我國環(huán)境行政執(zhí)法權(quán)配置研究.pdf

1、在中國特色社會主義環(huán)境與資源保護法律體系已經(jīng)形成的情況下，如何將“書本中的環(huán)境法”全面轉(zhuǎn)化為“行動中的環(huán)境法”已經(jīng)成為影響我國環(huán)境法治建設(shè)的關(guān)鍵因素，上述轉(zhuǎn)化過程主要涉及環(huán)境執(zhí)法問題，環(huán)境行政執(zhí)法權(quán)配置作為解決環(huán)境執(zhí)法問題所要面臨的首要問題，主要涉及由哪些主體來行使環(huán)境行政執(zhí)法權(quán)最有效果、最能保障“書本中的環(huán)境法”得到嚴(yán)格執(zhí)行：一方面環(huán)境行政執(zhí)法權(quán)配置是否科學(xué)，直接關(guān)系到環(huán)境行政執(zhí)法效能的高低；另一方面環(huán)境行政執(zhí)法權(quán)配置是否恰當(dāng)、是否與

2、其他權(quán)力形成有效的制約機制，直接關(guān)系到環(huán)境行政執(zhí)法權(quán)是否會被濫用。因此，可以說合理配置環(huán)境行政執(zhí)法權(quán)是解決我國現(xiàn)階段環(huán)境法治赤字的重要措施。
　　從理論上講，環(huán)境行政執(zhí)法權(quán)配置這一命題包括四個層面的問題：社會權(quán)力語境下的環(huán)境行政執(zhí)法權(quán)配置、政府間縱向的環(huán)境行政執(zhí)法權(quán)配置、政府間橫向的環(huán)境行政執(zhí)法權(quán)配置和環(huán)保部門內(nèi)部的環(huán)境行政執(zhí)法權(quán)配置，上述四個層面的環(huán)境行政執(zhí)法權(quán)配置并非各自獨立、毫無聯(lián)系的，而是一種層層遞進、密切關(guān)聯(lián)的關(guān)系，清晰

3、地展示了環(huán)境行政執(zhí)法權(quán)如何從一種人民讓渡給政府的模糊權(quán)力逐步細(xì)化和明確為一種環(huán)保部門各內(nèi)設(shè)機構(gòu)可以直接行使的具體權(quán)力的過程。具體來說：在社會權(quán)力語境下的環(huán)境行政執(zhí)法權(quán)配置中，因為環(huán)境領(lǐng)域同時存在“市場失靈”和“政府失靈”的問題，這就決定了環(huán)境問題的解決應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌兼顧政府（行政）的力量和社會（市場）的力量，不應(yīng)有所偏廢且應(yīng)隨著時代變化不斷進行調(diào)整，而在我國現(xiàn)階段過于注重解決環(huán)境領(lǐng)域“市場失靈”而忽視“政府失靈”問題的現(xiàn)狀下，應(yīng)當(dāng)著重構(gòu)建私權(quán)

4、利對公權(quán)力的監(jiān)督和制約機制，著重強化我國環(huán)境法中的私人實施制度，最終實現(xiàn)環(huán)境法公共實施與私人實施的結(jié)合與銜接；在政府間縱向的環(huán)境行政執(zhí)法權(quán)配置中，因我國現(xiàn)階段以管轄區(qū)域作為配置的基本標(biāo)準(zhǔn)而造成了上下級政府環(huán)保部門“職責(zé)同構(gòu)”的問題，為解決上述問題應(yīng)當(dāng)堅持權(quán)責(zé)匹配原則，包括在配置標(biāo)準(zhǔn)上堅持管轄區(qū)域與環(huán)境影響并重、立法明確上下級政府環(huán)保部門的職能職責(zé)和在配置保障上堅持“重心下移”原則，最終達(dá)到與上下級政府環(huán)保部門之間“正三角形”環(huán)境監(jiān)管任務(wù)

5、模式相適應(yīng)的“正三角形”的環(huán)境行政執(zhí)法權(quán)配置保障模式，實現(xiàn)上下級政府環(huán)保部門的權(quán)責(zé)統(tǒng)一；在政府間橫向的環(huán)境行政執(zhí)法權(quán)配置中，因我國現(xiàn)階段以部門化原則作為配置的基本標(biāo)準(zhǔn)而造成了環(huán)境行政執(zhí)法權(quán)分散、重疊及錯位等問題，為解決上述問題應(yīng)當(dāng)堅持生態(tài)系統(tǒng)化管理原則，穩(wěn)步推進環(huán)境保護大部制改革，同時明確行政協(xié)助原則以有效整合因職能分工而形成的碎片化的行政資源；在環(huán)保部門內(nèi)部的環(huán)境行政執(zhí)法權(quán)配置中，因我國現(xiàn)階段缺乏明確的配置標(biāo)準(zhǔn)而導(dǎo)致環(huán)保部門內(nèi)部的決策

6、權(quán)與執(zhí)行權(quán)未完全分離且缺乏有效溝通反饋，為解決上述問題一方面應(yīng)當(dāng)堅持分權(quán)制衡原則，實現(xiàn)環(huán)保部門內(nèi)部的決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)適當(dāng)分離，達(dá)到防止權(quán)力濫用的目的，另一方面應(yīng)當(dāng)堅持溝通協(xié)調(diào)原則，實現(xiàn)決策機構(gòu)和執(zhí)行機構(gòu)之間及時高效溝通，實現(xiàn)決策機構(gòu)的決策更具有可行性、執(zhí)行機構(gòu)的執(zhí)行更有效果。
　　從實踐層面來講，應(yīng)當(dāng)將環(huán)境行政執(zhí)法權(quán)配置問題作為生態(tài)環(huán)境保護管理體制改革首先應(yīng)當(dāng)予以解決的問題，強化生態(tài)環(huán)境保護管理體制改革頂層制度設(shè)計和政策設(shè)計，同時不

7、應(yīng)單獨推進某一層面的環(huán)境行政執(zhí)法權(quán)配置改革，而應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌考慮四個層面的環(huán)境行政執(zhí)法權(quán)配置問題，依據(jù)配置合理的環(huán)境行政執(zhí)法權(quán)來有序整合不同領(lǐng)域、不同部門、不同層次的監(jiān)管力量，合理構(gòu)建各組監(jiān)管力量的運行機制，保障其能夠有效進行環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法，最終形成運轉(zhuǎn)高效、科學(xué)合理的生態(tài)環(huán)境保護管理體制。具體來說：在社會權(quán)力語境下的環(huán)境行政執(zhí)法權(quán)配置中，將這一問題落腳于環(huán)境法的實施方式——公共實施和私人實施，包括完善環(huán)境法的公共實施制度、強化環(huán)境法的私

8、人實施制度和實現(xiàn)環(huán)境法公共實施與私人實施的結(jié)合與銜接三個方面；在政府間縱向的環(huán)境行政執(zhí)法權(quán)配置中，將這一問題落腳于配置模式問題——建立環(huán)境保護領(lǐng)域垂直管理制度或上級政府環(huán)保部門設(shè)置區(qū)域或流域派出機構(gòu)，現(xiàn)階段我國可同時采取上述兩種模式，即在環(huán)境保護領(lǐng)域?qū)嵭惺〖壌怪惫芾砟Ｊ?，并由省級政府環(huán)保部門根據(jù)本區(qū)域內(nèi)的實際情況設(shè)置區(qū)域或流域派出機構(gòu)，以最大程度減少地方政府對環(huán)保工作的不當(dāng)干預(yù)；在環(huán)境問題有一定緩和之后，可以僅采取設(shè)置區(qū)域或流域派出機構(gòu)

9、模式，仍由各地方政府對本區(qū)域內(nèi)的環(huán)保工作負(fù)責(zé)，并行使相應(yīng)的環(huán)境行政執(zhí)法權(quán)；在政府間橫向的環(huán)境行政執(zhí)法權(quán)配置中，將這一問題落腳于配置方案問題——推行環(huán)境保護大部制或繼續(xù)實行統(tǒng)一監(jiān)督管理與分工負(fù)責(zé)模式，現(xiàn)階段我國應(yīng)當(dāng)逐步推進環(huán)境保護大部制改革，但由于這一過程的困難性與長期性，還應(yīng)繼續(xù)完善統(tǒng)一監(jiān)督管理與分工負(fù)責(zé)模式，同時推進上述兩個方案，值得注意的是即使我國完成了環(huán)境保護大部制改革，由于環(huán)境問題的綜合性和復(fù)雜性，單靠這一個部門也無法徹底解決環(huán)

10、境問題，還需要其他行政部門、司法部門等的支持與配合，跨部門、跨行業(yè)、跨規(guī)格的環(huán)境管理協(xié)調(diào)機制也是必不可少的；在環(huán)保部門內(nèi)部的環(huán)境行政執(zhí)法權(quán)配置中，現(xiàn)階段的重點在于確立明確且統(tǒng)一的配置標(biāo)準(zhǔn)，推進決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)適當(dāng)分離但又有效溝通、內(nèi)部監(jiān)督權(quán)獨立且有效，具體來說包括在職能整合的基礎(chǔ)上以“決策司局+執(zhí)行司局”模式設(shè)置內(nèi)設(shè)機構(gòu)、構(gòu)建綜合協(xié)調(diào)中心以保證決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)適當(dāng)分離但又有效溝通和構(gòu)建專門監(jiān)督部門以保證環(huán)保部門內(nèi)部監(jiān)督權(quán)獨立且有效三個方面。

11、
　　從環(huán)境法治的角度來看，我國現(xiàn)階段的環(huán)境行政執(zhí)法權(quán)配置所存在的最大問題在于非法治化，四個層面的環(huán)境行政執(zhí)法權(quán)配置均呈現(xiàn)出不同程度的行政化、非對等性和不確定等特征，這導(dǎo)致環(huán)境行政執(zhí)法權(quán)的配置處于極度不穩(wěn)定的狀態(tài)，造成了環(huán)境行政執(zhí)法配置及調(diào)整的隨意性，甚至與現(xiàn)行法律規(guī)定相違背。為解決上述問題，應(yīng)當(dāng)將環(huán)境行政執(zhí)法權(quán)配置問題納入到環(huán)境法治的范疇，按照環(huán)境法治原則的要求來制定《環(huán)境行政組織法》以實現(xiàn)環(huán)境行政執(zhí)法權(quán)配置的規(guī)范化和穩(wěn)定性。就

12、制定《環(huán)境行政組織法》的總體要求來說，需要做到以下五點：一是要同時規(guī)定四個層次的環(huán)境行政執(zhí)法權(quán)配置，二是特別注重社會權(quán)力理論對環(huán)境行政執(zhí)法權(quán)配置的影響，三是在政府間縱向的環(huán)境行政執(zhí)法權(quán)配置中應(yīng)堅持權(quán)責(zé)匹配原則，四是在政府間橫向的環(huán)境行政執(zhí)法權(quán)配置中應(yīng)堅持生態(tài)系統(tǒng)化管理原則，五是在環(huán)保部門內(nèi)部的環(huán)境行政執(zhí)法權(quán)配置中應(yīng)堅持分權(quán)制衡與溝通協(xié)調(diào)并重。就《環(huán)境行政組織法》的主要內(nèi)容來說，需要對以下四個方面進行規(guī)定：一是環(huán)保部門的職能職責(zé)，包括重新

13、梳理環(huán)保部門的職權(quán)職責(zé)，確保環(huán)境行政執(zhí)法權(quán)不缺位、越位和錯位、更加注重環(huán)境法的私人實施制度，強化對政府行為的監(jiān)督和約束、建立環(huán)境法公共實施與私人實施結(jié)合與銜接的保障制度三點；二是縱向權(quán)力層面，包括采取管轄區(qū)域與環(huán)境影響并重的標(biāo)準(zhǔn)來配置政府間縱向的環(huán)境行政執(zhí)法權(quán)、合理配置上下級政府環(huán)保部門的事權(quán)、建立與事權(quán)相匹配的環(huán)境行政執(zhí)法保障體系、著重強化上級政府環(huán)保部門對下級政府和環(huán)保部門的監(jiān)督制約、探索建立我國環(huán)境保護領(lǐng)域垂直管理制度和完善上級政