城鎮(zhèn)化進程中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能研究.pdf

1、實施城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略,加快農(nóng)村城鎮(zhèn)化進程,是中共中央、國務(wù)院統(tǒng)籌中國城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的一項重要決策,是實現(xiàn)中國農(nóng)村現(xiàn)代化之路的必然選擇。在中國城鎮(zhèn)化進程中,政府調(diào)控和市場機制是促進城鎮(zhèn)化與工業(yè)化和經(jīng)濟發(fā)展相互關(guān)系的兩支重要力量,其中政府調(diào)控機制最為重要,它是城鎮(zhèn)化健康有序發(fā)展的關(guān)鍵與主導(dǎo)。作為直接面對廣大農(nóng)民、具體運作城鎮(zhèn)化進程的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府,在推進城鎮(zhèn)化進程中,其職能作用則更為明顯更為重要。如何按照“小機構(gòu)、大服務(wù)”的目標和“政企分開、政事分設(shè)”的

2、原則,轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能,更新鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府經(jīng)營管理服務(wù)機制,明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能定位,是促進中國城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展、推動城鎮(zhèn)化快速健康發(fā)展的關(guān)鍵。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是我國政權(quán)組織中特有的最基層的一級政府,其管理服務(wù)的對象主要是中國農(nóng)村和廣大農(nóng)民。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在中國農(nóng)村經(jīng)濟建設(shè)和社會發(fā)展中發(fā)揮著領(lǐng)導(dǎo)、決策、建設(shè)、管理、協(xié)調(diào)、服務(wù)、指導(dǎo)、執(zhí)法等重要職能作用。改革開放以來,特別是中共十六大以來,中共中央、國務(wù)院提出實施城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略,加快農(nóng)村城鎮(zhèn)化發(fā)展進程,正是基于中

3、國現(xiàn)代化進程的考慮,從發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟、增加農(nóng)民收入、提高農(nóng)民生活水平的高度來詮釋中國“三農(nóng)”問題的。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在中國城鎮(zhèn)化進程中的功能和作用極為重要。在社會主義市場經(jīng)濟條件下,轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能勢在必行。有鑒于此,本文主要從以下幾個層面展開論述。首先,對中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能及其轉(zhuǎn)變的基本前提予以探討。通過對我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制的歷史嬗變,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的性質(zhì)與地位,相關(guān)法律法規(guī)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的規(guī)定,肯定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制存在的必要性?，F(xiàn)階段鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革可行的政策組合應(yīng)是:

4、在保留鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制的基礎(chǔ)上,逐步撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn),精簡機構(gòu)與人員,減少經(jīng)費開支;重新定位鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能,進一步強化其社會管理與公共服務(wù)職能。轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能應(yīng)當成為現(xiàn)階段改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府體制的現(xiàn)實而有效的選擇。其次,從中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變的必然性出發(fā),對中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變的艱難歷程及其體制障礙予以探討。改革開放以來,中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變有了一定程度的進展,但與農(nóng)村行政環(huán)境變化發(fā)展的客觀要求相比還有相當?shù)木嚯x。這既有客觀因素影響,又有主觀因素的制約,更涉及到

5、整個行政體制的系統(tǒng)化結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)換。因此,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變作為整體政府職能轉(zhuǎn)變的一個重要組成部分,必然是一個持續(xù)不斷的歷史過程,其出路仍然需要我們繼續(xù)探討。再次,嘗試從城鎮(zhèn)化發(fā)展的角度來探討鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變。農(nóng)村城鎮(zhèn)化進程的加快對中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是個考驗,給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府轉(zhuǎn)變職能帶來了新的機遇和挑戰(zhàn)。由于城鎮(zhèn)化是一種制度變遷,需要政府推動與協(xié)調(diào),尤其是在我國從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌過程中,更需要政府在放松行政約束的同時加強引導(dǎo)與管理;小城鎮(zhèn)的發(fā)展在一

6、定意義上是“公共物品”,是市場失靈的領(lǐng)域,具有明顯的外部經(jīng)濟性,如果缺乏政府合理科學(xué)的干預(yù),很難避免盲目性和自發(fā)性。盡管政府干預(yù)不適當同樣會出現(xiàn)主觀性和隨意性,但任何國家的城鎮(zhèn)化進程都沒有離開過政府的干預(yù)和協(xié)調(diào)。因此,為了保證城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展,必須解決政府的科學(xué)管理與指導(dǎo)、政府對社會經(jīng)濟制度的創(chuàng)新等方面的問題。最后,治理和善治理論是城鎮(zhèn)化背景下中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能及其轉(zhuǎn)變研究的理論支撐。轉(zhuǎn)型期的中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革必須在結(jié)合實際的基礎(chǔ)上,充分借

7、鑒國外改革的理論思考與實踐探索來進行。以服務(wù)為宗旨、以公平為核心、以民主為基礎(chǔ)、以法治為保障,是善治政府的本質(zhì)特征:從“物本型”轉(zhuǎn)向“人本型”、從“全能型”轉(zhuǎn)向“有限型”、從“權(quán)力型”轉(zhuǎn)向“責(zé)任型”、從“暗箱型”轉(zhuǎn)向“透明型”,是善治政府的基本施政理念。在治理和善治理論指導(dǎo)下,公共服務(wù)就成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的基本職能之一。把建設(shè)服務(wù)型政府作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革的基本目標,能夠在最大程度上為解決好現(xiàn)代社會條件下的政府和農(nóng)民的關(guān)系問題,規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的管理

8、行為,發(fā)展農(nóng)村的基層民主,培養(yǎng)成熟公民,建設(shè)和諧農(nóng)村奠定基礎(chǔ),也有利于發(fā)展各種社會組織,維護良好的社會秩序,推動農(nóng)村城鎮(zhèn)化健康發(fā)展。構(gòu)建服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革的必然選擇?？傊?本文研究的落腳點著重在于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能定位的核心是什么。綜上所述,依據(jù)善治理論和服務(wù)型政府的治理理念,借鑒西方國家地方政府職能定位的理論與實踐,適應(yīng)城鎮(zhèn)化對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府轉(zhuǎn)變職能的新要求,再考慮到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的特殊性,中國城鎮(zhèn)化進程中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能定位應(yīng)該堅持政