地方政府能力與地區(qū)發(fā)展差距研究——西部民族地區(qū)發(fā)展緩慢的一種解析視角.pdf

1、改革開放以來，中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，被世人稱之為“發(fā)展的奇跡”。然而，在全國(guó)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的情況下，各地區(qū)發(fā)展極不平衡，地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與發(fā)展水平呈由東向西遞減的格局。同東部沿海地區(qū)相比，西部民族地區(qū)發(fā)展緩慢，差距不僅沒有縮小，反而進(jìn)一步擴(kuò)大。各地區(qū)發(fā)展不平衡，特別是西部民族地區(qū)發(fā)展緩慢、與東部沿海地區(qū)差距日益擴(kuò)大是由諸多原因造成的。以往，學(xué)術(shù)界多從自然條件、歷史原因、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、人文環(huán)境、政策因素以及勞動(dòng)力素質(zhì)等方面進(jìn)行分析，認(rèn)為，正是上述原因，

2、導(dǎo)致當(dāng)代中國(guó)的地區(qū)發(fā)展差距及其擴(kuò)大。在充分借鑒現(xiàn)有理論成果及其觀點(diǎn)的基礎(chǔ)上，本文運(yùn)用政治學(xué)、行政學(xué)有關(guān)政府能力的理論，把當(dāng)代中國(guó)地區(qū)發(fā)展差距及其擴(kuò)大與地方政府能力聯(lián)系起來進(jìn)行考察，認(rèn)為：當(dāng)代中國(guó)的地區(qū)發(fā)展差距，特別是西部民族地區(qū)發(fā)展緩慢，是由諸多因素交互作用的結(jié)果，地方政府能力強(qiáng)弱的差異無疑是其中一個(gè)極其重要的現(xiàn)實(shí)原因。對(duì)此，我們從理論和實(shí)證兩個(gè)方面進(jìn)行了分析、論證。 就地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要素、地方政府在地區(qū)發(fā)展要素形成與積累中的作

3、用以及地方政府能力與地區(qū)發(fā)展差距的作用機(jī)理而言：首先，影響地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的因素多種多樣，主要有自然條件、資本、技術(shù)、人力資源和制度安排。上述要素的交互作用，制約著地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和社會(huì)發(fā)展。其次，地方政府在地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要素形成與積累過程中，發(fā)揮著極其重要的作用：一是改善和合理利用自然條件；二是促進(jìn)地區(qū)資本形成；三是開發(fā)和引進(jìn)技術(shù)；四是開發(fā)人力資源；五是制度創(chuàng)新。最后，地方政府能力與地區(qū)發(fā)展差距直接相關(guān)，即地方政府能力對(duì)于地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重大

4、影響；地方政府能力強(qiáng)弱的差異導(dǎo)致地區(qū)發(fā)展差距及其擴(kuò)大。 地方政府能力是由諸多單項(xiàng)能力構(gòu)成的完整體系?？紤]到經(jīng)濟(jì)規(guī)劃發(fā)展能力、市場(chǎng)制度創(chuàng)新能力、資源汲取利用能力、公共服務(wù)供給能力和人力資源開發(fā)能力對(duì)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重大影響，本文圍繞上述五個(gè)方面的能力選取能夠反映其相應(yīng)本質(zhì)、特征的22項(xiàng)具體指標(biāo)，通過西部民族地區(qū)、東部沿海地區(qū)地方政府能力與地區(qū)發(fā)展差距、特別是西部民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢相關(guān)性的實(shí)證分析，揭示和驗(yàn)證二者之間的內(nèi)在邏輯、作

5、用機(jī)理：地方政府能力強(qiáng)可以促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展及其現(xiàn)代化進(jìn)程，反之，則延緩地區(qū)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展及其現(xiàn)代化進(jìn)程； 地方政府能力強(qiáng)弱的差異，是造成當(dāng)代中國(guó)地區(qū)發(fā)展差距及其擴(kuò)大、特別是西部民族地區(qū)發(fā)展緩慢的一個(gè)重要的現(xiàn)實(shí)原因。 地方政府能力，既是政府發(fā)展的直接結(jié)果，又是地方政府與其行政環(huán)境交互作用的產(chǎn)物，必然受其所處自然、社會(huì)環(huán)境的制約。從政治學(xué)、行政學(xué)的角度入手，我們將地方政府能力的制約因素區(qū)分為三大類：一是自然、歷史和人文

6、因素，即惡劣的自然條件加大地方政府的行政成本、落后的歷史起點(diǎn)致使地方政府面臨不利的發(fā)展基礎(chǔ)、低下的教育水準(zhǔn)限制地方政府發(fā)展作為的有效發(fā)揮以及多樣的文化差異對(duì)地方政府提出特殊要求，等等。二是政策因素，主要有對(duì)外開放政策造成的地方分權(quán)不均等、區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策“東傾”以及復(fù)雜民族關(guān)系下“重穩(wěn)定、輕創(chuàng)新”的政策導(dǎo)向等。三是體制因素，即非均衡制度供給導(dǎo)致地方政府缺乏創(chuàng)新動(dòng)力；民族區(qū)域自治制度實(shí)施不力；制度安排致使國(guó)有企業(yè)比重過高影響政企關(guān)系理順；

7、制度創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)大、收益小、成本昂貴；路徑依賴造成制度變遷處于“鎖定”狀態(tài)；行政體制改革滯后導(dǎo)致機(jī)構(gòu)臃腫、財(cái)政負(fù)擔(dān)沉重；以及非正式制度安排及其“意識(shí)形態(tài)剛性”增加制度創(chuàng)新成本，等等。這些制約因素的存在及其不同組合，使得西部民族地區(qū)與東部沿海地區(qū)地方政府形成和擁有不同的公共行政能力，從而對(duì)地區(qū)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展及其現(xiàn)代化進(jìn)程產(chǎn)生不同影響，并由此導(dǎo)致西部民族地區(qū)發(fā)展緩慢以及地區(qū)發(fā)展差距擴(kuò)大。 加快西部民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展及其現(xiàn)代化進(jìn)程，有

8、效控制進(jìn)而逐步縮小地區(qū)之間的發(fā)展差距，明智的選擇和可行的途徑在于加強(qiáng)地方政府能力建設(shè)。為此，本文提出西部民族地區(qū)地方政府能力建設(shè)的總體思路：一是要普遍性與特殊性相結(jié)合；二是要區(qū)分差異，分類建設(shè)，各有側(cè)重。在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步提出西部民族地區(qū)地方政府能力建設(shè)的對(duì)策組合： 首先，對(duì)于中央政府和東部沿海地區(qū)地方政府而言，要給予西部民族地區(qū)地方政府能力建設(shè)外部條件的輸入：一是構(gòu)建“集分平衡”的中央與民族自治地方關(guān)系；二是分別不同類型地區(qū)下