緊縮編制、建立文明、高效、公正、廉潔的執(zhí)法隊伍等方面外,從法學角度講,尤其應注意如下幾個方面:第一,加強政府組織立法,實行剛性組織法與柔性行為法相結合;第二,控制執(zhí)法機關的進口與出口,建立并實行權級協(xié)調、權能適應與
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