執(zhí)法權(quán)研究.pdf

1、自從國家產(chǎn)生以來，執(zhí)法權(quán)一直是國家權(quán)力結(jié)構(gòu)中最基本、最活躍的一項權(quán)力，也是被法學(xué)界、特別是憲政學(xué)界所持續(xù)關(guān)注的焦點問題?？梢哉f，人類社會歷史上任何一次重大變革，都與執(zhí)法權(quán)有關(guān)聯(lián)，這已被人類社會的法制發(fā)展歷史所佐證，如古希臘、古羅馬的歷次重大改革、歐美的資產(chǎn)階級革命以及我國當(dāng)前的社會轉(zhuǎn)型。進入21世紀以后，伴隨著我國社會主義市場經(jīng)濟體制改革的日益深化，政治體制改革也不可避免地被提上議事日程。要在我國不斷推進依法治國方略，就必須依賴于真正的

2、現(xiàn)代法治意義上的執(zhí)法權(quán)的鼎力支持，這不僅是由依法行政在整個實施依法治國方略過程中的重要作用所決定，而且也是作為一項重要法律制度的內(nèi)在需求。從這個意義上來說，執(zhí)法權(quán)的理論探究顯得尤為必要。本文從以下五章展開論述： 第—章，主要探討執(zhí)法的概念與執(zhí)法權(quán)的結(jié)構(gòu)。從執(zhí)法的涵義作為切入點，通過對“執(zhí)法”一詞的分析，從法理層面上剖析廣義執(zhí)法概念的邏輯錯誤，對執(zhí)法的定義、特點進行概括與總結(jié)。在此基礎(chǔ)上，總結(jié)出執(zhí)法權(quán)的概念，即國家行政機關(guān)、法律授

3、權(quán)或委托的組織及其公職人員在行使行政管理權(quán)的過程中，依照法定職權(quán)和程序，貫徹實施法律，將法律運用到具體人與事的權(quán)力，包括：法律解釋權(quán)、實施行政處理權(quán)(處理形式主要有許可、征收、給付、確認和裁決)、進行行政檢查、實施行政強制和科處行政處罰權(quán)。文章并采取一種社會學(xué)法學(xué)派的進路，將執(zhí)法權(quán)、行政權(quán)做如下理解：行政權(quán)包括三部分，即內(nèi)部權(quán)力(行政部門之間的權(quán)力)，中間權(quán)力(與國家的立法機關(guān)、司法機關(guān)及社會中介組織之間的權(quán)力)，外部權(quán)力(對行政相對人

4、的權(quán)力—執(zhí)法權(quán))——執(zhí)法權(quán)是行政權(quán)中關(guān)于外部指向的那一部分權(quán)能。按照這一界定，很顯然，執(zhí)法權(quán)是行政權(quán)的主要權(quán)能，這尤其體現(xiàn)在當(dāng)今的文明社會，因為在現(xiàn)時期，行政權(quán)主要通過執(zhí)行法律才能完成其每個具體使命。 第二章，主要從應(yīng)然的角度探討執(zhí)法權(quán)的功能、屬性與目的．本章指出，執(zhí)法權(quán)的根本目的在于保護公民與法人的正當(dāng)權(quán)利與利益，這是由執(zhí)法權(quán)的功能與屬性所決定的。執(zhí)法權(quán)的功能是指執(zhí)法權(quán)在實際運作過程中發(fā)揮的有利的、積極的作用，主要指它對執(zhí)法對

5、象、對社會、對國家的有利作用。執(zhí)法權(quán)的屬性就是執(zhí)法權(quán)所固有的、基本的性質(zhì)。把執(zhí)法權(quán)的功能和屬性放在一起進行分析研究，沿著“功能一屬性”即從現(xiàn)象到本質(zhì)的方法，不僅可以使我們能夠相對清晰和立體地認識執(zhí)法權(quán)，而且可以從執(zhí)法權(quán)發(fā)生和發(fā)展的原因上對執(zhí)法權(quán)進行一些相對深入地分析，以期完善對執(zhí)法權(quán)的認識。從表象上看，執(zhí)法權(quán)通過明確權(quán)力邊界、嚴格控制權(quán)力行使及其程序?qū)崿F(xiàn)人權(quán)保障功能；通過依靠法律授權(quán)的強力將“應(yīng)然”秩序變?yōu)椤皩嵢弧敝刃驅(qū)崿F(xiàn)秩序維護功能；

6、通過與國家其它權(quán)力的協(xié)調(diào)統(tǒng)一、與社會的交流與互動實現(xiàn)權(quán)力協(xié)調(diào)與社會溝通功能。然而，執(zhí)法權(quán)上述功能的發(fā)揮又由其屬性左右，它與立法權(quán)、司法權(quán)比較而言，具有明顯的強制性、效率性、服務(wù)性、反思性。事實上，本章在探討執(zhí)法權(quán)功能的同時，也是在敘述執(zhí)法權(quán)的人權(quán)價值、秩序價值、效率價值和服務(wù)價值等價值性問題，從而得出如下結(jié)論，即執(zhí)法權(quán)的目的在于保護公民的權(quán)利與利益。第三章。主要探討執(zhí)法權(quán)與立法權(quán)、司法權(quán)、法律監(jiān)督權(quán)的關(guān)系。國家權(quán)力是一個體系，而執(zhí)法權(quán)只

7、是這一權(quán)力體系中的一部分。國家權(quán)力只有當(dāng)它由具體的立法權(quán)、執(zhí)法權(quán)、司法權(quán)以及法律監(jiān)督權(quán)等權(quán)力構(gòu)成時，才體現(xiàn)出它的具體性。按照經(jīng)典的權(quán)力分立理論，國家權(quán)力分為立法權(quán)、執(zhí)法權(quán)和司法權(quán)，分別由立法機關(guān)、行政機關(guān)和司法機關(guān)來行使。本文贊成權(quán)力分立觀點，但需強調(diào)指出的是，權(quán)力分立絕不應(yīng)該意味著各權(quán)力之間是互不相干的，因為唯有承認各國家權(quán)力的相關(guān)性，它們才能形成制約關(guān)系。否則，就很難解釋為什么某些國家的行政機關(guān)可以行使立法權(quán)、司法機關(guān)可以創(chuàng)制判例法

8、，以及立法機關(guān)還擁有除立法權(quán)以外的許多其它職權(quán)。 而此處所謂的法律監(jiān)督權(quán)是國家依法對立法、執(zhí)法、司法活動進行監(jiān)視、督促，對合法活動予以支持并對違法活動予以糾正或撤銷的權(quán)力。一般來說，法律監(jiān)督權(quán)存在兩類基本模式：其一，在西方分權(quán)模式的國家中，法律監(jiān)督權(quán)作為權(quán)力之間互相制衡的一種手段，立法權(quán)、司法權(quán)、執(zhí)法權(quán)之間再現(xiàn)為互為主體、互為對象的監(jiān)督模式，是一種典型的制約結(jié)構(gòu)形式。在這里，沒有最高的監(jiān)督機構(gòu)，也沒有不受監(jiān)督的主體，立法、執(zhí)法、

9、司法互呈鼎足之勢，形成一個交叉監(jiān)督的關(guān)系。其二，在社會主義制度的國家中采取的是人民代表制的政治體制，人民代表大會是最高的國家權(quán)力機關(guān)，其它權(quán)力均由該機關(guān)派生，司法、執(zhí)法是權(quán)力機關(guān)之下的二級權(quán)力形式，最高權(quán)力機關(guān)通過自身及組成專門監(jiān)督機關(guān)的結(jié)合方式實施法律監(jiān)督權(quán)。我國人民代表大會的法律監(jiān)督制度是整個國家法律監(jiān)督體系的基礎(chǔ)，這決定了國家法律監(jiān)督體系只能是直線型復(fù)合結(jié)構(gòu)。也正是基于對社會主義國家有關(guān)監(jiān)督權(quán)設(shè)置的此種認識，本文特別將法律監(jiān)督權(quán)，

10、這一經(jīng)典三權(quán)分立理論中不作為一種獨立的權(quán)力而單列為國家權(quán)力體系中的一支。第四章，闡述西方權(quán)力分立的執(zhí)法權(quán)理論與實踐。執(zhí)法權(quán)作為國家行政機關(guān)獨立的權(quán)能，是西方近代民主政治制度的產(chǎn)物。從西方社會的歷史進程看，執(zhí)法權(quán)與立法權(quán)、司法權(quán)的分離走過了一個漸進的過程。在西方的歷史進程中，西方思想家從理論基礎(chǔ)上不斷豐富與完善主權(quán)在民、權(quán)力分立的執(zhí)法權(quán)理念，與此同時，西方的政治實踐家逐步將權(quán)力分立的執(zhí)法權(quán)理念付諸實踐，使得權(quán)力分立的執(zhí)法權(quán)理論及其應(yīng)用逐步

11、趨于完備、科學(xué)與縝密。但是，由于西歐各國的歷史傳統(tǒng)與政治、經(jīng)濟、文化等發(fā)展狀況不同，其權(quán)力分立模式以及相應(yīng)執(zhí)法權(quán)模式也不盡相同。如，英國與美國雖然都是英美法系的代表國家，但其執(zhí)法權(quán)的運作模式卻有大相徑庭之勢，美國強調(diào)三權(quán)分立，抑制執(zhí)法權(quán)的優(yōu)位(當(dāng)然，從當(dāng)前形勢來看，執(zhí)法權(quán)似乎有明顯的擴張趨勢)；而英國強調(diào)議行合一，議會至上、議會主權(quán)，強調(diào)執(zhí)法權(quán)對議會的服從。法國與德國盡管都是大陸法系的代表國家，但其執(zhí)法權(quán)運作模式又各有其特點，法國借鑒美

12、國的總統(tǒng)制，強調(diào)總統(tǒng)行政權(quán)的重要，并輔之以總理重要的執(zhí)法權(quán)，形成了執(zhí)法的兩頭制；而德國的執(zhí)法權(quán)配置模式集英國與美國的做法于一身，既強調(diào)議會主權(quán)，又加強行政首腦總理的執(zhí)法權(quán)強勢地位。另外，從西方四國執(zhí)法權(quán)模式的發(fā)展脈絡(luò)還可以清晰地看出，英美法系與大陸法系相互融合的傾向。 無論西方四國執(zhí)法權(quán)具體的運作模式有何不同，但其基本理念是一致的，即國家權(quán)力要分立，職權(quán)要法定，國家權(quán)力要受法律的約束，并且都非常重視國家權(quán)力的科學(xué)配置。總之，正確

13、的理念與嚴謹?shù)闹贫仍O(shè)計是西方主要國家執(zhí)法權(quán)模式運作成功的兩大要件，而這恰好也是東方民族所缺乏的。 第五章，分析我國現(xiàn)行執(zhí)法權(quán)配置存在的問題及改革路徑。自八十年代改革開放以來構(gòu)筑的我國執(zhí)法權(quán)力體系在運行了近三十年后，面對著市場經(jīng)濟體制改革的逐步深化、加入國際貿(mào)易組織等形勢的變化，遇到了前所未有的挑戰(zhàn)。本文以為，考慮到執(zhí)法權(quán)實際上的“強勢”地位，考慮到我國長期以來的官本位觀念，因此，從很大程度上講，當(dāng)前的改革開放能否深入持久以及面臨

14、的各種新問題(典型的如教育與醫(yī)療衛(wèi)生等問題)能否有效解決，都依賴于我國執(zhí)法權(quán)體制的健全與完善。 實踐證明，現(xiàn)行的執(zhí)法權(quán)體制存在著一定的缺陷，即由于政府職能轉(zhuǎn)變和行政管理體制改革尚未完全到位：一方面，行政機關(guān)仍在管著許多不該管、管不了，實際上也管不好的事情，其典型結(jié)果或表現(xiàn)就是機構(gòu)臃腫、職責(zé)不清、執(zhí)法不規(guī)范。另一方面，部門之間職權(quán)交叉重復(fù)，執(zhí)法效率低，不僅造成執(zhí)法擾民，也容易滋生腐敗。導(dǎo)致有時執(zhí)法權(quán)的行使背離執(zhí)法權(quán)設(shè)置的最終目的，

15、制約了執(zhí)法權(quán)效率的正常發(fā)揮。導(dǎo)致以上問題的癥結(jié)在于：我國關(guān)于政府權(quán)力的組織立法柔性有余，剛性不足；法律條文簡單粗糙，缺乏可操作性，為人治因素、權(quán)治因素留下很大空間；組織法律制度的設(shè)計，只注重執(zhí)法權(quán)力劃分，沒有各權(quán)力部門的相互協(xié)調(diào)與責(zé)任。改革開放以來雖然我國也進行了幾次行政體制改革，取得了一些成效。但是由于缺乏法律制度層面全面合理的科學(xué)設(shè)計，幾次改革所付出的成本與目的設(shè)計呈現(xiàn)鮮明的反差對比。更值得注意的是，幾次改革由于缺乏整體法律制度設(shè)計

16、與法律制度制約，單純依靠中央編制委員會的政策性文件，反彈性大，穩(wěn)定性差。而國外執(zhí)法權(quán)法律設(shè)置的經(jīng)驗與我國改革開放以來幾次行政體制改革的教訓(xùn)昭示我們，必須依靠科學(xué)的法律制度健全與完善我國現(xiàn)行執(zhí)法權(quán)體制，除了已經(jīng)被廣泛認識到的諸如緊縮編制、建立文明、高效、公正、廉潔的執(zhí)法隊伍等方面外，從法學(xué)角度講，尤其應(yīng)注意如下幾個方面：第一，加強政府組織立法，實行剛性組織法與柔性行為法相結(jié)合；第二，控制執(zhí)法機關(guān)的進口與出口，建立并實行權(quán)級協(xié)調(diào)、權(quán)能適應(yīng)與